مسکن‏‏‏‏‌ دولتی یا حمایتی؟؛ بازار بر سر دوراهی

به گزارش اقتصادنیوز به نقل از دنیای اقتصاد، اما با وجود چالش‌‌‌‌‌هایی که مسکن دولتی آمریکا با آن دست و پنجه نرم می‌‌‌‌‌کند، آنچه در تغییر مداوم و بازسازی قوانین مورد توجه قرار می‌‌‌‌‌گیرد، پوست‌‌‌‌‌اندازی در سیاستگذاری‌‌‌‌‌های مسکن پس از بازخوردهای منفی از سیاست‌‌‌‌‌های قبلی بود. در واقع، دولت فدرال به‌‌‌‌‌منظور بهبود وضعیت بازار مسکن این کشور به‌‌‌‌‌ویژه برای کم‌‌‌‌‌درآمدها، به‌‌‌‌‌طور مداوم در‌صدد اصلاح قوانین قبلی برآمد و این روند تا به امروز ادامه داشت. در شرایط فعلی نیز سیاست‌‌‌‌‌های جدید برای عبور از بحران کمبود عرضه و افزایش تقاضا را به  دولت جدید موکول کرده است.

 بیش از هر کشور ثروتمند دیگری، ایالات متحده بیشتر به نیروهای بخش خصوصی برای تامین مسکن متکی است. اما ورود دولت به این بخش با سه نقطه عطف شروع می‌‌‌‌‌شود. در اواخر دهه 1800، دولت‌‌‌‌‌های محلی به منظور تنظیم استانداردهای کد ساختمانی و تنظیم ایمنی مسکن، شروع به تصویب قوانین اصلاحات مسکن کردند. در دهه 1920، شهرها شروع به تصویب قوانین منطقه‌‌‌‌‌بندی محلی برای تنظیم استفاده از زمین کردند. ورود فدرال به بخش مسکن در دوران رکود اقتصادی آغاز شد، زمانی که اصلاح‌‌‌‌‌طلبان دریافتند که بازار خصوصی نمی‌‌‌‌‌تواند مشکلات مسکن کشور را حل کند.  سومین نقطه عطف همزمان با اجرای طرح «معامله بزرگ» برای تنظیم بانک‌‌‌‌‌ها و حمایت از وام مسکن به منظور گسترش مالکیت خانه اتخاذ شد و اولین برنامه مسکن دولتی را برای تحریک مشاغل و ارائه یارانه به طبقه کارگر ایجاد کرد.

امروزه، مسکن عمومی، 1.1 میلیون آپارتمان که حدود 2.1 میلیون نفر از افراد کم درآمد را در خود جای داده است، کمتر از یک درصد از موجودی مسکن کشور را تشکیل می‌‌‌‌‌دهد. آژانس‌‌‌‌‌های مسکن محلی موظفند آسیب‌‌‌‌‌پذیرترین افراد را در مسکن عمومی خود اسکان دهند. متوسط درآمد سالانه برای یک خانوار مسکن عمومی 14753 دلار است. بدون مسکن عمومی که ساکنان 30 درصد درآمدشان را می‌‌‌‌‌پردازند و بقیه آن را دولت فدرال می‌‌‌‌‌پردازد آنها در خانه‌‌‌‌‌های افتضاح و بی‌کیفیت بخش خصوصی زندگی می‌‌‌‌‌کنند و نیمی یا بیشتر از درآمد خود را فقط برای نگه داشتن سقفی بالای سرشان هزینه می‌‌‌‌‌کنند که دائما در معرض تهدید اخراج هستند.

سیاست‌‌‌‌‌های نه‌گانه مسکن آمریکا

ساختمان‌‌‌‌‌های یارانه‌‌‌‌‌ای  عمدتا تاریخچه پیچیده و اغلب بد‌نامی در ایالات متحده دارند. در حالی که دهه‌‌‌‌‌های اول پروژه‌‌‌‌‌ها با استانداردهای ساخت و ساز بالاتر و طیف وسیع‌‌‌‌‌تری از درآمدها و متقاضیان مشابه ساخته می‌‌‌‌‌شدند، با گذشت زمان، مسکن دولتی به طور فزاینده‌‌‌‌‌ای به آخرین راه حل در بسیاری از شهرها تبدیل شد. دلایل متعددی برای این روند منفی ذکر شده است از جمله می‌‌‌‌‌توان به عدم موفقیت کنگره در تامین بودجه کافی، کاهش استانداردها و کیفیت و سوءمدیریت در سطح محلی اشاره کرد. اما با این حال، پس از بازخورد منفی از هر سیاستی، دولت با پوست‌‌‌‌‌اندازی اقدام به تهیه سیاستی جایگزین در جهت بهبود وضعیت بازار مسکن این کشور کرد.

