تصمیم سخت

علی‌القاعده از یک کارشناس انتظار می‌رود بر حسب تجربه و دانش خود، برنامه مشخصی را پیشنهاد داده و شواهد حمایتی خود را در مورد بحثی به این اهمیت ارائه دهد. اما اتخاذ چنین رویکردی در زمینه موضوع حساسیت‌برانگیزی همچون FATF کار بسیار مشکلی است. در نتیجه برای ارائه پاسخ کارشناسانه به این پرسش، نگارنده ناگزیر است یک گام عقب‌تر رفته و به جای ارائه یک برنامه مشخص و مدون، پیشنهاد کند دولت آینده کافی است برای FATF برنامه داشته باشد؛ فارغ از آنکه آن برنامه چه باشد.

ممکن است این سوال پیش بیاید که مگر ممکن است نوع برنامه تفاوتی ایجاد نکند؟ البته که می‌کند. کما اینکه مسیری که ما در یک سفر انتخاب می‌کنیم، در مقصد نهایی ما اثرگذار است، از این‌رو مهم است که به سمت جنوب کشور حرکت می‌کنیم یا به سمت شمال. اما موضوع کلی‌تر و اساسی‌تر که مدنظر این نوشتار است این است که آیا اصولاً ما قصد مسافرت داریم یا با اینکه ساعت‌هاست چمدان خود را بسته و لباس سفر پوشیده‌ایم و از محل کار خود نیز مرخصی گرفته‌ایم، اما کماکان در اتاق نشسته‌ایم؟ اجازه بدهید از عالم مثال خارج شده و به واقعیت برگردیم. برای این منظور ناگزیریم تاریخچه آنچه تاکنون در مورد FATF رخ داده را به صورت اجمالی با یکدیگر مرور کنیم.

پیشینه یک تعامل

سابقه تعامل ایران با گروه ویژه اقدام مالی به سال 1386 برمی‌گردد. در مهرماه آن سال، گروه ویژه اقدام برای اولین‌بار به ایران هشدار داد و در اسفندماه همان سال اعلام کرد که ایران تعاملات خود را با این گروه آغاز کرده و در این زمینه تعهداتی نیز داده است. این فرآیند کنش و واکنش تا یک سال بعد ادامه داشت و در نهایت در اسفند 1387 نام ایران از سوی گروه ویژه وارد فهرست «اقدام تقابلی» شد. پس از تصویب و تایید قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در اسفندماه سال 1394، در تیرماه 1395 و متعاقب ارائه تعهد سیاسی ایران نسبت به اجرای برنامه اقدام پیشنهادی آن گروه، نام ایران از فهرست کشورهایی که باید علیه آنها «اقدام تقابلی» انجام شود تعلیق شد و به فهرست کشورهایی که صرفاً باید در مورد آنها «دقت ویژه» اعمال شود اضافه شد. مهلت برنامه اقدام کشور در دی‌ماه 1396 منقضی شد؛ اما کماکان این مهلت تمدید شد تا اینکه در اسفند 1398 تعلیق نیز برداشته شد و نام ایران دوباره به فهرست کشورهای «اقدام تقابلی» برگشت.

در داخل کشور مخالفت‌ها با تعامل ایران با گروه ویژه، حداقل از یک ماه بعد از امضای برنامه اقدام شروع شد. یکی از روزنامه‌های پرمخاطب در مرداد 1395 و پس از ارائه تعهد سیاسی از سوی رئیس وقت شورای عالی مبارزه با پولشویی به گروه ویژه اقدام مالی، با فونت بزرگ این تیتر را چاپ کرد: «تیشه به ریشه اقتصاد و امنیت ملی با اجرای FATF». فرآیند این مخالفت‌ها در رسانه‌ها و در قالب تجمعات و بولتن‌ها و همچنین ظهور و بروز نوکارشناسان، با سرعت باورنکردنی افزایش یافت.

از سوی دیگر بندهای برنامه اقدامی که ایران نسبت به انجام آن متعهد شده بود بخش‌های متعددی داشت که برخی از آنها نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی، تایید شورای نگهبان و تایید مجمع تشخیص مصلحت نظام (به منظور نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام) بود. از جمله دو مورد مربوط به الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو) و کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم.

کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو) ابتدا در سال 1392 به تصویب هیات وزیران رسید. در 4/11/1396 موضوع الحاق ایران به این کنوانسیون در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و در تاریخ 6/12/1396 برای شورای نگهبان ارسال شد. در تاریخ 28/12/1396 شورای نگهبان ابهاماتی را در مورد آن مطرح کرد. در 20/3/1397 مجلس تلاش کرد ایرادات مطروحه شورای نگهبان را رفع و آن را در تاریخ 27/3/1397 مجدد برای شورای نگهبان ارسال کرد. شورای نگهبان در تاریخ‌های 17/4/1397 و 20/4/1397 ایرادات مدنظر خود را مجدداً اعلام کرد. مجلس شورای اسلامی در تاریخ 3/7/1397 برای بار سوم این لایحه را تصویب و در 7/7/1397 برای شورای نگهبان ارسال کرد. در تاریخ 18/7/1397 شورای نگهبان با این استدلال که نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی بر مغایرت برخی مواد مصوبه با سیاست‌های کلی نظام کماکان به قوت خود باقی است لایحه را تایید نکرد. فردای آن روز در تاریخ 19/7/1397 مجلس شورای اسلامی با اصرار بر نظر خود و به دلیل عدم تامین نظر شورای نگهبان، لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو) را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال کرد و از آن تاریخ تاکنون این موضوع در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار دارد.

کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم نیز روندی تقریباً مشابه را طی کرد که در قالب نمودار هندسی زیر، برگرفته از سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، به نمایش گذاشته شده است.

همان‌گونه که ملاحظه می‌شود لایحه الحاق ایران به این کنوانسیون در تاریخ 2/11/1397 از سوی مجلس شورای اسلامی با اصرار مجلس به نظر خود و به دلیل عدم تامین نظر شورای نگهبان، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال و در دستور کار آن مجمع قرار گرفت. یک روز بعد از این نامه، در تاریخ 3/11/1397، مجلس شورای اسلامی قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی را نیز به دولت ابلاغ کرد.

اما پس از بهمن‌ماه پرکار در سال 1397 و مسکوت ماندن موضوع الحاق ایران به دو کنوانسیون مذکور، از آن تاریخ تاکنون در سپهر قانون‌گذاری کشور تلاش معناداری در راستای تعامل ایران با گروه ویژه اقدام مالی به صورت مشهود مشاهده نشده است (البته اقدامات داخلی همچون تصویب آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی انجام شده است). البته موضوع FATF هیچ‌گاه از توجه سیاسیون بی‌بهره نمانده و در هر فرصت مغتنمی که دست داده، مخالفان و موافقان برای سرزنش یکدیگر از این موضوع بهره جسته‌اند. این موضوع در مناظره میان نامزدهای ریاست‌جمهوری نیز مطرح شده است. از سوی دیگر اگرچه طی این سال‌ها برحسب وظایف قانونی، برخی دستگاه‌های اجرایی ممکن است اقداماتی در این راستا انجام داده باشند؛ اما حرکت واگن‌ها به تنهایی سبب راه افتادن یک قطار به سوی یک مقصد مشخص با سرعت مشخص نخواهد شد و ضروری است در این مورد تصمیم‌گیری واحد و مشخصی انجام شود.

تعلیق اقدامات، مسکوت نگه داشتن موضوع و همچنین عدم اتخاذ تصمیم قاطع (فارغ از نوع تصمیم) آثاری سوء برای کشور به همراه دارد. اگر بنا باشد تصمیم کشور در نهایت، تعامل با این گروه و تلاش برای عادی‌سازی روابط با آن باشد، این موضوع قابل طرح و بررسی است که آیا گذشت بیشتر زمان به نفع کشور است؟

گروه ویژه اقدام مالی طی این سال‌ها تغییرات زیادی کرده است. این گروه با 16 کشور فعالیت خود را آغاز کرد؛ اما در حال حاضر ۴۰ عضو دارد. در صورتی ‌که ایران در آن سال‌ها تصمیم می‌گرفت از فهرست‌های عمومی گروه ویژه خارج شود، احتمالاً راه ساده‌تری در پیش داشت. در آن سال‌ها هنوز آرژانتین به عضویت این گروه درنیامده بود. در دسامبر 2018 رژیم صهیونیستی نیز به عضویت گروه ویژه درآمد و این‌گونه بود که حصول اجماع به نفع ایران سخت‌تر شد.

