چرا تامین اجتماعی به مرز ورشکستگی رسید؟

 اکنون برای حل این مشکل قرار است سن بازنشستگی تغییر پیدا کند و به‌این‌ترتیب فرصتی به صندوق برای تأمین منابع مالی‌اش داده شود. تصویب یک‌جانبه این شرایط بدون مذاکره با ذی‌نفعان و شکل‌دادن یک گفت‌وگوی اجتماعی موجب شده تا بخش بزرگی از بیمه‌شدگان که سال‌هاست حق بیمه پرداخت کرده‌اند، از تغییر سن بازنشستگی ناراحت باشند. فرشاد اسماعیلی، پژوهشگر حقوق کار در گفت‌وگو با «شرق» می‌گوید وضعیت فعلی یک تصمیم یک‌جانبه است که حاصل اتفاقات مهمی است که سال‌ها نادیده گرفته شده است. او همچنین معتقد است راه‌های زیادی برای تأمین منابع مالی صندوق تأمین اجتماعی وجود دارد و افزایش سن بازنشستگی سریع‌ترین و اولین راه است. به گفته او پرداخت بدهی سنگین دولت به سازمان تأمین اجتماعی می‌تواند یکی از بهترین راه‌حل‌های این مسئله باشد.

 چرا سازمان تأمین اجتماعی به مرز ورشکستگی رسیده است؟

سازمان تأمین اجتماعی یک سازمان یا صندوق بیمه مشارکتی است. نحوه پرداخت حق بیمه در این سازمان به این شکل است که بخشی از حق بیمه را کارگر، بخش دیگری را کارفرما و بخشی را هم دولت پرداخت می‌کند. یعنی سه درصد از حقوق می‌شود سهم دولت، ۲۰ درصد از حقوق سهم کارفرماست برای پرداخت و کارگر هم هفت درصد از حقوقش را در این زمینه باید پرداخت کند تا باکس ۳۰‌درصدی حق بیمه از کارگر پرداخت شود. هر سه گروه سهم خودشان را در این زمینه به صندوق تأمین اجتماعی واریز می‌کنند. صندوق تأمین اجتماعی صندوقی است که بر اساس اساسنامه از سال ۱۳۵۴ تأسیس شده و وابسته به دولت، بودجه و سنوات بودجه نیست؛ بنابراین درآمد این صندوق از وصول حق بیمه طبقه مزدبگیر تأمین می‌شود که در بالا گفتم این کار بین کارگر، کارفرما و دولت تقسیم می‌شود.

نکته‌ای که در این میان اهمیت دارد، این است که دولت از سال ۱۳۵۴ سهم خودش را در این زمینه به صندوق پرداخت نکرده است. از سوی دیگر صندوق تأمین اجتماعی با یک «مفهوم بین‌نسلی» پیوند دارد. به این معنی که در سال‌ها و دهه‌های ابتدایی تأسیس این صندوق ورودی‌ها زیاد است و همه در حال دادن حق بیمه هستند و ۳۰ سال بعد وقتی نسل اول ورودی به این مجموعه در مسیر بازنشستگی قرار می‌گیرند، هزینه‌های این صندوق زیاد می‌شود. به دلیل همین خاصیت بین‌نسلی که در یک زمانی فقط سازمان حق بیمه می‌گرفت و در جای دیگری حق بیمه پرداخت می‌کند، باید برنامه‌ای برای این درآمدها در طول سال‌ها داشته باشد تا بتواند توازنی را میان درآمد و هزینه‌هایش ایجاد کند. نسبت وصولی به تعهدات در سال‌های ابتدایی بسیار زیاد بوده و ممکن است به عدد ۱۷ یا ۱۸ برسد؛ یعنی مثلا ممکن است به ازای اضافه‌شدن هر ۱۷ یا ۱۸ نفر بیمه‌پرداز جدید، یک نفر را بازنشسته کند. ولی با گذشت زمان این نسبت کمتر می‌شود. الان این نسبت به عدد پنج به یک رسیده است. صندوق بین‌المللی تأمین اجتماعی (ISSA) می‌گوید اگر این عدد به زیر پنج برسد، در هر کشوری به معنی ورشکستگی صندوق تأمین اجتماعی است. ما هم الان می‌دانیم که تقریبا ۱۶ صندوق بیمه‌ای کشورمان به‌جز تأمین اجتماعی تقریبا ورشکسته شده‌اند و از دولت بودجه دریافت می‌کنند تا از پس تعهداتشان برآیند.

