باخت سنگین شهرداری تهران به 2 سیاست ملکی

 مرکز مطالعات و برنامه‌‌‌ریزی شهر تهران، با بررسی تجربه سه دهه فروش تراکم در پایتخت، گزارشی رسمی در خصوص آنچه در سی سال اخیر به واسطه واگذاری تراکم مازاد در بازار مسکن تهران به وقوع پیوست را تشریح کرده است. چکیده نتایج این پژوهش که از سوی فردین یزدانی و تیم همکاری وی انجام شده و توسط مرکز مطالعات وبرنامه‌‌‌ریزی شهر تهران منتشر شده است، نشان می‌دهد سیاست فروش تراکم یا واگذاری تراکم مازاد برخلاف یکی از مهم‌ترین اهداف تعیین شده برای این اقدام، عملا اثر معکوسی بر مهار رشد نامتعارف قیمت مسکن داشته است. در این گزارش با اشاره به عدم‌تحقق دو هدف مهمی که در دهه 70 سیاست تراکم‌‌‌فروشی یا واگذاری تراکم مازاد برای دستیابی به آنها طراحی و اجرایی شد، برنده وبازندگان این سیاست معرفی شده‌‌‌اند.

تیرخطا به اهداف تراکم‌‌‌فروشی

آن طور که در این گزارش اعلام شده است، در دهه 70 سیاست فروش تراکم در شهر تهران با دو هدف مهم طراحی شد. اولین هدف تامین بخشی از بودجه اداره شهر تهران به واسطه دریافت عوارض واگذاری تراکم بود. از سوی دیگر، شهرداری یکی از مهم‌ترین اهداف این اقدام را کمک به افزایش عرضه مسکن در پایتخت و در نتیجه تعدیل عرضه و تقاضا و در نهایت ساماندهی و تعدیل قیمت واحدهای مسکونی در تهران اعلام کرد. اما نتایج این مطالعه نشان می‌دهد، هیچ‌کدام از دو هدف مذکور در30 سال گذشته در شهر تهران محقق نشده است. اگر چه در همه سال‌های گذشته تاکنون به طور متوسط نزدیک به نیمی از درآمدهای شهر تهران از مسیر تراکم‌‌‌فروشی یا به بیان شهرداری از مسیر واگذاری تراکم مازاد تامین شده است اما آمارها نشان‌دهنده کاهش سهم شهرداری‌‌‌ها از عایدی تراکم‌‌‌فروشی در سال‌های اخیر است. در واقع شهرداری که با هدف کسب درآمد به منظور اداره شهر اقدام به تراکم‌‌‌فروشی و اجرای این سیاست در شهر کرد در نهایت عایدی بسیار ناچیزی از این اقدام به دست آورده است؛ در حالی که عایدی سرمایه‌گذاران ملکی و ملاکان از این اقدام و سیاست به مراتب بسیار بیشتر و چند ده برابر مدیریت شهری بوده است.

بررسی‌‌‌ها و برآوردهای به عمل آمده در این گزارش حاکی است سهم شهرداری تهران از کل عایدی فروش تراکم در سال 98 تنها 8‌درصد بوده است و این سهم از کل سرمایه‌گذاری ملکی تنها 2‌درصد برآورد شده است. این موضوع نشان‌دهنده باخت شهرداری به سیاست فروش تراکم در سه دهه گذشته است. از سوی دیگر، به چند علت مهم، هدف دوم یعنی کمک‌‌‌ به خانه‌‌‌دار شدن خانوارها نیز تحقق نیافته است. در این گزارش از وجود مازاد مسکن در شهر تهران خبر داده شده و اعلام شده است در حالی که در سال 95 شهر تهران با کسری 2‌درصدی مسکن (در مقایسه با تعداد خانوارها) برخوردار بود، در سال 98 دست‌‌‌کم 5‌درصد مازاد عرضه در پایتخت رصد شده است. این آمارها نشان می‌دهد واگذاری تراکم مازاد در شهر تهران اساسا نیازی اجتماعی از منظر متغیرهای مسکن نیست.نکته یا علت دیگر مربوط به شرایط معکوس و رفتار متضاد سرمایه‌گذاران ساختمانی در بازار مسکن است.

