کارنامه تعامل دولت و بخش خصوصی زیر ذره‌بین؛ متهم عدم چاره‌جویی برای موانع کسب‌وکار کیست؟+جدول

بیش از ۸ سال از تشکیل جلسه شورای گفت‌وگوی دولت و بخش‌خصوصی می‌گذرد. شورایی که در این سال‌ها محلی برای اعلام مطالبات بخش‌خصوصی بوده است. حال آنکه بررسی‌ها نشان می‌دهد که مطالبات مطرح شده در این شورا، در بسیاری از موارد رو به تکرار رفته و بایگانی شده است. چراکه مشکلات بخش‌خصوصی همچنان پا برجا بوده و سیاست‌گذاران عموما به آنچه در جلسات مربوط به شورا مطرح شده، بی‌اعتنا بوده‌اند. مشکلاتی از قبیل تامین مالی بنگاه‌ها، مسائل ارزی و مشکلات مالیاتی بارها در شورای گفت‌وگو تکرار شده و چندان نتیجه‌بخش نبوده است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد سه موضوع «تامین مالی»، «مالیات» و «ارز» در بازه زمانی سال ۹۰ تا نیمه سال ۹۸، ۴۴درصد مباحث شورا را به خود اختصاص داده است. این درحالی است که مهم‌ترین هدف تشکیل شورای گفت‌وگوی دولت و بخش‌خصوصی عبارت است از تاسیس نهادی به‌عنوان حلقه واسط میان دولت و فعالان اقتصادی و ایفای نقش شورای گفت‌وگو به‌عنوان صحنه‌ای برای انتقال خواسته‌ها و مطالبات فعالان اقتصادی به دولتمردانی که قطعا دسترسی به آنها با موانع بسیاری مواجه است. حال آنکه براساس پژوهشی که از سوی بازوی پژوهشی مجلس انجام شده، در بسیاری از مواقع، دولتی‌ها در جلسات شرکت نمی‌کنند یا حل مسائل مطرح شده را به تصمیم یک «کارگروه» موکول می‌کنند که این امر موجب شده تا پیگیری درخواست‌های فعالان اقتصادی از سوی سیاست‌گذاران حاضر در شورا نادیده گرفته شود.

علاوه بر این، کارنامه عملکرد این شورا حکایت از آن دارد که از ۱۴ حکم ماده ۱۱ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، تنها ۴ حکم اجرا شده و ۱۰ حکم آن یا اجرا نشده یا ناقص اجرا شده است. این پژوهش نشان می‌دهد ۱۰ حکم مغفول مانده، در بهبود محیط کار تاثیر زیادی داشته است. گزارش پیش‌رو به این پرسش نیز پاسخ می‌دهد که چرا مطالبات اقتصادی در شورای گفت‌وگو بایگانی می‌شود؟ برای پاسخ به این سوال سه دلیل عنوان شده است. نخستین دلیل به عدم کارکرد مطلوب شورای گفت‌وگو و نهادهای مربوط برمی‌گردد. دومین دلیل نیز به بی‌توجهی و کم‌کاری دولت و به‌طور خاص اعضای دولتی شورای گفت‌وگو و دیگر نهادهای مرتبط برمی‌گردد و سومین دلیل به متن قانون مرتبط است.

چگونگی تشکیل شورای گفت‌وگو

طبق ماده ۷۵ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، شورایی با عنوان «شورای گفت‌و‌گوی دولت و بخش‌خصوصی»، به‌منظور تبادل‌نظر دولت و بخش‌های خصوصی و تعاونی و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی این بخش‌ها، بررسی و رفع موانع کسب‌و‌کار و اتخاذ تصمیم و ارائه پیشنهادها و راهکارهای اجرایی مناسب به مراجع ذی‌ربط، تشکیل شد. طبق این حکم قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه در ماده ۱۱ «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار»، ضمن اصلاحاتی، به قانون دائمی تبدیل شد. شورای گفت و‌گوی دولت و بخش‌خصوصی از بیست شخص حقوقی از قوای سه‌گانه، بانک مرکزی، شهرداری، شورای عالی استان‌ها و هشت کارآفرین منتخب بخش‌های خصوصی و تعاونی تشکیل شده و هدف اصلی آن، انتقال و پیگیری درخواست‌های متقابل فعالان اقتصادی و مسوولان کشور بوده است.

