لایحه درآمد پایدار شهری از تدوین تا تصویب تغییر کرد؛ سانسور ۵ اهرم پیشنهادی ضد شهرفروشی

به گزارش اقتصادنیوز اما محتوای نقشه‌ای که دولت برای بودجه شهرداری‌ها تدارک دیده است، نشان می‌دهد این لایحه در مسیر تدوین اولیه تا تصویب نهایی در دولت - که بیش از سه سال به طول انجامید - دچار تغییرات اساسی به دلیل حذف ۵ اهرم پیشنهادی ضدشهرفروشی شده است. درآمد دومنظوره متعارف در شهرداری‌های جهان، در متن لایحه دیده نمی‌شود.

نسخه نهایی مصوب دولت برای تصفیه بودجه شهرداری‌ها از درآمدهای ناپایدار و ناسالم پس از تاخیر چهارساله، با تغییرات نگران‌کننده نسبت به نسخه تدارک دیده شده اولیه، راهی مجلس شده است. به گزارش «دنیای اقتصاد» بسته جدید درآمدی شهرداری‌ها تحت عنوان «لایحه‌درآمد پایدار و هزینه‌ شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» که با هدف تامین منابع درآمدپایدار و جدایی خزانه شهرداری‌ها از درآمدهای حاصل از ساخت‌وساز تدوین شده است، پس از وقفه چندساله سرانجام نیمه تابستان امسال به خوان آخر تصویب در دولت رسید. پیش نویس اولیه این لایحه که در مرداد سال ۹۳ (پس از ۳۳ سال تعلیق آشکار تکلیف قانونی دولت به اصلاح نظام درآمد شهرداری ها) از سوی وزارت کشور تهیه شده بود حاوی ۵ اهرم پیشنهادی ضدشهرفروشی برای شهرداری‌های کشور بود که هم اکنون در نسخه نهایی دولت حذف شده است. سانسور راهکارهای نخست پیشنهاد شده از سوی کارشناسان در نسخه نهایی شده از سوی هیات دولت می‌تواند به معنای انصراف و عقبگرد دولت از نجات شهرداری‌ها از دام شهرفروشی باشد.

هرچند طراحان این لایحه در وزارت کشور، بهره‌گیرى از ابزارهاى مختلف تامین مالى و روش‌هاى اجرایى جلب مشارکت بخش خصوصى متناسب با پروژه‌هاى شهرى و پیش‌بینى تضمین‌هاى کافى، افزایش کارآیى و ضمانت اجرایى براى کسب عوارض و درآمدهاى قانونى شهردارى، اصلاح و تقویت منابع موجود درآمدى و تامین منابع جدید برای حداقل استفاده از درآمدهاى دولت و کاهش وابستگى مالى شهردارى‌ها به منابع درآمدى دولتى، افزایش سهم شهردارى‌ها از محل عواید حاصل از قانون مالیات ارزش افزوده و اصلاح سازوکار وصول عوارض نوسازى و عمران شهرى را از مهم‌ترین اهداف لایحه تدوین شده عنوان می‌کردند، اما بررسی جزئیات لایحه مصوب در هیات دولت نشان می‌دهد: پس از تاخیر چندساله در تصویب نهایی این لایحه در هیات دولت، آنچه ماه گذشته به‌عنوان لایحه پیشنهادی دولت برای درآمد پایدار شهرداری‌های کشور به مجلس ارسال شده است در مقایسه با نسخه پیش‌نویس سال ۹۳ که به هیات دولت برای بررسی و تصویب آمده بود به حذف و تغییرات نگران‌کننده‌ای دچار شده است. به‌طوری که ۵ اهرم پیشنهادی ضدشهرفروشی که در نسخه اولیه تدوین شده از سوی وزارت کشور و نسخه‌های چکش‌کاری شده در برخی کمیسیون‌های تخصصی زیرمجموعه دولت بر آن تاکید شده بود در لایحه مصوب هیات دولت سانسور شده است. به این ترتیب نسخه‌ای که در اختیار مجلس برای بررسی و تصویب نهایی گذاشته شده است؛ برخلاف تصور شهردارانی است که طی سال‌های گذشته نسبت به از بین رفتن چالش‌های تامین منابع درآمدی پایدار با تصویب این لایحه امیدوار بودند.

