داروی تلخ
یکی از دلایل نرخ بالای تورم، وجود کسری بودجه و تأمین کسری از طریق منابع بانک مرکزی بوده است. گذشته از استقراض مستقیم از بانک مرکزی که فعلاً به استفاده از تنخواه بانک مرکزی (در سال جاری حدود 50 هزار میلیارد تومان) محدود شده است، برداشت از منابع مرکزی در ادوار مختلف وجود داشته است. در دوران وفور عواید نفتی، به دلیل حرص و ولع دولت‌ها در استفاده تمام و کمال از این عواید و عدم ظرفیت بازار در جذب ارز دولتی، بانک مرکزی خود اقدام به خرید ارز دولت کرده و با افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، پایه پولی افزایش و به دنبال آن نرخ تورم افزایش می‌یافت. البته به دلیل وفور منابع ارزی و عدم وجود تحریم‌ها بخشی از افزایش تورم با واردات کالاهای قابل تجارت خنثی می‌شد. در سال‌های اخیر نرخ تورم از مسیر دیگری اتفاق افتاده است. دولت منابعی را از محل صادرات نفت در بودجه پیش‌بینی می‌کند، به دلیل فروش نرفتن نفت یا عدم وصول ارز حاصل از فروش نفت خام، منابع وصول و به حساب‌های دولت واریز نمی‌شود؛ اما به دلیل کسری شدید بودجه دولت، دولت معادل ریالی ارزی که قرار بوده برای بودجه تأمین شود و تأمین نشده را از بانک مرکزی دریافت می‌کند و منابع بلوکه‌شده با فرض این‌که بعداً آزاد شود به حساب بانک مرکزی منظور می‌شود. نتیجه روشن است: پایه پولی افزایش و متعاقب آن نرخ تورم افزایش می‌یابد، منتها برخلاف دوران قبل از تحریم ارزی وجود ندارد تا با واردات کالاها آبی بر آتش تورم پاشیده شود و بخشی از آثار تورمی حاصله خنثی شود.
در ادامه به دنبال پاسخ به این سوال هستیم که در شرایط موجود دولت چگونه می‌تواند بودجه خود را تأمین کند بدون آنکه آثار تورمی برجای گذارد؟
عملکرد منابع و مصارف بودجه
پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال حدود 640 هزار میلیارد تومان منابع محقق شود که در مقایسه با رقم مصوب 1278 هزار میلیارد تومان حدود 50 درصد تحقق منابع را شاهد خواهیم بود. از ابتدای سال تاکنون در بین اجزای منابع عمومی، گذشته از درآمدهای عمومی (مالیات‌ها و عوارض)، منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی، فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی عملکرد بسیار پایینی داشته‌اند. به‌طوری‌که منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی 14 درصد رقم مصوب محقق شده است. از حدود 45 هزار میلیارد تومان فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول رقمی حدود 1500 میلیارد تومان و منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی از 256 هزار میلیارد تومان رقم مصوب حدود یک هزار میلیارد تومان عملکرد داشته است. درواقع برای این سه قلم مهم حدود 650 هزار میلیارد تومان در بودجه در نظر گرفته‌شده اما تصور نمی‌رود تا پایان سال بیش از 60 هزار میلیارد تومان محقق شود یعنی کمتر از 10 درصد.
در مورد منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی دو مشکل هم‌زمان وجود دارد: (1) خریداری نشدن نفت ایران در بازارهای جهانی؛ (2) عدم امکان دسترسی به منابع ارزی حاصل از فروش نفت؛ بنابراین تا زمانی که تحریم‌های نفتی و بانکی آمریکا برقرار باشد، این مشکل نیز پابرجا است، لذا تقریباً هر رقمی که برای منابع حاصل از صادرات نفت در نظر گرفته شود، به دلیل کسری بودجه، منجر به استقراض از منابع بانک مرکزی می‌شود. فروش اموال منقول و غیرمنقول حداقل با دو مشکل اساسی است: (1) اموال دولت به‌رغم برخی احکام قانونی فاقد شناسنامه بوده و میزان دقیق آن مشخص نیست؛ (2) مالکیت دستگاه‌ها و منافع فردی یا بخشی مانع از واگذاری و فروش این اموال می‌شود. در کوتاه‌مدت انتظار نمی‌رود در زمینه فروش و واگذاری اموال دولتی شاهد عملکرد قابل‌توجهی باشیم. سومین قلم مهم بودجه‌ای که فاقد عملکرد است، فروش شرکت‌های دولتی است. فروش شرکت‌های دولتی (در قالب سهام و غیر آن) در حجم بالا آن‌طور که در قانون بودجه 1400 درج شده به دلایلی مانند باقی ماندن شرکت‌های با کیفیت پایین و مسائل پیش‌آمده برای بورس در یکی دو سال اخیر محتمل نیست.