در شرایطی که در وضعیت بحران عرضه و در شرایط نامطلوب و نابسامان بازار مسکن سرانه متراژ واحدهای مسکونی باید کاهش یابد اما مطالعات انجام شده نشان می‌دهد سرانه متراژ مسکن در شهر تهران از 29 مترمربع در سال 95 به 55 مترمربع در سال 98 رسیده است. که این موضوع در دل خود انحراف سیاست‌های تامین مسکن به واسطه واگذاری تراکم مازاد از هدف اصلی که همان کمک به تامین مسکن در استطاعت است را نشان می‌دهد. افزایش سرانه متراژ مسکن در این فاصله کوتاه نشان‌دهنده انحراف سرمایه‌گذاری‌‌‌های ساختمانی از مناطق مصرفی به مناطق شمالی و لوکس شهر تهران به دلیل توجیه اقتصادی بسیار بالای ساخت وفروش مسکن در مناطق گران‌قیمت به واسطه دریافت تراکم مازاد است. این موضوع در مرتبه بعدی نه تنها منجر به کاهش فعالیت‌های سرمایه‌گذاران ساختمانی در مناطق ارزان‌‌‌تر و نیازمندتر به عرضه مسکن در استطاعت و در نتیجه رشد قیمت مسکن در این مناطق و تسری آن به سایر مناطق شده است که انحراف قیمت مسکن مناطق با میانگین قیمت مسکن شهر تهران در فاصله سال‌های 90 تا 98 را نیز به دنبال داشته است.

نتایج این مطالعه نشان می‌دهد انحراف قیمت مسکن مناطق 1 تا 5 ومنطقه 22 که دقیقا بورس فروش تراکم مازاد ساختمانی هستند، بسیار زیاد بوده است. این انحراف بالا نه تنها به خانه‌‌‌دار شدن مردم کمکی نکرده بلکه در نهایت به نفع سرمایه‌گذاران ساختمانی و ملاکان تمام شده است. از این رو می‌توان گفت دو ضلع اصلی که در ابتدا به عنوان ذی‌نفعان فروش تراکم مازاد اجرای این سیاست در راستای تامین منافع آنها به کار گرفته شده است یعنی شهرداری و متقاضیان مسکن (بازار تقاضای مصرفی ملک)، عملا بازنده و سرمایه‌گذاران ساختمانی و ملاکان نیمه شمالی پایتخت برنده این سیاست بوده‌‌‌اند.بر اساس این گزارش، در سال‌هایی که تعرفه تراکم کمتر از رشد قیمت مسکن حرکت کرده است شهرداری تهران حق شهروندان را که از طریق فروش تراکم محدود می‌شود (محدودیت نور، هوا، افزایش ترافیک، کاهش ظرفیت خدمات محلی و...) را به نفع سازندگان به قیمتی کمتر از سودآوری مسکن واگذار کرده است که در روند مورد بررسی 7 سال از 10 سال به این صورت بوده است.

در سال‌های دیگر هم که رشد تعرفه فروش تراکم از قیمت مسکن بیشتر بوده است می‌توان تحلیل کرد که عاملی برای افزایش قیمت مسکن قرار گرفته است زیرا جزئی از هزینه‌‌‌های ساخت محسوب می‌شود وافزایش آن هزینه کلی را افزایش می‌‌‌دهد. در واقع واگذاری تراکم مازاد در سال‌های اخیر خود را عمدتا به دو شکل یعنی یا «واگذاری حق شهروندان به سازندگان» یا «عامل افزایش قیمت مسکن» نشان داده است.

در این گزارش همچنین از فروش تراکم در شهر به عنوان ماشین توزیع رانت یاد شده است و گفته شده که واگذاری تراکم عملا موجب تبدیل مسکن به کالایی سرمایه‌‌‌ای و توسعه سوداگری خواهد شد. همچنین در طول چند دهه تجربه فروش تراکم، سازندگان به برنده اصلی این شیوه توزیع رانت تبدیل شده‌‌‌اند و شهرداری تهران با سیاستگذاری نادرست در زمینه قیمت‌گذاری تراکم مازاد وشیوه توزیع آن تنها به بنگاه توزیع رانت بدون عایدی خاصی برای خود تبدیل شده است. در دهه 90 در حالی هزینه خرید تراکم یا قیمت امتیاز تراکم مازاد به طور میانگین سالانه 35‌درصد رشد داشته است که در همین بازه زمانی تورم مسکن 62‌درصد بوده است. این موضوع نشان‌دهنده باخت شهرداری در سیاست تراکم‌‌‌فروشی برای تامین درآمد وکسب عایدی در برابر عایدی سرمایه‌گذاران و ملاکان از جریان تراکم‌‌‌فروشی است. در واقع جاماندگی رشد هزینه اخذ تراکم مازاد از تورم ملکی به معنای پرداخت یارانه از سوی شهرداری به ملاکان و سرمایه‌گذاران در جهت تامین منافع حداکثری آنهاست؛ حال آنکه اولین هدف از اجرای سیاست واگذاری تراکم مازاد کسب درآمد برای شهر به نفع تامین هزینه‌‌‌های اداره شهر بود. اما این سیاست عملا اثر معکوس برجای گذاشت و به ضدکارکرد تبدیل شد.

