شناسایی طلبکاران دولت توسط مرکز پژوهش‌های مجلس

مرکز پژوهش‌های مجلس برآورد کرد که تنها ۹ درصد از بدهی‌های دولت به‌صورت اوراق بهادار است و مابقی بدهی‌ها همچنان به‌صورت مبهم و حدودی برآورد می‌شود. آخرین تخمین‌ها حاکی از این است که میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال گذشته به حدود ۷۳۶ هزار میلیارد تومان رسیده است و بزرگ‌ترین طلبکاران دولت شبکه بانکی و بانک‌مرکزی محسوب می‌شوند. همچنین نسبت بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال گذشته به تولید ناخالص داخلی به حدود ۳۰ درصد رسیده است. البته با توجه به اینکه در مورد بدهی‌های دولت تجدید ارزیابی صورت نگرفته، این درصد دچار کم‌برآوردی است.

تصویر اوراق در لایحه بودجه ۹۹

مرکز پژوهش‌های مجلس در سلسله گزارش‌های مربوط به لایحه بودجه ۹۹، وضعیت بدهی دولت و انتشار اوراق مالی را مورد بررسی قرار داده است.

مجموع مجوز اوراق در لایحه بودجه ۹۹: تبصره ۵ لایحه بودجه سال آینده به صدور مجوز برای انتشار اوراق بدهی اختصاص دارد. انواع اوراق مالی-اسلامی ریالی که در بندهای مختلف تبصره ۵ مجوز انتشار آنها صادر شده، در مجموع مجوز انتشار ۱۰۱ هزار میلیارد تومان را به دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها داده است. همچنین در تبصره ۱۲، مجوز انتشار ۸ هزار میلیارد تومان اوراق صکوک اجاره با هدف مولدسازی دارایی‌های دولت بر پایه اموال غیرمنقول مازاد دستگاه‌های اجرایی صادر شده است. با این تفسیر، دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها در سال آینده می‌توانند ۱۰۹ هزار میلیارد تومان اوراق منتشر کنند. بررسی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که میزان این مجوز در قانون بودجه سال ۹۸ معادل ۶۴ هزار میلیارد تومان بوده است؛ پس یک افزایش ۷۰ درصدی رخ داده است. علاوه بر اوراق ریالی، مجوز انتشار ۳ میلیارد دلار اوراق مالی-اسلامی به‌صورت ریالی-ارزی به شرکت‌های تابعه وزارت نفت داده شده است. با احتساب تمامی مجوزهای دریافت شده، طبق ارقام مندرج در جدول بودجه، دولت می‌تواند تا سقف ۸۸ هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از واگذاری انواع اوراق مالی-اسلامی در مصارف بودجه استفاده کند. با توجه به اینکه طبق قانون برنامه ششم، سقف استفاده از منابع حاصل از واگذاری اوراق مشارکت و اوراق اسلامی ۵۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده و منابع پیش‌بینی شده در لایحه بودجه، ۳۸‌هزار میلیارد تومان از سقف قانون برنامه بیشتر است، برای تصویب نیاز به رای دو سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی دارد. مرکز پژوهش‌ها پیش‌‌بینی می‌کند که با توجه به افزایش عرضه قابل‌توجه در بازار اوراق دولتی، در صورت عدم اجرای سیاست‌های ایجاد تقاضا، نرخ تنزیل در این بازار افزایش یابد. محاسبات این مرکز نشان می‌دهد که در نتیجه مصوبات قانون سال‌های ۹۸ و ۹۹ در مجموع حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان عرضه اوراق دولتی در بازار افزوده خواهد شد. البته هر ساله از محل افزایش ارزش دارایی‌های صندوق‌های با بازدهی ثابت که خریداران اصلی اوراق دولتی هستند، تقاضای اوراق دولتی افزایش می‌یابد. همچنین بخشی از اوراق دولتی در اختیار بانک‌های غیردولتی است که بزرگ شدن ترازنامه این بانک‌ها نیز می‌تواند موجب افزایش تقاضای اوراق شود. دولت نیز در لایحه بودجه ۹۹ احکامی را در راستای افزایش تقاضا برای اوراق منتشره خود ارائه کرده است؛ از جمله وثیقه‌دار کردن تدریجی بدهی بانک‌ها و موسسات اعتباری به بانک‌مرکزی. محاسبات مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که اجرای احکام بودجه‌ای می‌تواند به میزان ۵/ ۱۲۵ هزار میلیارد تومان به تقاضای اوراق دولت بیفزاید. البته مرکز پژوهش‌ها برای اجرای این احکام ملاحظاتی قائل است و برآورد می‌کند که این احکام در سال ۹۹، بتوانند به میزان ۹/ ۵ هزار میلیارد تومان به تقاضای واقعی اوراق دولتی اضافه کنند.

