دو چالش اساسی لایحه بودجه 98 از نگاه پارلمان بخش خصوصی
به گزارش اقتصادنیوز از یک منظر کلی مطالعات بخش‌خصوصی نشان می‌دهد، افزایش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی و به‌تبع آن گسترش فعالیت شرکت‌های دولتی دو چالش اساسی لایحه بودجه پیشنهادی دولت است.
بر این اساس لایحه بودجه سال آینده ۳۵ درصد به درآمدهای نفت وابستگی پیدا کرده و از سوی دیگر سهم شرکت‌های دولتی در اقتصاد بیش از ۵۰ درصد نسبت به سال گذشته رشد داشته است. به اعتقاد کارشناسان وابستگی فزاینده‌تر بودجه به درآمدهای نفتی درحالی اتفاق افتاده که با در نظر گرفتن شرایط تحریمی محتمل است که قیمت و یا مقدار فروش نفت در سال ۹۸ با نوساناتی مواجه شود. از سوی دیگر گسترده‌تر شدن فعالیت شرکت‌های دولتی در سال آینده، فعالیت و سهم بخش‌خصوصی از اقتصاد کشور را محدودتر خواهد کرد و به دولتی‌تر شدن اقتصاد ایران منجر خواهد شد، اتفاقی که می‌تواند در شرایط بازگشت تحریم‌ها، اقتصاد کشور را در معرض آسیب‌های بیشتری قرار دهد. اما به غیر از دو چالش مذکور، «برآورد خوش‌بینانه از درآمدهای مالیاتی»، «اولویت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی» و «عدم شفافیت در ارائه رقم تملک دارایی‌های مالی» از دیگر موانع بودجه‌ای برای بخش‌خصوصی به‌شمار می‌رود.
معاونت اقتصادی اتاق بازرگانی ایران ضمن ارزیابی و واکاوی چالش‌های لایحه بودجه ۹۸ که همچنان توسط نمایندگان مجلس درحال چکش‌کاری است، راهکارهای عملیاتی را در فرصت باقی‌مانده برای تنظیم واقع‌بینانه بودجه به سیاست‌گذار ارائه کرده است. این پیشنهادات که بر بهره‌گیری از ظرفیت‌های بالقوه بخش‌خصوصی استوار است شامل ۷مورد «ضرورت تغییر نگاه به بودجه‌ریزی کشور و تبعیت از اصل تقدم منابع بر مصارف»، «اصلاح ساختار هزینه‌های دولت»، «هدفمند کردن معافیت‌های مالیاتی»، «گسترده کردن پایه‌های مالیاتی»، «پرهیز از تسلط مالی دولت بر نرخ ارز»، «لزوم بررسی بودجه شرکت‌های دولتی و بازبینی در نحوه مدیریت این شرکت‌ها» و «لزوم بهره‌مندی از ظرفیت‌های مشارکت عمومی - خصوصی در اتمام طرح‌های نیمه‌تمام» می‌شود. کارشناسان معتقدند در صورت عدم توجه سیاست‌گذار به ملاحظات و پیشنهادات مورد اشاره، سال آینده باید در انتظار شوک‌های مختلف اقتصادی باشیم.
رویکرد کلان بودجه‌ای
به‌طور کلی بودجه در ساده‌‌ترین نگاه سندی مالی است که وضعیت منابع و مصارف دولت را طی یک سال به نمایش می‌گذارد. بدین ترتیب که در قالب یک تراز حسابداری، گزارشی از نحوه کسب درآمد و تامین منابع دولت را در یک طرف تراز و چگونگی انجام مصارف را در سوی دیگر تراز ارائه می‌دهد. از نگاه تحلیلگران سند بودجه مهم‌ترین ابزار دولت برای تحقق اهداف و سیاست‌گذاری‌های اقتصادی محسوب می‌شود و در واقع چشم‌انداز عملکرد یک ساله دولت را برای کلیه بازیگران اقتصادی روشن می‌کند.