پیش‌بینی وضعیت آینده
مصارف عمومی در سال‌های اخیر به‌ویژه دو سال گذشته به دلیل افزایش حدود دو برابری حقوق کارمندان با جهش بی‌سابقه‌ای مواجه شده و باوجود شرایط تورمی نمی‌توان انتظار کاهش یا تعدیل معنادار آن را داشت. از طرف دیگر به دلایلی مانند بالا بودن نرخ تورم، کاهش قدرت خرید کارکنان و بازنشستگان، ورشکستگی تقریبی صندوق‌ها و ناتوانی دولت در پرداخت بدهی‌های خود، بار مالی بسیار زیادی بر بودجه دولت سنگینی می‌کند، به‌عبارت‌دیگر بودجه دولت با کسری پنهان زیاد و انباشته‌ای روبرو است؛ بنابراین کسری بودجه دولت نسبت به گذشته بسیار عمیق‌تر شده و درنتیجه ترمیم آن نیز با سختی‌های بیشتری روبرو خواهد بود.
با فرض ادامه روند فعلی و با فرض افزایش 20 درصدی هزینه‌های جاری و ثابت ماندن اعتبارات عمرانی و تملک دارایی‌های مالی معادل عملکرد سال جاری، مصارف عمومی در حدود 720 هزار میلیارد تومان قابل‌کنترل خواهد بود. در این صورت کسری منابع عمومی حدود 250 هزار میلیارد تومان خواهد شد. اگر تحریم‌های نفتی و بانکی لغو شود با کمک عواید حاصل از صادرات نفت کسری فوق به 180 هزار میلیارد تومان کاهش می‌یابد (البته با حذف مصارف غیرقابل تحققی مانند آنچه در تبصره‌های بودجه 1400 پیش‌بینی شده است). با احتساب فروش اوراق بدهی، کسری بودجه در سناریوی اول (ادامه وضعیت فعلی) برابر 382 هزار میلیارد تومان و در سناریوی دوم (رفع تحریم‌های نفتی و بانکی) 312 هزار میلیارد تومان خواهد بود؛ یعنی در سناریوی اول 53 درصد و در سناریوی دوم 43 درصد بودجه دولت کسری دارد. اگر به این کسری، مطالبات کف خیابان معلمان، بازنشستگان، کارگران و مطالبات دیگری مانند تأمین آب شرب برای برخی مناطق را اضافه کنیم، به عمق کسری کمرشکن بودجه دولت پی می‌بریم.
جمع‌بندی و پیشنهاد
برنامه اصلاحی دولت برای کاهش کسری بودجه شامل مطالبات انباشته و معوق گروه‌های ذی‌نفع می‌بایست مجموعه‌ای از اقدامات کوتاه‌مدت و میان‌مدت با هدف‌گذاری تورم یک‌رقمی باشد. اولین گام برای اقدام اصلاحی شفاف‌سازی حداکثری منابع و مصارف دولت در تمام سطوح حاکمیتی است. این اقدام به‌منظور دریافت بازخوردهای مردم در وصول برخی درآمدها و حذف برخی معافیت‌های مالیاتی و حذف مخارج در برخی حوزه‌ها است. نتیجه این کار همراهی و فشار افکار عمومی برای اقدامات اصلاحی و بالا بردن احتمال موفقیت و تضمین آن است. گام دوم اقدام اصلاحی بازگشتن از تصمیم‌های اشتباه گذشته است؛ اما درعین‌حال باید توجه داشت اصلاح اقدامات اشتباه گذشته حتماً همراه با هزینه‌هایی است.
به‌طور اجمال محورهای برنامه اصلاحی دولت برای کاهش کسری بودجه می‌تواند به شرح زیر باشد:
حذف صندوق‌ها و حساب‌های فرابودجه‌ای و ادغام آن‌ها در بودجه کل کشور:در حال حاضر منابع و مصارف بخش عمومی در سندی واحد و یکپارچه‌ای ارائه نمی‌شود. صندوق‌ها و حساب‌هایی مانند «حساب ذخیره ارزی»، «صندوق توسعه ملی»، برخی تبصره‌های بودجه‌ای مانند « تبصره 18 قانون بودجه 1400»، «هدفمندی یارانه‌ها»، «اختصاص ارز 4200 تومانی به واردات کالاهای اساسی» ازجمله این حساب‌های فرابودجه‌ای هستند. همچنین دولت و مجلس اطلاعاتی از منابع و مصارف نهادهای بخش عمومی (مانند شهرداری‌ها، آستان‌ها، نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی و صندوق‌های تأمین اجتماعی) در خصوص میزان و اولویت‌های سرمایه‌گذاری آن‌ها در اختیار ندارند. به‌منظور شفافیت مالی و هم‌افزایی در سیاست‌های مالی ضرورت دارد اطلاعات همه این حساب‌ها، صندوق‌ها و نهادها (بدون تغییر ارقام یا دخالت در امور اجرایی آن‌ها) در بودجه کل کشور منعکس شود.