 کشورهایی که با این چالش در صندوق‌های تأمین اجتماعی‌شان مواجه بودند، چه کردند؟

ببینید راه‌‌حل‌های مختلفی در این زمینه وجود دارد و تجربه‌های جهانی گوناگونی داریم. یکی از راه‌هایی بهبود وضعیت صندوق تأمین اجتماعی‌ها و افزایش درآمد این است که حق بیمه‌ها را افزایش دهیم. یا مثلا از کسب‌وکارهای پردرآمدتر حق بیمه بیشتری می‌گیرند تا به ‌این ‌ترتیب ورودی تأمین اجتماعی بیشتر شده و از وضعیت بحرانی خارج شود. یا در برخی از کشورها مخارج مربوط به خدمات درمانی را دولت تأمین می‌کند. الان یکی از مشکلات ما این است که سازمان تأمین اجتماعی در بخش درمان سیاست مشخصی ندارد. الان بخشی از خدمات درمانی ملکی تأمین اجتماعی بخشی از خدمات رایگان است. اما خیلی‌ها می‌گویند در تیپ جمعیتی شهر کوچکی در ایران که مثلا یک بیمارستان دولتی هم دارد، تأمین اجتماعی هم بیمارستانی تأسیس کند که به این وسیله هزینه‌های زیادی به آن بار شود. یا اساسا می‌گویند تأمین اجتماعی به‌جای ساخت بیمارستان خرید خدمت کند. اما چون این مسائل با موضوعات سیاسی گره خورده است، داستان دیگری پیدا می‌کند. مثلا در یک شهر فردی می‌خواهد نماینده مجلس شود و برای رأی‌آوری و موضوعاتی از این دست با روابط سیاسی مجوز تأسیس یک بیمارستان تأمین اجتماعی را برای شهرش دریافت می‌کند و همه اینها بر هزینه‌های صندوق اضافه می‌کند و موجب می‌شود آن فاصله میان درآمد و مصارف کم شود. این در حالی است که می‌توان مانند بسیاری از کشورها برای برداشتن بار از دوش تأمین اجتماعی در وضعیت بغرنج این هزینه‌ها را بر عهده دولت یا بخش دولتی گذاشت. به‌هر‌روی در کشورهای دیگر وقتی نسبت درآمد به مصارف در صندوق‌های تأمین اجتماعی‌شان دستخوش تغییر شده و به هم نزدیک می‌شود، چنین سیاست‌هایی را در پیش می‌گیرند. ولی ما شاهد این هستیم که هزینه‌های زیادی به تأمین اجتماعی تحمیل شده که نتیجه‌ای چنین می‌شود.

 فکر می‌کنم اگر در این سال‌ها دستمزدها هم به‌صورت واقعی افزایش پیدا می‌کرد، کمی وضعیت بهتر می‌شد. درست است؟