۱۰ حکم مغفول مانده

ماده ۱۱ «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار»، وظایف شورای گفت‌و‌گو را به تفکیک تشریح کرده است. در این گزارش ۱۴ حکم این ماده ارزیابی شده و براساس آن تاکنون چهار حکم اجرا شده، پنج حکم به‌طور ناقص اجرا شده و پنج حکم همچنان اجرا نشده است. احکامی که اجرا نشده یا به‌طور ناقص اجرا شده‌اند، احکامی بسیار مهم برای بهبود محیط کسب‌و‌کار است. یکی از این احکام، تبصره «۴» صدر ماده ۱۱ است. این حکم به قرار گرفتن مصوبات شورای گفت‌و‌گو در دستورکار هیات‌وزیران ظرف مدت ۳۰ روز اشاره دارد که اجرایی نشده است. بند «الف» ماده ۱۱ نیز به پیشنهاد اصلاح، حذف یا وضع مقررات یا رویه اجرایی در جهت بهبود محیط کسب‌وکار در ایران به مسوولان مربوطه براساس گزارش تهیه‌شده از سوی دبیرخانه شورای گفت‌و‌گو بر می‌گردد که این حکم نیز به‌صورت ناقص اجرا شده است. حکم مذکور محور اصلی کارکرد شورای گفت‌و‌گو درخصوص مشارکت در مقررات‌گذاری محسوب می‌شود. بند «پ» ماده ۱۱ هم درخصوص ارائه خواسته‌ها، پیشنهادها و تذکرهای متقابل مسوولان دستگاه‌های اجرایی و نمایندگان تشکل‌های بخش‌های خصوصی و تعاونی است که به‌طور ناقص اجرا شده است.  بند «ج» ماده ۱۱ نیز مربوط به پیگیری گزارش اتاق‌ها درباره امتیازات موجود در قوانین و مقررات و رویه‌ها برای بنگاه‌های با مالکیت غیر از بخش‌های خصوصی و تعاونی و زمینه‌سازی برای حذف یا تعمیم این امتیازات است که این حکم نیز اجرا نشده است. بند «چ» ماده ۱۱ راجع به ارائه پیشنهاد در مورد قراردادهای دستگاه‌های اجرایی با فعالان اقتصادی بخش‌های خصوصی و تعاونی به‌منظور ایجاد تراضی و منع تحمیل شرایط ناعادلانه به طرف مقابل در این قراردادها است که در زمره حکم‌های اجرا نشده قرار می‌گیرد. بند «ح» ماده ۱۱ که مربوط به زمینه‌سازی برای شناسایی واحدهای تولیدی مشمول پرداخت مالیات با همکاری تشکل‌های اقتصادی به‌منظور گسترش پایه مالیاتی است نیز اجرا نشده است. بند «خ» ماده ۱۱ هم به تعیین و انتظار اطلاعات آماری موردنیاز برای فعالان اقتصادی بر می‌گردد که به اجرای آن ناقص مانده است. بند «د» ماده ۱۱ نیز راجع به تعیین مصادیق امتیازات تخصیص‌یافته به بخش‌های تعاونی و خصوصی است که این حکم هم اجرا نشده است. همچنین تبصره «۱» ماده ۱۱ درخصوص شرکت وزیر یا بالاترین مقام دستگاه‌های اجرایی در جلسه و حسب مورد، معرفی نمایندگان تام‌الاختیار آنها به کمیسیون‌های زیرمجموعه دبیرخانه شورای گفت‌و‌گو است که این تبصره در کنار تبصره «۲» که درخصوص قرار دادن دستور جلسه آتی و مصوبات در جلسه در اختیار رسانه‌ها توسط دبیر شورای گفت‌و‌گو است، به‌طور ناقص اجرا شده است.