از سوی دیگر علی‌القاعده کشورها برای عضویت در هر گروهی از جمله گروه ویژه اقدام مالی، در بدو ورود باید الزامات موجود را بپذیرند. طی سال‌های ابتدایی که ایران تعاملات خود را با گروه ویژه آغاز کرد (سال‌های 2008 و 2009 به گواه بیانیه‌های گروه ویژه) توصیه‌های قدیم گروه ویژه نافذ و اجرایی بود و از کشورها انتظار می‌رفت مقررات خود را طبق این توصیه‌ها تدوین کرده و آنها را اجرا کنند. لیکن در توصیه‌های جدید که در سال 2012 منتشر شد، موضوع لزوم اثبات «کارآمدی» نظام مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم (علاوه بر الزامات قانونی و اجرایی جدید) به الزامات گروه ویژه اضافه شد. بدیهی است که «کارآمدی» موضوعی است که اثبات آن بسیار سخت‌تر از اثبات «رعایت الزامات قانونی و اجرایی» است. علاوه بر این، سیل تغییرات در توصیه‌ها کماکان ادامه دارد که از جمله می‌توان به الزامات مبارزه با پولشویی در دارایی‌های مجازی اشاره کرد. برخی از این تغییرات می‌تواند به‌طور جدی شرایط را برای ایران پیچیده‌تر کند.

 یکی دیگر از تغییراتی که طی این سال‌ها رخ داده افزایش نسبی مقبولیت توصیه‌های این گروه بین کشورها بوده است. روند رتبه‌های دریافت شده از سوی کشورها حاکی از جدی شدن موضوع نزد آنهاست. مقایسه جدول یکپارچه نتیجه ارزیابی کشورها طی این سال‌ها نشان می‌دهد تعداد رتبه‌های «عدم تطابق» به‌طور معنادار کاهش یافته و تعداد موارد «کاملاً مطابق» افزایش یافته است. از این‌رو در صورتی که ایران قرار باشد شرایط خود را عادی‌سازی کند و مورد ارزیابی قرار بگیرد، هم‌اکنون عملکرد بهتری مشابه سایر کشورها از آن انتظار می‌رود.

از سوی دیگر اگر کشور به این نتیجه برسد که بنا به دلایل فنی و کارشناسی در مجموع یا در حال حاضر مصلحت کشور ایجاب می‌کند که موضوع تعامل ایران با گروه ویژه اقدام مالی را خاتمه یافته تلقی کند (و نه در تعلیق)، بخش زیادی از زمان و انرژی کارشناسان و مدیرانی که در بخش‌های مختلف در این حوزه مشغول به فعالیت هستند آزاد می‌شود و با توجه به دانشی که در این حوزه کسب کرده‌اند، می‌توان از ظرفیت‌های آنان برای تقویت چهارچوب‌های داخلی مبارزه با فساد و پولشویی بهره برد و این انرژی و زمان را در مسیری قرار داد که در نهایت منفعت کشور را به همراه داشته باشد. سازمان‌ها همواره برای اجرای وظایف قانونی خود در مضیقه نیروی انسانی متخصص هستند و منطقی نیست اگر قرار به ایجاد تغییر در دنیای بیرون نباشد، بخشی از نیروی انسانی خود را به کاری بگمارند که در راستای اهداف کلان کشور و حاکمیت نیز نیست.

همان‌گونه که مشاهده می‌شود هر یک از حالت‌های پیشنهادشده مزایایی دارد؛ البته هر یک می‌تواند معایبی نیز داشته باشد که در حوصله این نوشتار -که قصدش بررسی برنامه‌های مختلف نیست- نمی‌گنجد. نکته مهم که تلاش شد بیان شود آن است که عدم اتخاذ راهبرد دقیق و مشخص در دولت آینده و در تعلیق نگه داشتن تصمیمات و موضوعات مرتبط با گروه ویژه اقدام مالی، سبب می‌شود کشور از مزایای حالت‌های مختلف ممکن محروم بماند اما مضرات برنامه‌های مختلف را متوجه کشور خواهد کرد. از این‌رو ضروری است با در نظر گرفتن عواقب فنی، سیاسی، امنیتی و... و با استفاده از نظرات کارشناسان فنی و همچنین صاحب‌نظران سیاسی از جناح‌ها و بخش‌های مختلف یک تصمیم ملی اتخاذ شود که با توجه به مشارکت تمامی بخش‌ها، تمام ارکان حاکمیت با تمام توان برای اجرای تصمیمات اتخاذشده با یکدلی با یکدیگر همکاری کنند. نقش دولت آینده ایجاد اجماع مورد نیاز و راهبری بهینه تصمیمات اتخاذشده از سوی حاکمیت خواهد بود.