در قالب تدوین و تصویب این لایحه بنا بود دو چالش اصلی سه دهه گذشته شهرداری‌های کشور مرتفع شود. نخست آنکه اعلام خودکفایی شهرداری‌ها در دهه ۶۰ بدون تدوین سازو کار مناسب و تعیین سرفصل‌های مجاز درآمدی برای آنها، شهرداری‌ها را در مواجهه با گسترش جمعیت، نرخ فزاینده مهاجرت از روستاها به شهرها، تقاضای قابل ملاحظه در حمل‌و‌نقل شهری و افزایش مطالبات شهروندان به چالش دسترسی به منابع درآمدی پایدار و سالم گرفتار کرد. از این رو شهرداری‌ها تکیه اصلی تامین منابع درآمدی خود را بر فروش تراکم و شهر بنا نهادند. مسیر جدید درآمدزایی شهرداری‌ها طی سال‌های گذشته چالش دوم شهرها را رقم زد و موجب شد شهرداری‌ها با فروش ظرفیت‌ها و فرصت‌های آتی شهر(فروش تراکم) به مشکلاتی همچون آلودگی هوا، افزایش ترافیک و... دامن بزنند. در این راستا از ابتدای تشکیل دولت یازدهم تدوین لایحه درآمدهای پایدار شهری در دستور کار دولت قرار گرفت. پیش‌نویس این لایحه طی چندسال گذشته به دلیل مقاومت و عدم رضایت دستگاه‌های دولتی در واگذاری مسوولیت‌ها و درآمدهای محلی به شهرداری‌ها، بر خلاف وعده‌های رئیس‌جمهوری در مرحله پیش از تصویب معلق مانده بود تا جایی که به دلیل تعلل دولت، مجلس با تدوین طرح درآمدهای پایدار شهرداری‌ها، قصد داشت به‌صورت مستقیم خود به این حوزه ورود کند. تا اینکه میانه تابستان خبری مبنی بر تصویب نهایی این لایحه در هیات دولت و ارسال آن به مجلس منتشر شد.

جزئیات لایحه ارسال شده به مجلس نشان می‌دهد: لایحه مصوب هیات دولت، یک نقشه گنگ و توخالی برای تامین مالی و اداره شهرها است. طوری‌که بیش از آنکه فرمول و جزئیات نحوه دسترسی شهرداری‌ها به درآمدهای سالم و پایدار باشد، مجموعه ‌ای از کلی گویی‌هایی است که در نسخه اولیه تدارک دیده شده وجود نداشت.

این لایحه بنا بود مجموعه تکالیفی را برای دولت و شهرداری‌ها تعیین کند، به این معنی که دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های مختلف یکسری از اختیارات مالی و اجرایی را به شهرداری‌ها واگذار کنند و در مقابل شهرداری‌ها ظرف یک دوره زمانی مشخص، ناسالم‌ترین منبع درآمدی موجود یعنی تراکم فروشی را حذف و آن را با درآمدهای سالم و مستمر جایگزین کنند. براین اساس نیز در نسخه اولیه برای تحقق این دو تکلیف اهرم‌هایی تعریف شده بود، اما در نسخه کنونی بخش زیادی از این اهرم‌ها حذف وبرخی دیگر با تغییراتی مواجه شده‌اند. تحقیقات «دنیای اقتصاد» از کارشناسان مرتبط با این حوزه نشان می‌دهد مقاومت دستگاه‌های مختلف به ویژه وزارتخانه‌های اقتصادی در بحث واگذاری اختیارات مالی و اجرایی به شهرداری‌ها توانسته در حذف این اهرم در مسیر تدوین تا تصویب نهایی در هیات دولت اثرگذار باشد.