حذف یارانه‌های پنهان: یارانه‌های پنهان به‌ویژه در بخش انرژی موجب هدررفت منابع و توزیع ناعادلانه منابع شده است. حذف یارانه‌ای پنهان می‌تواند ضمن کاستن از بار مالی دولت، موجب علامت‌دهی صحیح به بازار و اصلاح جهت‌گیری‌های سرمایه‌گذاری در بخش اقتصادی کشور و درنتیجه بهبود بهره‌وری و کاهش شدت انرژی شود.
ادغام صندوق‌های بازنشستگی : هم‌اکنون حدود 18 صندوق بازنشستگی در کشور وجود دارد که به‌جز یکی دو مورد بقیه زیانده هستند و برای پرداخت مستمری به افراد تحت پوشش به کمک‌های دولت متکی هستند. کاهش اتکای این صندوق‌ها به بودجه دولت مستلزم ساماندهی و ادغام تدریجی آن‌ها است.
فروش و واگذاری طرح‌های عمرانی
به‌جز طرح‌های استانی، فقط برای تکمیل طرح‌های عمرانی به بیش از 700 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز است و با توجه به نرخ‌های تورم دورقمی سالانه، تکمیل همه این طرح‌ها تقریباً ناممکن شده است. ضمن آنکه بسیاری از این طرح‌ها یا فاقد توجیه فنی و اقتصادی و زیست محیطی بوده و یا با گذشت زمان توجیه خود را از دست داده‌اند؛ بنابراین فروش و واگذاری بسیاری از این طرح‌ها می‌تواند بار مالی دولت را کاهش دهد؛ علاوه بر آن می‌توان منابع را برای طرح‌های عمرانی متناسب با شرایط جدید تخصیص داد.
اجتناب از درج تبصره‌های بودجه‌ای
در تبصره‌های بودجه‌ای تکالیفی بر عهده شرکت‌ها و بانک‌های دولتی نهاده می‌شود بدون آنکه منابع آن تأمین شده باشد. این تکالیف منجر به ایجاد کسری پنهان شده و در بیشتر موارد با بدهی آن‌ها به بانک‌ها و بانک مرکزی تهاتر می‌شود. اجتناب از این وضع این تکالیف در بودجه و اعطای استقلال به بانک مرکزی می‌تواند مانع از دست‌درازی دولت به منابع بانک مرکزی برای تأمین منابع مالی بودجه شود.
استفاده محدود از اوراق مالی
شاید همچنان استفاده از اوراق مالی برای تأمین کسری بودجه اجتناب‌ناپذیر باشد اما باید به دو نکته توجه داشت: (1) استفاده بی‌محابا از اوراق منجر به تحمیل خرید این اوراق به بانک‌های تجاری و بانک مرکزی می‌شود که آثار تورمی دارد، ضمن آنکه انتشار اوراق در نوع خود اقدامی انقباضی محسوب شده و علاوه بر تشدید رکود اقتصادی منابع در دسترس برای بخش خصوصی را محدود می‌کند.
فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت
اولویت اصلی در فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت تبدیل آن‌ها به دارایی‌های مالی و غیرمالی برای دولت است؛ اما به دلایلی مانند مقاومت روسای دستگاه‌های اجرایی در فروش دارایی‌ها و عدم مالکیت دولت (مثلاً مالکیت وزارت امور اقتصادی و دارایی به نمایندگی از دولت) و همچنین نیاز به برخی سازوکارها مانند نهادهای واسط و کارگزار (مثلاً برای تبدیل برخی دارایی‌ها به صکوک اجاره) استفاده از منابع حاصل از فروش این دارایی‌ها برای تأمین مالی کسری بودجه در کوتاه‌مدت محتمل نیست.
در کوتاه‌مدت (سال 1401) اقداماتی مانند اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، حذف دهک‌های بالایی جمعیت از شمول دریافت یارانه‌های نقدی، تجدیدنظر در طرح تحول سلامت و حذف برخی یارانه‌های دیگر مانند اختصاص ارز 4200 تومانی برای واردات کالاهای اساسی می‌تواند کسری بودجه دولت را تا حدود زیادی کاهش دهد اما هم‌زمان باید اقدامات اصلاحی که در بالا اشاره شد در دستور کار قرار گیرد.
نکته آخر آن که هیچ نوشدارویی برای سروسامان دادن بی‌هزینه به مشکلات وجود ندارد و هرچه زمان بگذرد هم بر حجم مشکلات افزوده خواهد شد و هم هزینه حل مشکلات به‌شدت افزایش خواهد یافت. بنابراین هم بازگشت هرچه سریع‌تر از مسیر اشتباه اهمیت دارد و هم این‌که باید توجه داشت اصلاح تصمیم‌های اشتباه نیز هزینه خواهد داشت و نباید از آن واهمه داشت.
منبع: ماهنامه بازارو سرمایه