دلیل ضعف عملکرد شورای گفت‌وگو

دلایل متعددی را می‌توان برای عدم اجرا یا اجرای ناقص احکام مندرج در ماده ۱۱ برشمرد؛ به این ترتیب که برخی از آنها، به عدم کارکرد مطلوب شورای گفت‌و‌گو و نهادهای مربوط یعنی دبیرخانه و اتاق‌ها بازمی‌گردد، برخی به بی‌توجهی و کم‌کاری دولت و به‌طور خاص اعضای دولتی شورای گفت‌و‌گو و دیگر نهادهای مرتبط مربوط است و برخی نیز به متن قانون مرتبط است. درخصوص عملکرد نامطلوب یا ناکارآی شورای گفت‌و‌گو، می‌توان به مواردی اشاره کرد؛ ازجمله اینکه مروری بر ۱۳۳ مورد دستور جلسه یا موضوع بررسی‌شده خارج از دستور که از ۹۰ نشست شورای گفت‌و‌گو استخراج شده‌اند، نشان می‌دهد در اغلب اوقات، راهکاری که توسط شورای گفت‌و‌گو در انجام وظایف قانونی اتخاذ شده است، تشکیل «کارگروه» است؛ به‌طوری‌که از ۱۳۳ مورد دستورجلسه و موضوعات بررسی‌شده خارج از دستور در شورای گفت‌و‌گو، ۴۶ مورد به مصوبه یا تصمیم مبنی‌بر تشکیل کارگروه با حضور مسوولان مربوط و اعضایی از بخش‌خصوصی و تعاونی انجامیده است. این در حالی است که مهم‌ترین هدف تشکیل شورای گفت‌وگوی دولت و بخش‌خصوصی عبارت است از تاسیس نهادی به‌عنوان حلقه واسط میان دولت و فعالان اقتصادی و ایفای نقش شورای گفت‌وگو به‌عنوان صحنه‌ای برای انتقال خواسته‌ها و مطالبات فعالان اقتصادی به دولتمردانی که قطعا دسترسی به آنها با موانع بسیاری مواجه است. این شورا طبق قانون، باید خواسته‌های فعالان اقتصادی را از دولتمردان پیگیری کند و پاسخ آنها را دریافت و برای اطلاع عموم در رسانه‌ها منعکس کند و «بحث و بررسی و اقناع و تفاهم» از لوازم این فرآیند است. نکته حائز اهمیت این است که اتخاذ راهکار تشکیل «کارگروه» برای حل‌وفصل مسائل و معضلات مطرح‌شده در شورای گفت‌وگو، برخی ضعف‌های بنیادین نظام بوروکراتیک ایران، یعنی عدم هماهنگی، انسجام و هم‌افزایی را تا حدی جبران کرده است؛ اما این امر، انحراف از اراده قانون‌گذار در فلسفه تشکیل شورای گفت‌وگو ارزیابی می‌شود. موکول کردن حل مسائل مطرح‌شده در شورای گفت‌وگو به مصوبه یا تصمیم کارگروهی که تشکیل آن در دولت نیازی به مقرره شورای گفت‌وگو ندارد و در واقع جزو اختیارات و تکالیف ذاتی دولت محسوب می‌شود، سبب شده است به ندرت مباحث جدی توسط نمایندگان بخش‌خصوصی خطاب به مسوولان دولتی (یا حکومتی) در صحن شورا طرح شود و «اقناع» و «تفاهم» مدنظر قانون‌گذار در جلسات شورای گفت‌وگو شکل نگیرد. حضور نامنظم برخی اعضای دولتی شورای گفت‌وگو در جلسات شورا از دلایل ناکارآمدی این شورا است. این امر باعث شده است صرفا مباحثی در شورای گفت‌وگو مطرح شوند که بیشتر مرتبط با وظایف و عملکردهای وزارت امور اقتصادی و دارایی است؛ در واقع «شورای گفت‌وگوی بخش‌خصوصی» به نوعی به «شورای گفت‌وگوی وزیر امور اقتصادی و دارایی با بخش‌خصوصی» تقلیل یافته است. با توجه به نکات مذکور می‌توان گفت نتیجه اتخاذ راهکار تشکیل کارگروه برای رسیدگی به خواسته‌ها و پیشنهادهای نمایندگان تشکل‌های بخش‌های خصوصی و تعاونی، آن بوده که کارکرد اصلی شورای گفت‌وگو که پیگیر درخواست‌های فعالان اقتصادی از دولت است نادیده گرفته شده است. علاوه بر این به نظر می‌رسد عدم اجرای سه حکم مندرج در تبصره «۴»، بند «ج» و بند «د» ماده۱۱ (ناظر بر قرار گرفتن مصوبات شورای گفت‌وگو در دستور کار هیات‌وزیران ظرف مدت ۳۰ روز، پیگیری گزارش‌ اتاق‌ها درباره امتیازات موجود در قوانین و مقررات و رویه‌ها برای بنگاه‌های با مالکیت غیر از بخش‌های خصوصی و تعاونی و زمینه‌سازی برای حذف یا تعمیم این امتیازات و تعیین مصادیق امتیازات تخصیص یافته به بخش‌های تعاونی و خصوصی) احکامی هستند که اجرای آنها خارج از توان بخش‌خصوصی است و درواقع ایراد اصلی به متن قانون بازمی‌گردد.