اما در نگاهی عمیق‌تر کارکرد بودجه فراتر از یک سند حسابداری است و آینه‌ای از وضعیت «نهادی»، «توسعه‌ای»، «ساختاری» و «درجه ثبات اقتصادی کشور» است. با توجه به آنکه اقتصاد کشور و بودجه دولت در ابعاد گستره‌ای به نفت و درآمدهای حاصل از صادرات آن وابسته است و در شرایط حاضر اقتصاد کشور در سطح داخلی با انواع نااطمینانی‌ها مواجه است، چگونگی سیاست‌گذاری‌ها و جهت‌گیری‌های دولت در سند بودجه ۹۸ دارای اهمیت ویژه‌ای است. از سوی دیگر از آنجایی که خروج یک‌جانبه آمریکا از برجام و تحمیل دور جدیدی از تحریم‌ها، محدودیت‌های درآمدی گسترده‌ای را به منابع دولت از زاویه درآمدهای حاصل از نفت و درآمدهای حاصل از مالیات‌ها وارد خواهد کرد، سیاست‌گذار باید در ملاحظات بودجه‌ای خود نسبت به مقاوم‌سازی اقتصاد در مقابل آسیب‌های احتمالی چاره اندیشی کند. بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ گویای آن است که دولت محور اصلی منابع در نظر گرفته شده در لایحه پیشنهادی را بر بخش «نفت» و «برداشت از منابع صندوق توسعه ملی» قرار داده است، این درحالی‌است که با در نظر گرفتن شرایط تحریمی محتمل است که قیمت یا مقدار فروش نفت در سال ۹۸ با نوسان مواجه شود و تداوم برداشت دولت از صندوق توسعه ملی نیز ماهیت و هدف وجودی این صندوق را تحت‌تاثیر قرار دهد. همچنین تسلط شرایط رکودی همراه با تورم بر اقتصاد کشور و پیش‌بینی رشد منفی برای سال آینده، چشم‌انداز روشنی از تحقق درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده در لایحه پیشنهادی را به‌دست نمی‌دهد. این درحالی است که بخش عمده‌ای از مصارف عمومی دولت (۷۹ درصد) را هزینه‌های جاری تشکیل می‌دهد. این هزینه‌ها به لحاظ ماهیت، از نوع هزینه‌های انعطاف‌‌ناپذیر به‌حساب می‌آید و دولت نیز در کاهش این هزینه‌ها ناتوان است، بنابراین این وضعیت به روشنی از وجود کسری پنهان در لایحه بودجه ۹۸ حکایت دارد.
ملاحظات بودجه‌ای بخش‌خصوصی
اما بخش‌خصوصی معتقد است رویکرد کلان سیاست‌گذار در تدوین و تنظیم لایحه بودجه سال آینده در چندین بخش فعالان اقتصادی را با آسیب مواجه می‌کند. در این راستا بخش‌خصوصی ۶ چالش اصلی در بودجه ۹۸ که می‌تواند به‌عنوان مانعی پیش‌روی گسترش فعالیت‌های بخش‌خصوصی قرار گیرد، شرح داده است.
تدوین خوش‌بینانه لایحه بودجه بدون توجه به شرایط فعلی: نگاهی به لایحه بودجه سال ۹۸ حاکی از آن است که لایحه بودجه سال آتی خوش‌بینانه و بدون توجه به شرایط خطیر کنونی بسته شده است، به‌طوری که شرایط تحریمی و رکود تورمی حاکم بر اقتصاد در برآورد درآمدهای حاصل از صادرات نفت و درآمدهای حاصل از مالیات‌ها به‌طور واقع‌بینانه لحاظ نشده است. این در حالی است که نحوه سیاست‌گذاری و جهت‌گیری دولت در سند بودجه سال ۹۸ به‌دلیل نابسامانی‌های اقتصادی داخلی و تشدیدی تحریم‌ها، از اهمیت مضاعفی برخوردار است. در واقع تدوین بودجه بدون در نظر گرفتن مسائل مذکور، می‌تواند کشور را با شوک‌های جدیدی روبه‌رو سازد. برای دستیابی به بودجه‌ای واقع‌بینانه الزامی است منابع درآمدی براساس واقعیت‌های جامعه برآورد شود، بنابراین لازم است از بیش‌برآورد کردن درآمدها و غیرواقعی و کم جلوه دادن هزینه‌ها پرهیز شود.
گسترش حوزه فعالیت شرکت‌های دولتی: بررسی لایحه بودجه ۹۸ گویای آن است که بودجه شرکت‌های دولتی حدود ۵۲ درصد نسبت به سال قبل رشد داشته است. با توجه به آنکه گستردگی حوزه فعالیت شرکت‌های دولتی در بخش تصدی‌گری، فعالیت بخش‌خصوصی را با تنگنا مواجه ساخته و همچنین عملکرد بسیاری از شرکت‌های دولتی از کارآیی و اثربخشی لازم برخوردار نیست، انتظار بر این بود که نظام بودجه‌ریزی در شرایطی که با محدودیت‌های جدی در کسب منابع مواجه است، اقدام فوری برای تعیین تکلیف شرکت‌های زیانده دولتی صورت دهد. این درحالی است که از بررسی‌های صورت گرفته در لایحه بودجه ۹۸ این نتیجه حاصل می‌شود که در این زمینه اهتمامی از سوی سیاست‌گذار صورت نگرفته است.