بله. موضوع دیگری که درآمد سازمان را تحت تأثیر قرار داده‌، سرکوب دستمزدی است. اگر دستمزد در این سال‌ها به‌صورت واقعی افزایش پیدا می‌کرد، بی‌شک شاهد این هم بودیم که درآمد صندوق نیز افزایش پیدا کند. مثلا در دولت‌های مختلف یا خود تأمین اجتماعی کسی بحث حمایتی درباره افزایش دستمزد ندار‌د. هرساله در زمستان موضوع تعیین دستمزد سال بعد داغ می‌شود، اما من هیچ‌گاه ندیدم که کسی بیاید و بگوید که افزایش دستمزد و تعیین رقم واقعی دستمزد چه تأثیری روی وضعیت سازمان تأمین اجتماعی دارد و برای بهبود وضع آن هم که شده از واقعی‌شدن دستمزد حمایت کند. مثلا ما در هشت سال جنگ اصلا افزایش دستمزد نداشتیم یا در سال‌هایی که تورم ۴۰ درصد بوده، تنها  ۲۰ درصد افزایش دستمزد داشتیم و این تصمیمات و اتفاقات هم در شکل‌گیری وضعیت فعلی صندوق تأثیرگذار بودند. اگر دستمزدها واقعی افزایش پیدا می‌کرد یا برنامه‌ای بود برای اینکه دستمزدها به واقعیت نزدیک شوند، می‌شد امیدوار شد که وضعیت درآمدی صندوق بهبود یابد. به‌هر‌روی می‌خواهم بگویم که افزایش سن بازنشستگی اولین راهکار نیست و مجلس می‌توانست با تصویب مصوبه‌ای، هم حقوق‌ها را واقعی کرده و درآمد صندوق را بیشتر کند و هم اینکه دولت را مجاب کند بدهی‌اش به صندوق را بپردازد. وقتی قرار است برای صندوق تأمین اجتماعی تصمیم بگیرید، باید بدانید که با ۵۰ میلیون نفر طرف هستید. برای همین است که به این صندوق‌ها می‌گویند «پلیس اجتماعی»؛ چون شما با جمعیت بزرگی از جامعه مواجه هستید و برای همین برای تصمیم‌گیری درباره آن باید اجماع داشته باشید و تأیید جامعه را دریافت کنید. سیاست‌های تعدیل ساختاری که موجب کاهش ارزش پول ملی شده نیز از دیگر مواردی است که در وضعیت فعلی صندوق‌ تأمین اجتماعی مؤثر بوده است. یا حتی ارزش ذخایر تأمین اجتماعی در طول سال‌ها با سیاست‌های تعدیل ساختاری و کاهش ارزش پولی ملی از بین رفته است.

 در این سال‌ها هیچ اقدام مهمی برای پرداخت دیون دولت صورت نگرفته؟

در پرداخت دیون دولت به تأمین اجتماعی اتفاقات مختلفی در سال‌های مختلف رخ داده است. تا سال‌ها که این دیون اصلا پرداخت نمی‌شدند. از یک جایی که فشارها برای پرداخت این دیون افزایش پیدا کرد، برنامه‌هایی برای پرداخت آن تعیین شده است. اما نکته مهم این است که در همه این سال‌ها برای تعیین تکلیف پرداخت این دیون، همه‌کاره دولت است. در بخش پرداخت بدهی دولت، متأسفانه جایگاه و نقش درآمدهای ناشی از سرمایه‌گذاری و همچنین ارزش ذخایر سازمان مذکور، به دلایل گوناگون، چندان قادر به پاسخ‌گویی به روند فزاینده مصارف و هزینه‌های آن سازمان نیست. باید اذعان کرد که تصمیمات دولتمردان در سال‌های اخیر، به‌ویژه پس از اجرای سیاست‌های تعدیل ساختاری که منجر به کاهش مستمر شدید ارزش پول ملی و... شد، خواسته یا ناخواسته برخلاف توصیه‌های ‌اشاره‌شده موجب کاهش ارزش ذخایر و سرمایه‌های سازمان تأمین اجتماعی شده است. دولت‌های مختلف با هماهنگی و همکاری مجالس قانون‌گذار در پرداخت دیونشان به سازمان تأمین اجتماعی جای مدعی و مدعی‌علیه را عملا عوض کردند. بدهکار همه‌کاره شد. بدهکار تعیین می‌کند بدهی چقدر باید باشد. بدهکار تعیین می‌کند جریمه پرداخت بشود یا نشود و اگر پرداخت بشود با چه شاخص و متر و معیاری جریمه و اصل محاسبه شود؛ با سود ساده یا مرکب یا با نرخ مشارکت یا نرخ‌های دیگر. بدهکار تعیین می‌کند ارزش دارایی‌ها چقدر است. بدهکار تعیین می‌کند حالا به‌جای بدهی‌اش چه به طلبکار بدهد و ارزش آن چیزی که دارد می‌دهد چقدر است و چگونه محاسبه شود. نهاد ناظر بر کل این پروسه واگذاری هم خود دولت است و حتی برای بعد از رد دیون هم تصمیم می‌گیرد که طلبکار یعنی سازمان تأمین اجتماعی که این بخش از دیونش را گرفت، باید با آن چه ‌کار کند و ظرف چند سال باید واگذارش کند و مشمول اصل 44 و سیاست‌های اجرائی آن می‌شود و باید این اموال را که جای دیون صاحب‌ شده است، رد کند. حالا به چه قمیتی؟ چگونه؟ در چه بازه زمانی؟ چه کسی نظارت می‌کند؟ باز همان قصه تکرار می‌شود. دولت، مدیون طلبکار. واگذاری شرکت‌های عموما زیان‌ده دولتی به صندوق‌های بیمه‌ای از‌جمله سازمان تأمین اجتماعی در قالب خصوصی‌سازی و تأدیه دیون دولت به‌ این صندوق‌ها، استفاده بهینه از سرمایه‌گذاری را برای این صندوق‌ها با موانع جدی مواجه کرده است. گفت‌وگوی اجتماعی الان ویترینی و تزئینی است؛ چرا‌که در همین ماجرای رد دیون دولت به تأمین اجتماعی می‌بینیم که هیچ‌جا نظر تأمین اجتماعی یا ذی‌نفعان اصلی یعنی طبقه بیمه‌شده یا نمایندگان یا نهادهایشان یا بازنشستگان یا نهادهای صنفی رسمی‌شان گرفته نشده است.