در نسخه اولیه(پیش نویس تهیه شده توسط وزارت کشور و چکش کاری‌های کمیسیون‌های تخصصی در دولت) ۵ اهرم پیشنهادی ضدشهرفروشی پیش‌بینی شده بود. اهرم نخست، فرمول عوارض نوسازی بود که متناسب با قیمت روز به نحوی که درآمد حاصله طی یک فرآیند تدریجی حداکثر ۱۰ ساله به کلی جایگزین درآمد صدور پروانه ساختمانی و مازاد تراکم شود، طراحی شده بود. فرمول این اهرم در دونسخه بعدی (نسخه خارج شده از کمیسیون کلان‌شهرها و خارج شده از هیات دولت) حذف و به جای آن تاکید شده که عوارض نوسازی با نرخ بازدارنده جایگزین شود. همچنین در قالب نسخه اولیه ۳درصد از درآمد حاصل از مالیات‌های مستقیم سهم شهرداری‌های با جمعیت ۲۵ تا ۲۰۰هزار نفر دیده شده بود تا اینکه در نسخه دوم به همه شهرداری‌های کشور اختصاص پیدا کرد و در نسخه مصوب هیات دولت مجددا به شهرهای با جمعیت زیر ۲۵۰ هزار نفر محدود شده است.

دومین اهرم ضدشهرفروشی تدارک دیده شده در نسخه وزارت کشور، یک نوع درآمد دو منظوره از محل اخذ مالیات سبز و عوارض بزرگراهی بود. براساس این پیشنهاد، از تردد در بزرگراه‌ها و مصرف سوخت خودروهای شخصی «عوارض بزرگراهی» و «مالیات سبز» دریافت و درآمد حاصل از آن به‌صورت مستقیم صرف توسعه حمل و نقل عمومی می‌شد. این پیشنهاد به‌طور کلی در نسخه مصوب هیات دولت حذف شده است. سومین اهرم پیش‌بینی‌شده در نسخه اولیه واریز ۵ درصد مبلغ کل بلیت حمل و نقل برون‌شهری بار و مسافر در داخل کشور به حساب شهرداری‌ها است. این پیشنهاد نیز به‌طور کلی در مراحل تصویب در هیات دولت حذف شده است. چهارمین اهرم پیشنهادی، اختصاص ۸ درصد از مجموع درآمد حاصل از نقل و انتقالات به شهرداری‌های کشور است که مطابق با نظر هیات دولت از متن لایحه ارسال شده به مجلس حذف شده است. در عین حال برمبنای پیشنهاد وزارت کشور بنا بود ۳ در هزار ارزش خودروی تولید داخل به حساب شهرداری‌های کشور واریز شود؛ اما این پیشنهاد در نسخه خارج شده در کمیسیون کلان‌شهرها به دولت به ۵ در هزار و نهایتا در نسخه مصوب دولت حذف شد.