بار مالی اوراق سررسید شده: مرکز پژوهش‌ها برآورد کرده که با فرض عدم انتشار اوراق جدید در ماه‌های پایانی سال‌جاری، میزان بار مالی اصل اوراق سررسیده شده در سال ۹۹ حداقل برابر با ۷/ ۳۷ هزار میلیارد تومان باشد. همچنین میزان برآورد شده سود اوراق سررسید شده دولت در سال آینده نیز در حدود ۵/ ۶ هزار میلیارد تومان است که در صورت هر گونه انتشار اوراق نقدی دولت در سال‌های ۹۸ و ۹۹، این برآوردها افزایش خواهد یافت. مجموع این دو عدد برابر با ۲/ ۴۴ هزار میلیارد تومان خواهد بود. دولت نیز در لایحه بودجه سال ۹۹ در مجموع حدود ۷/ ۵۲ هزار میلیارد تومان برای پوشش بار مالی ناشی از اصل و سود اوراق سررسید شده در سال آتی در نظر گرفته است.  

منظم شدن انتشار اوراق: مرکز پژوهش‌ها معتقد است در راستای شفاف‌سازی برنامه مالی دولت، ایجاد فرصت برای برنامه‌ریزی متقاضیان اوراق دولتی، کاهش اختلال ایجادی در بازار در نتیجه انتشار یکباره و در نتیجه افزایش نقدشوندگی اوراق دولتی، لازم است که دولت برنامه انتشار اوراق خود را تدوین و در اختیار عموم قرار دهد. از نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، انتشار این برنامه و نظارت بر اجرای آن از سوی نهادهای نظارتی، می‌تواند موجب منظم شدن فرآیند استقراض دولت و ایجاد انگیزه برای برنامه‌ریزی بهتر شود. همچنین مرکز پژوهش‌ها این رویه را برای هماهنگی سیاست‌های دولت در بازار بدهی و سیاست‌های پولی بانک‌مرکزی مفید می‌داند.

حجم بدهی‌های دولت

مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی تا پایان سال گذشته، بالغ بر ۹/ ۷۳۵ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. از این میزان، حدود ۶۰ درصد بدهی‌های دولت و مابقی بدهی شرکت‌های دولتی است. بررسی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک‌های خصوصی و دولتی بزرگ‌ترین سهم را از مجموع بدهی‌ها دارد(در حدود ۲۷ درصد). همچنین ۲۴‌درصد از کل بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی را بدهی به بانک‌مرکزی تشکیل می‌دهد. از نظر مرکز پژوهش‌ها، سهم بزرگی از این بدهی‌ها در نتیجه گشایش اعتبار اسنادی ارزی توسط بانک‌مرکزی برای شرکت‌ها و دستگاه‌های اجرایی حاصل شده است. سومین طلبکار بزرگ دولت را می‌توان بخش عمومی غیردولتی نامید که سهم ۲۴ درصدی از کل بدهی‌ها را دارد. بدهی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی متعلق به سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی است. همچنین بدهی دولت به پیمانکاران دولت و مشاوران خصوصی که از محل بودجه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال‌های مختلف ایجاد شده است، تا پایان سال ۹۷ در حدود ۲۷ هزار میلیارد تومان است.

بررسی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که تنها ۹‌درصد از بدهی‌های دولت به‌صورت اوراق بهادار است. مهم‌ترین دلیل این مساله به عقیده کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، عدم توسعه کافی بازار بدهی و کندبودن روند اوراق‌سازی بدهی‌های دولت است. نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی در پایان سال گذشته حدود ۳۰ درصد است. البته مرکز پژوهش‌ها معتقد است که این نسبت کمتر از میزان واقعی خود است و نمی‌تواند قابل اتکا باشد. چراکه صورت این کسر، یعنی مانده بدهی‌های دولت باید به‌طور سالانه تجدید ارزیابی شده یا با نرخ مشخصی تعدیل شود که این‌کار صورت نمی‌گیرد. از آن طرف هر ساله با افزایش نرخ تورم، مخرج کسر که تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری است، به‌صورت اسمی زیاد شده درحالی‌که صورت تغییر نمی‌کند. از این‌رو، کاهش این نسبت به‌صورت سالانه دور از انتظار نیست که البته واقعی نخواهد بود.