مباحث اولویت دار شورای گفت‌وگو

بر اساس آنچه در این پژوهش منعکس شده است، از ۹۰ جلسه شورای گفت‌وگوی دولت و بخش‌خصوصی، ۱۳ موضوع در ۱۴۲ نوبت در بازه زمانی سال ۹۰ تا نیمه سال ۹۸ مورد بررسی قرار گرفته است. در این میان تعداد و درصد هر یک از موضوعات مورد بحث در ۹۰ جلسه شورای گفت‌وگو نشان می‌دهد موضوع تامین مالی ۲۵ نوبت معادل ۱۸درصد جلسات را به خود اختصاص داده است. در این بخش معوقات بانکی نیز مطرح شده است. مسائل ارزی ۱۸ نوبت و معادل ۱۳ درصد جلسات را به خود اختصاص داده است. همچنین ۱۳ درصد موضوعات طرح‌شده در شورای گفت‌وگو، به مالیات اختصاص دارد که در ۱۹ نوبت مطرح شده است. به این ترتیب، در مجموع ۴۴ درصد موضوعات مورد بحث در شورای گفت‌وگو و مصوبات و تصمیمات اتخاذ شده در آن شورا، به موضوعات تامین مالی، ارز و مالیات اختصاص داشته است. تجارت خارجی در ۱۷ نوبت مطرح شده که ۱۲ درصد جلسات را به خود اختصاص داده است. بیمه تامین اجتماعی کارگران در ۱۰ نوبت مورد بررسی قرار گرفته که معادل ۷درصد جلسات است. مجوزها و مطالبات پیمانکاران هر یک در ۷ نوبت معادل ۵درصد جلسات مورد بحث واقع شده است. تامین انرژی نیز ۶ نوبت جلسات را به خود اختصاص داده است که معادل ۴درصد محسوب می‌شود. مشارکت بخش‌خصوصی در مقررات‌گذاری و هدفمندی یارانه‌ها نیز هر یک در ۴ نوبت جلسات مطرح شده که معادل ۳ درصد جلسات است. تحریم‌ها نیز در ۳ نوبت مطرح شده و ۲ درصد کل جلسات را در برگرفته است. ثبت تشکل‌های اقتصادی نیز ۲ نوبت و معادل یک درصد جلسات مورد بحث بوده است.