البته در نسخه اولیه پیش‌بینی شده بود ۱۰ درصد مبالغ دریافتی از سوی نیروی انتظامی بابت صدور تمدید گذرنامه و گواهینامه رانندگی به شهرداری‌ها پرداخت شود که این پیشنهاد همچنان در نسخه نهایی به قوت خود باقی مانده است. از دیدگاه کارشناسان تنها نقطه امید این لایحه، افزایش سهم شهرداری‌ها از محل مالیات بر ارزش افزوده است. براساس ماده ۹ پیش‌بینی‌شده در این لایحه، منابع موضوع قانون مالیات ارزش افزوده به نسبت ۵۰ درصد به‌عنوان سهم درآمد عمومی کشور و ۵۰ درصد سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تعیین می‌شود. تاکنون سهم شهرداری‌ها از محل این مالیات معادل ۳۳ درصد بوده است. هرچند که در لایحه مصوب دولت نحوه واریز درآمدهای حاصل از این مالیات به شهرداری‌ها مبهم و مسکوت است (در نسخه اولیه بنا بود سهم درآمدی شهرداری‌ها از محل مالیات‌های مختلف به‌صورت مستقیم به خزانه شهرداری‌ها واریز شود) اما در مورد نحوه هزینه کرد این درآمد به شهرداری تکالیفی شده است. براین اساس شهرداری‌ها موظف شده‌اند معادل ۱۵ درصد در قالب قوانین بودجه سنواتی با تخصیص کامل در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به قطار شهری و مدیریت پسماند هزینه کنند. علاوه بر این، ۲۰ درصد از این منابع درآمدی حاصل از این بند، بابت ایفای وظایف تکلیفی دولت در قوانین و مقررات در زمینه توسعه و نوسازی ناوگان حمل‌و‌نقل شهری و بازسازی بافت فرسوده به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور(فقط درخصوص نحوه واریز این بخش درآمد حاصل از مالیات ارزش افزوده به‌طور مشخص توضیح داده شده است) واریز شود تا براساس دستورالعمل مشترکی که توسط سازمان برنامه و بودجهکشور و وزارت کشور تهیه می‌شود، هزینه شود. نهایتا ۶۵ درصد الباقی سهم درآمد شهرداری‌ها از محل مالیات ارزش افزوده، براساس ترتیبات قانونی میان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها توزیع می‌شود تا توسط آنها برای انجام سایر وظایف و تکالیف قانونی هزینه شود. هرچند در زمان تصویب این لایحه در هیات دولت، مسوولان دولتی اعلام کردند هدف از ایجاد تغییرات در نحوه درآمدزایی شهری، تبدیل شهرداری‌ها به مصرف‌کننده درآمد دولت نیست؛ بلکه در قالب این لایحه تاکید شده است شهرداری‌ها باید در کنار درآمدهای انتقالی از دولت، به‌صورت فعال به تامین منابع و درآمدهای سالم عمل کنند؛ اما از دیدگاه کارشناسان شهری آنچه فعلا به‌عنوان نسخه نهایی لایحه درآمدهای پایدار شهری پس از چند دهه انتظار به مجلس ارائه شده، نمی‌تواند به‌طور کامل اهدافی را که در زمان تدوین این لایحه دنبال می‌شد، محقق کند.

با این حال به نظر می‌رسد شهرداری‌ها تا پیش از تصویب نهایی این لایحه در مجلس فرصت دارند از طریق رایزنی با کمیسیون‌های تخصصی مجلس، نسبت به درج گروهی از منابع درآمدی پایدار منطبق با الگوی جهانی تلاش کنند. عوارض نوسازی و سوخت در حال حاضر دو منبع درآمدی مهم شهرداری‌ها را تشکیل می‌دهند که در لایحه مصوب هیات دولت به آنها توجه نشده است. این در حالی است که شهرداری‌ها از طریق جایگزینی درآمدهای حاصل از تراکم فروشی با این نوع درآمدهای مستمر و سالم، می‌توانند به بخش مهمی از مخاطرات کنونی شهرها به ویژه کلان‌شهرهایی همچون پایتخت پاسخ دهند. در حال حاضر موضوع کاهش درآمدهایشهرداری تهران از جمله مخاطرات اصلی است که مسوولان مدیریت شهری به آن اشاره می‌کنند. به‌طوری‌که طبق اعلام مدیران شهری در حال حاضر درآمد و هزینه ماهانه شهرداری تهران به نقطه سربه‌سر رسیده است. در عین حال مدیریت شهری می‌تواند از طریق کسب درآمدهای سالم و پایدار بخش مهمی از تکالیف برزمین مانده در حوزه تجهیز ناوگان عمومی حمل و نقل را تعیین تکلیف کند و در نهایت آنکه خطرپررنگ شدن دوباره شهرفروشی ناشی از ناامید شدن به تدابیر دولت را حذف کند.