افزایش وابستگی بودجه به نفت: بررسی لایحه بودجه ۹۸ گویای آن است که وابستگی بودجه به نفت به ۳۵ درصد رسیده است. این میزان سهم در شرایط بی‌ثبات تحریم، می‌تواند شرایط مالی و اقتصادی را با نوسان همراه کند. برآورد خوش‌بینانه از درآمدهای مالیاتی: بررسی لایحه بودجه پیشنهادی نشان می‌دهد که اگرچه سیاست‌گذار در راستای گسترش پوشش مالیاتی و هدفمند کردن معافیت‌های مالیاتی سازوکارهایی را اندیشیده است اما باید درنظر داشته باشد که در شرایط رکودی حاکم بر اقتصاد کشور امکان افزایش درآمد مالیاتی از محل این بخش چندان وجود ندارد. از زاویه‌ای دیگر، پیش‌بینی می‌شود که با توجه به افزایش سطح عمومی قیمت‌ها در سال جاری و پیش‌بینی روند رشد قیمت‌ها در سال آینده، از قدرت خرید مردم کاسته شود که این مساله خود به کاهش یا عدم افزایش تقاضا منجر خواهد شد.
اولویت هزینه‌های جاری به عمرانی: بررسی لایحه بودجه گویای آن است که محدودیت‌های درآمدی دولت و چسبنده بودن بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های دولت، محدودیت‌های گسترده‌ای را بر بودجه‌های عمرانی وارد ساخته است. به نحوی که اعتبارات عمرانی بدون تغییر نسبت به بودجه سال ۱۳۹۷و معادل ۶۲ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. این در حالی است که براساس پیش‌بینی صندوق بین‌المللی پول، اقتصاد کشور در سال آینده درگیر تورم بیش از ۳۴ درصد خواهد بود. بر این اساس پیش‌بینی می‌شود که نارسایی در تخصیص اعتبارات عمرانی شدت یابد و دولت در اتمام طرح‌های عمرانی جدید و ناتمام براساس برنامه زمانی تدوین شده همچون سنوات گذشته ناکام خواهد بود.
عدم شفافیت در ارائه رقم تملک دارایی‌های مالی: براساس اطلاعات جداول کلان لایحه بودجه ۹۸، مشاهده می‌شود، بازپرداخت اصل اوراق مالی در لایحه بودجه نسبت به قانون بودجه ۹۷، بیش از ۱۶ درصد کاهش یافته است، اما با توجه به بند «ب» ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۳۹۸در صورت تحقق سقف دوم بودجه، علاوه بر آنکه مبلغ ۷/ ۷ هزار میلیارد تومان برای بازپرداخت اصل اوراق مشارکت دارای تضمین دولت، اسناد خزانه و سایر اوراق بهادار در نظر گرفته شده مبلغ ۶۰۰ میلیارد تومان نیز برای بازپرداخت سود و کارمزد اوراق بهادار داخلی و وام‌های خارجی پیش‌بینی‌شده است.
راهکارهای عملیاتی
بخش‌خصوصی معتقد است با توجه به آنکه اقتصاد کشور درگیر شرایط تحریمی است، لازم است برنامه‌ریزی‌های دولت در قالب سند بودجه ۹۸ در راستای خنثی‌سازی اثرات تحریم‌ها و بهره‌گیری هر چه بیشتر از ظرفیت‌های بخش‌خصوصی باشد. در این راستا فعالان این بخش به منظور حل کج‌کارکردی‌های بودجه‌ای ۷ راهکار عملیاتی را به سیاست‌گذار پیشنهاد کرده‌اند. ضرورت تغییر نگاه به بودجه‌ریزی کشور و تبعیت از اصل تقدم منابع بر مصارف: مطالبه بخش‌خصوصی از دولت در تصویب بودجه ۹۸، پرهیز از ارائه تصویری اشتباه از منابع و مصارف است؛ چرا که مطمئنا آدرس غلط و ارائه اطلاعات اشتباه در سند بودجه، چشم‌انداز مبهمی برای فعالان اقتصادی ایجاد می‌کند.