محتوای این گزارش نشان می‌دهد از آنجا که توزیع تراکم مقید به مکان است و توزیع نابرابر آن منجر به افزایش مضاعف قیمت زمین می‌شود، تراکم مازاد در طول زمان به واسطه ایجاد رانت برای ملاکان، خود عامل افزایش قیمت زمین و تسریع سرعت رشد آن شده است که در نهایت این موضوع منجر به افزایش هزینه تمام‌شده ساخت و سرانجام افزایش قیمت مسکن شده است.

قطع تراکم‌‌‌فروشی یا ادامه آن؟

در این گزارش با اشاره به آنچه طی سه دهه اخیر وهمزمان با اعمال سیاست واگذاری تراکم مازاد یا تراکم‌‌‌فروشی در بازار مسکن شهر تهران به وقوع پیوست، یک سوال کلیدی مطرح شده است؛ مبنی بر اینکه با توجه به تجارب قبلی سیاست بهتر در قبال اجرای این برنامه چیست؟ بر اساس جمع‌‌‌بندی به عمل آمده، دو سناریوی فروش حداکثری تراکم و فروش حداقلی تراکم، برای همه مناطق شهر تهران کارآمد نیست و در هر دو حالت باعث تشدید عدم‌توازن و گسست قیمت بین مناطق شهر تهران می‌شود. در صورت استفاده از سیاست اول یعنی سیاست فروش حداکثری تراکم، سرمایه ساخت‌وساز مسکن هر چه بیشتر به سمت مناطق پرسودتر و دارای تقاضای بیشتر تراکم مازاد (یعنی مناطق 1 تا 5 و22) حرکت می‌کند. بنابراین علاوه بر افزایش نسبی قیمت مسکن در مناطق مذکور باعث رکود بازار ساخت در سایر مناطق و در نتیجه کاهش عرضه مسکن شده که قیمت مسکن در این مناطق را نیز بالا می‌‌‌برد.

از طرفی در صورت فروش حداقلی تراکم مازاد، قیمت‌ها در مناطق با تقاضای بالای تراکم‌‌‌ مازاد یعنی همان مناطق 1 تا 5 و 22، به صورت نسبی بالا می‌رود اما در کل جغرافیای شهر تهران قیمت مسکن در مناطق ذکر شده به صورت قابل‌توجهی کاهش پیدا می‌کند. به صورت کلی می‌توان نتیجه‌‌‌گیری کرد که در شرایط بازار مسکن شهر تهران با وجود اینکه افزایش تراکم مازاد میزان عرضه را افزایش می‌دهد، ولی به واسطه رانت مکانی و ساختار بازار فروشنده زمین قیمت بیشتری را برای مزیت ایجادشده می‌تواند طلب کند و در نتیجه در بر هم‌‌‌کنش نیروهای کاهش و افزایش قیمت، با افزایش تراکم مازاد قیمت زمین افزایش می‌‌‌یابد و این امر تاثیر  بسزایی درافزایش قیمت مسکن دارد.

در نهایت داده‌‌‌ها نشان می‌دهد که در صورت اتخاذ کردن سیاست فروش تراکم ضابطه‌‌‌مند که شیوه محاسبه آن مبتنی بر نیازهای طرف تقاضاست، با کاهش نسبی فروش تراکم مازاد در مناطق پرتقاضا برای این رانت یعنی مناطق 1 تا 5 و 22 و در عین حال کاهش محدودیت‌های مناطق مواجه به مساله کمبود مسکن (مناطق 9 تا 20)، حجم سرمایه ورودی به مناطق گروه دوم بیشتر شده و با وجود افزایش نسبی قیمت مسکن در مناطق 1 تا 5 و 22، قیمت مسکن در سایر مناطق را کاهش می‌دهد که اولا در کل میانگین قیمت مسکن تهران طی آن نسبت به وضعیت فعلی کاهش پیدا می‌کند و نیز از شکاف منطقه‌‌‌ای میان قیمت مسکن و ثروت ناشی از آن کاسته می‌شود.