روش‌هایی هم که در این سال‌ها برای پرداخت در نظر گرفته شده، نه واقعی بوده و نه عملیاتی. یعنی نه آنچه واقعا دِین بوده حساب‌و‌کتاب و سنجش و پرداخت شده و نه آنچه به‌جای بدهی قرار بوده پرداخت کنند، عملیاتی یا شدنی است. دولت بدهکار است؛ اما خودش می‌آید بدهی را روی یخ می‌نویسد. خب آب می‌شود و بخار می‌شود و ناپدید‌. دولت بدهکار است؛ اما خودش می‌آید بدهی را طوری تنطیم می‌کند که انگار دفترچه قسطی برای طلبکار تهیه کرده که این دفترچه قسط تعداد برگ‌های دفترچه و میزان هر برگ و سررسید و محاسبه سود و میزان هر قسط همه را خود مدیون تعیین می‌کند و خیلی از این موارد را هم تعیین نمی‌کند و به طلبکار می‌گوید همین که دفترچه قسط برایت صادر کردیم، یعنی می‌دهیم برو خدا را هم شکر کن.

  دولت فعلی چه برنامه‌ای برای پرداخت دیون به تأمین اجتماعی دارد؟

موضوعی که الان مسئله روز است، مصوبه معاونت اقتصادی سازمان برنامه و بودجه است که به شورای اقتصادی ارسال شده و طی آن عنوان می‌شود «سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی باید تا دو ماه همه بدهی‌ها و تعهدات دولت به سازمان تأمین اجتماعی را احصا و پس از تأیید سازمان حسابرسی سازوکار و زمان‌بندی تسویه آن را به شورای اقتصاد اعلام کنند و همه منابع نقدی و غیرنقدی پرداخت‌شده به سازمان تأمین اجتماعی در محاسبه خالص بدهی دولت محاسبه شود». در این مصوبه حقوق‌دانان و اقتصاددانان متوجه اصطلاح‌ها و تعابیری که با ظرافت نوشته شده ولی تفاوت‌های میلیاردی در محاسبه و پرداخت دارند، می‌شوند و ما سعی می‌کنیم برخی اصطلاحات را باز کنیم و ببینیم دولت بدهکار چرا این‌قدر طلبکار شده است. همان‌طور که می‌بینید، در این نامه همه کارها بر‌ عهده دولت است و سازمان در تعیین میزان بدهی، تأیید آن و تعیین سازوکار پرداخت آن نقشی ندارد. چه کسی بدهی دولت را احصا کند؟ سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی؟ یعنی خود دولت. با تأیید چه ارگانی؟ سازمان حسابرسی. با چه سازوکاری؟ خودشان تعیین می‌کنند. زمان‌بندی پرداخت چگونه باشد؟ مجموعه همین ارگان‌های دولتی تعیین کنند. نتیجه این بررسی‌ها به کجا علام شود؟ به شورای اقتصاد که بخشی از دولت است. حالا مهم‌‌تر از همه چه چیزی محاسبه شود؟ همه منابع پرداخت‌شده و پرداخت‌نشده در محاسبه خالص بدهی محاسبه شود. این تعبیر و عبارت آخری از همه مهم‌تر است و خواهش از همه فعالان کارگری و ذی‌نفعان این است که درباره این مصوبه و این بند آخر بیایند و صحبت کنند؛ چراکه مسئله بر سر میلیاردها تومان تفاوت بدهی است. بله، موضوع مهم‌تر که مغفول مانده، بخش پایانی این مصوبه است. عبارت «خالص بدهی» که در این نامه ذکر شده، می‌تواند اختلاف فاحشی در تعیین میزان بدهی دولت به سازمان ایجاد کند. وقتی الان می‌گوید که هرچه را تاکنون به سازمان تأمین اجتماعی داده شده، به‌عنوان «خالص بدهی» در نظر بگیرید، یعنی همین الان قرار است سنگ‌بنای پرداخت بدهی‌ها را بگذارند. دولت مصوب کرده هرچه تاکنون پرداخت شده تا اینجا را به‌عنوان اصلی بدهی در نظر بگیریم؛ یعنی اینکه هرچه دولت پرداخت کرده، بابت اصل بوده؛ بنابراین جرایم را از الان به بعد متوقف کنید تا فریز شود و ما دیگر بابت تأخیر بدهی مدیون نباشیم. این از عجایب حقوقی، نحوه پرداخت دیون است؛ یعنی هیچ کجا در هیچ قانونی نمی‌بینید که بدهکار بیاید بگوید من فلان مقدار، مثلا صد واحد، بدهکار هستم به شما آقای طلبکار، 60 واحدش اصل است و تا امروز 40 واحدش جریمه. من تا الان هرچه دادم، بابت اصل حساب کن و جریمه را دیگر به‌روز نکن تا من ببینم 40‌تای باقی‌مانده را چه زمانی می‌توانم پرداخت کنم؛ ولی بدهی من 40 تا است و دیگر به‌روز نکن. در هیچ نظام حقوقی و هیچ قانونی چنین مقرره و مصوبه‌ای نمی‌بینید. شما به‌عنوان دولت باید در یک تاریخ مشخص‌، بدهی مشخصی را به‌عنوان اصل به تأمین اجتماعی پرداخت می‌کردید. از سر‌رسید آن بدهی سال‌ها گذشته است و مشمول جریمه دیر‌کرد شده؛ و‌الا اصل و جریمه را با هم بدهکار هستید. برای اینکه به‌روز نشود، باید اصل و جریمه را با هم تسویه کنید و هرچه و هر میزانی که شما پرداخت کنید، بابت بخشی از کل بدهی شما‌ست و شما نمی‌توانی تفکیک کنی که من این بخش را که داده‌ام، بابت اصل حساب کنید و جریمه را فریز کنید و دیگر به‌روز نکنید تا بعد. دولت باید اصل و جریمه را با هم پرداخت کند و بابت هر سال اگر قرار است محاسبه کند، قاعده‌اش این است که اصل و جریمه سال یا سال‌های مشخصی را استخراج می‌کنند، یک عدد مشخصی می‌شود. آن میزان را که دولت پرداخت کند، اصل و جریمه سال یا سال‌های مشخصی را داده است. اصل و جریمه سال‌های دیگر کماکان بر سر جای خود است و به‌روز می‌شود و فریز نمی‌شود تا تمام سال‌ها به تفکیک با اصل و جریمه تسویه شود.

ضمن اینکه نشان می‌دهد تا‌کنون و تا این تاریخ اصلا معلوم نبوده که بدهی دولت چقدر بوده است و پرداختی‌ها برای بدهی بوده یا بابت جریمه بوده یا با چه ترکیبی و به چه نحوی. انگار دولتمردان تازه به صرافت افتاده‌اند که بدهی‌ای را که رد دیون می‌کنند، چگونه تحمیل کنند. انگار دل‌بخواهی است و مملکت قانون و پرداخت دیون مقررات و قاعده ندارد و به دست دولتمردان بدهکار است که چگونه بدهی‌شان را بدهند.