اصلاح ساختار هزینه‌های دولت: در این زمینه ضروری است سیاست‌گذار گام‌هایی استوار در راستای کاهش هزینه‌های غیرضروری و انضباط مالی براساس برنامه‌ای منظم و اولویت‌بندی هزینه‌های خود بردارد، چراکه تعادل میان درآمدها و هزینه‌ها در بودجه‌ریزی، بدون چابک‌سازی دولت محقق نخواهد شد. هدفمند کردن معافیت‌های مالیاتی: دولت باید به سمت حذف معافیت‌های غیرقابل‌توجیه مالیاتی حرکت کند تا علاوه بر دستیابی به منبع درآمدی بهتر، فشار کمتری به بخش‌های مولد اقتصاد وارد شود. گسترده کردن پایه‌های مالیاتی: دراین‌ارتباط پیشنهاد می‌شود که دولت پایه‌های مالیاتی جدید و متعارفی، همچون اعمال مالیات بر عایدی سرمایه، بازار مسکن، طلا و ارز به‌منظور تامین مالی مستمر تعریف کند. گسترش پایه‌های مالیاتی، به‌جای تحمیل فشار مالیاتی بر بخش‌های تولیدی ازجمله راهکارهایی است که دولت باید در دستور کار خود قرار دهد.
پرهیز از تسلط مالی دولت بر نرخ ارز: یکی از الزاماتی که دولت‌ها باید در جهت جلوگیری از جهش‌های نرخ ارز و فشار به اقشار جامعه و بخش‌های تولیدی، به آن توجه کند این است که نرخ ارز براساس متغیرهای کلان اقتصادی تعیین شود تا از تاثیرپذیری نرخ ارز از بودجه جلوگیری شود. تجارب سال‌های گذشته حاکی از آن است که یکی از دلایل افزایش نرخ ارز در اواخر هر سال، کسری بودجه دولت‌ها بوده است، در واقع دولت‌ها همواره برای پر کردن شکاف درآمد و هزینه به دستکاری ارز روی می‌آورند.
لزوم بررسی بودجه شرکت‌های دولتی و بازبینی در نحوه مدیریت این شرکت‌ها: برای ایجاد شفافیت در بودجه و جلوگیری از هرج‌ومرج و سوءاستفاده و جابه‌جایی منابع، لازم است بودجه شرکت‌های دولتی بررسی شود و در دسترس عموم قرار گیرد. بخش بزرگی از هزینه‌های این شرکت‌ها ناشی از ناکارآمدی و سوءمدیریت است که بازنگری و اصلاح ساختار را می‌طلبد. انتظار می‌رود دولت با عزمی جدی به دنبال اصلاح سیستم مدیریتی شرکت‌های خود براساس شایسته‌سالاری و چاره‌اندیشی درخصوص شرکت‌های زیانده خود باشد.
لزوم بهره‌مندی از ظرفیت‌های مشارکت عمومی - خصوصی در اتمام طرح‌های نیمه‌تمام: با توجه به اینکه اعتبارات عمرانی مانند سال قبل در نظر گرفته شده و اقتصاد کشور در سال آتی با تورم بالا مواجه است، پیشنهاد می‌شود جهت اتمام طرح‌های عمرانی تا حد امکان از ظرفیت‌های بخش‌خصوصی استفاده شود و فرآیند ورود بخش‌خصوصی به عرصه پروژه‌های عمرانی تسهیل شود. همچنین ضروری است دولت با رفع چالش‌هایی که در اجرایی شدن تبصره ۱۹ پیش روی فعالان بخش‌خصوصی وجود دارد، برای«راه‌اندازی بازار الکترونیکی طرح‌های قابل مشارکت»، «شفاف‌سازی در فرآیند مشارکت» و «پوشش ریسک و ارائه بسته‌های حمایتی متنوع برای استفاده از ظرفیت‌های بخش‌خصوصی در اتمام طرح‌های عمرانی ناتمام» گام‌های جدی بردارد. از زاویه‌ای دیگر نیز دولت می‌تواند با تعاملی سازنده با بخش‌خصوصی نسبت به شناسایی چالش‌ها و جمع‌آوری خواسته‌های بخش‌خصوصی به‌منظور ورود به عرصه فعالیت‌های مشارکتی اقداماتی را در دستور کار قرار دهد تا از این طریق بتواند از بار مالی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام بر بودجه بکاهد و معضلات طرح‌های عمرانی نیمه تمام را حل کند.