«وزارت مسکن و توسعه شهری ایالات‌متحده (HUD)» به‌‌‌‌‌عنوان مجری اصلی سیاست‌‌‌‌‌های حوزه مسکن و توسعه شهری در دولت فدرال آمریکا، عهده‌دار سیاست تامین مسکن از دهه 1930 بوده که طی دوره 94ساله، سیاست‌‌‌‌‌ها و اصلاحات گسترده‌ای را در پیش گرفت که در این گزارش به 9سیاست مهم و اثرگذار دولت آمریکا در بازار مسکن این کشور اشاره می‌‌‌‌‌شود.

مهم‌ترین سیاستی که دولت آمریکا در جهت خروج از بحران «رکود بزرگ» از دهه 1930 در جهت تامین مسکن برای خانوارهای کم‌‌‌‌‌درآمد این کشور اجرایی کرده، سیاست مسکن دولتی با قیمت کمتر از نرخ بازار بوده که به مردم امکان تامین مسکن ارزان‌‌‌‌‌تر درون شهرها به‌‌‌‌‌جای اسکان در مکانی دور از شهرها را می‌‌‌‌‌دهد. مسکن دولتی که هم به‌‌‌‌‌منظور خرید برای خانه اولی‌ها و هم کمک اجاره برای افراد کم‌‌‌‌‌درآمد اجرایی شد، عمدتا از یک یا چند بلوک متمرکز از ساختمان‌‌‌‌‌های آپارتمانی کم تراکم یا پرتراکم تشکیل شده است.  اداره این مجتمع‌‌‌‌‌ها برعهده مقامات مسکن ایالتی و محلی است که توسط وزارت مسکن و توسعه شهری ایالات متحده (HUD) تامین مالی می‌‌‌‌‌شوند. در سال 2020، یک میلیون واحد مسکونی عمومی وجود داشت. در سال 2022، حدود 5.2 میلیون خانوار آمریکایی نوعی کمک فدرال برای اجاره دریافت کردند.

سیاست مسکن آمریکا را می‌توان به دو دوره خروج از «رکود بزرگ» اقتصادی و دوره سیاست‌‌‌‌‌های عصر مدرن و حق برابری تقسیم کرد. در دوره اول اگرچه هدف کمک به میلیون‌‌‌‌‌ها نفر برای تامین مسکن ارزان بود، اما به دلیل میراث نژادپرستی و نابرابری، میلیون‌‌‌‌‌ها نفر از بهره‌‌‌‌‌مند شدن از برنامه‌‌‌‌‌های دولتی باز ماندند. در بسیاری از موارد، نژادپرستی و جداسازی به صراحت در قانون ذکر شده بود و در موارد دیگر صرفا در اجرای قانون پذیرفته شده بود.

تاریخچه مسکن عمومی در آمریکا عمدتا در دهه 1930 در طول رکود بزرگ با برنامه‌‌‌‌‌های معامله بزرگ (New Deal) آغاز می‌‌‌‌‌شود. ناامنی مسکن قبلا وجود داشت، اما رکود، انگیزه سیاسی را برای دولت فدرال فراهم کرد تا به موضوعی که تبدیل به یک بحران شده بود پاسخ دهد. یکی از اولین اقداماتی که برای رسیدگی به بحران رو به رشد مسکن در کشور انجام شد، تصویب «قانون مسکن ملی» بود. قانون مسکن ملی در سال 1937 سیستم مسکن عمومی آمریکا را تاسیس کرد.

مهم‌‌‌‌‌ترین پیامد این قانون اعطای یارانه‌‌‌‌‌های دولتی به مقامات مسکن محلی در سراسر کشور برای از بین بردن شرایط مسکن ناایمن و غیربهداشتی، جهت ریشه‌‌‌‌‌کنی محله‌‌‌‌‌های فقیرنشین و تهیه خانه‌‌‌‌‌های مناسب، ایمن و بهداشتی برای خانواده‌‌‌‌‌های کم درآمد بود. این مدل، دولت فدرال را از پروژه‌‌‌‌‌های ساختمانی دور کرد و به سمت وام‌‌‌‌‌های حمایتی از مقامات مسکن محلی و دولت‌‌‌‌‌های ایالتی سوق داد. سیاست و اداره مسکن عمومی از آن زمان تغییر کرده است، اما قانون مسکن در سال 1937 مدلی را ایجاد کرد که آمریکا امروز آن را اجرا می‌‌‌‌‌کند. اما نتیجه این طرح در آن زمان، به دلیل تبعیض‌‌‌‌‌آمیز  بودن منجر به تفکیک محله‌‌‌‌‌ها و  «تمرکز فقر» و «جدانشینی» بود.