وضعیت به‌گونه‌ای است که انگار جای بدهکار و طلبکار عوض شده و دولت طلبکار شده است. دولت به تأمین اجتماعی بدهکار است؛ اما خودِ بدهکار باید میزان بدهی را تعیین کند. به هر حال این دیون برای دهه‌ها‌ست و باید میزان آن به‌روز‌رسانی شود؛ اما دولت خودش رأسا اعلام می‌کند که این مبلغ با سود ساده به‌روزرسانی می‌شود. این در حالی است که در همه جا برای تعیین سود چنین مواردی شاخص‌های مختلفی را درگیر می‌کنند. در تمام این سال‌ها خود دولت تعیین کرده که میزان بدهی چقدر است و زمان پرداخت آن کی است؟ حتی درباره نحوه ارزش‌گذاری پرداخت بدهی نیز خودش تصمیم می‌گیرد. دولت قاعدتا باید بدهی را نقد پرداخت کند؛ اما می‌گوید پول ندارم و به‌جای آن اموالم را می‌دهم؛ اما قیمت‌گذاری آن ملک یا کارخانه یا زمین را که قرار است در ازای این دیون پرداخت شود هم خودش بدون دخالت طرف دیگر ماجرا یعنی تأمین اجتماعی انجام می‌دهد. از سوی دیگر این اموال هم که به‌جای بدهی داده می‌شوند، اغلب ارزش چندانی ندارند یا نمی‌توان از آن درآمدزایی کرد و بعد از واگذاری هم دولت طبق اصل ۴۴ به تأمین اجتماعی فشار وارد می‌کند که آن را واگذار کند و در نتیجه تأمین اجتماعی مجبور می‌شود در یک بازار نامناسب با قیمتی زیر ارزش واقعی آن را واگذار کند و به ‌این ‌ترتیب از چند جهت ضرر می‌کند. نه میزان اصلی بدهی‌اش با نظرش محاسبه شده و نه مطمئن است ملکی که گرفته، به قیمت واقعی به او واگذار شده و از سوی دیگر مجبور شده به‌سرعت هم آن را واگذار کند. به ‌این ترتیب با ضرر سازمان تأمین اجتماعی اساسا بخشی از بدهی از بین می‌رود و دیگر از پرداخت دیون تهی شده و امروز دچار دگردیسی شده، به اندازه‌ای که دیگر نمی‌توان نام پرداخت یا رد دیون را به این ساز‌و‌کار و شیوه ادای دین دولت به تأمین اجتماعی گذاشت.

یعنی اگر شما در سال ۱۳۹۲ پولی به تأمین اجتماعی پرداخت کرده‌اید، این به‌عنوان اصل بدهی شناخته شود و دیگر جریمه و به‌روز‌رسانی آن بدهی هم متوقف شود. این مسئله خلاف قانون است و در حیطه تصمیم‌گیری دولت نیست؛ ضمن اینکه در اصول پرداخت دین هم قرار نمی‌گیرد.

اگر می‌خواهید تسویه کامل صورت بگیرد، باید اصل بدهی و سود آن را با هم و به صورت به‌روز‌رسانی‌شده پرداخت کنید. این موضوعی است که الان در این مصوبه بیان شده و توجه کسی را جلب نکرده و ممکن است به‌زودی آیین‌نامه‌های اجرائی آن هم بیاید و وارد فرایند پرداخت شود. به هر حال یک مرجع بی‌طرف این کار‌های تعیین بدهی و احصا و ارزش‌گذاری و نحوه پرداخت و محاسبه را انجام نمی‌دهد و تأمین اجتماعی هم به‌عنوان ذی‌نفع اساسا در آن نقشی ندارد. و این نمی‌شود و خلاف قانون است که دولت و دولتمردان به‌عنوان اَبَر‌بدهکار هم خودشان داور باشند، هم مدیون، هم ناظر و هم همه‌کاره.