قانون موسوم به «بزرگراه کمک فدرال» در سال 1956، گام دوم آمریکا در جهت سیاست‌‌‌‌‌های شهرسازی و تامین مسکن بود.  دهه 50 که نشان‌‌‌‌‌دهنده دوران شکوفایی آمریکاست، شاهد رشد اقتصاد بود که منجر به افزایش مالکیت خانه و بهره‌‌‌‌‌وری نیروی کار شد. در بحبوحه این رونق بود که کنگره قانون گسترده‌‌‌‌‌ای را با عنوان «قانون بزرگراه کمک فدرال 1956» تصویب کرد که بر رشد سریع آمریکا از طریق یک تلاش عمومی عمده سرمایه‌‌‌‌‌گذاری تاکید کرد. در حالی که این قانون به ظاهر ربطی به مسکن عمومی نداشت اما تأثیر عمده‌‌‌‌‌ای داشت.

در جوامع سراسر کشور این لایحه مجوز ساخت سیستم بزرگراهی بین ایالتی را صادر کرد، یک جاده 41هزار مایلی که برای اتصال شبکه شهرهای کشور طراحی شده است. در تئوری، این لایحه مشکلات اصلی آمریکا را حل می‌‌‌‌‌کند، اما در عمل،  ساخت بزرگراه‌‌‌‌‌ها  منجر به جابه‌جایی جوامع کم‌‌‌‌‌درآمد و  قطع ارتباط آنها با منابع مهم شد. آنها همچنین گسترش حومه‌‌‌‌‌ها را تشویق کردند، مناطقی که ساکنان عمدتا سفیدپوست و طبقه متوسط از محله‌‌‌‌‌های شهر مهاجرت کردند و جوامع محروم را بیشتر منزوی و جدا کردند.

نقطه عطف سیاست‌‌‌‌‌های تامین مسکن آمریکا را باید از زمان تصویب «قانون منصفانه» دانست که امکان تامین مسکن را برای همه فراهم کرد و سیاه‌‌‌‌‌پوستان نیز به عنوان شهروندان آمریکایی پذیرفته شده و سیاست محافظت از محرومان برای خرید و اجاره مسکن دولتی بدون تبعیض اتخاذ شد. اما درست از این زمان و با افزایش بیشتر تقاضا برای خانه‌‌‌‌‌های دولتی، کمبود منابع تخصیص‌‌‌‌‌یافته برای مسکن منصفانه و در نتیجه، کمبود مسکن ملی برای افراد کم‌‌‌‌‌درآمد به دلیل محدودیت مالی و سرمایه‌‌‌‌‌گذاری دولت خود را نشان داد. مسکن‌‌‌‌‌های تامین شده با این سیاست‌‌‌‌‌، با گذر زمان به مشکل «اعتبار مورد نیاز برای بازسازی و سرویس و نگهداری» برخورد کرد.

با ورود بیشتر افراد کم‌‌‌‌‌درآمد به بازار مسکن آمریکا و در نتیجه مستاجران بیشتر، برنامه «کوپن مسکن» در سال 1974 با عنوان اصلاحیه بخش 8 قانون مسکن ملی 1937، اجرایی شد. این برنامه، کوپن‌‌‌‌‌هایی را به خانوارهای کم درآمد ارائه می‌‌‌‌‌دهد تا امکان استیجار از بخش خصوصی،  برایشان فراهم شود. خانوارها حدود 30درصد از درآمد خود را به‌‌‌‌‌عنوان اجاره پرداخت می‌‌‌‌‌کنند و مابقی هزینه توسط کوپن فدرال پوشش داده می‌‌‌‌‌شود. این برنامه توانسته بود، حدود 5‌میلیون از مستاجران را پوشش دهد. اما سه ایراد عمده بر این طرح وارد بود، زیرا اول از همه باعث انتظار طولانی متقاضیان شده بود و به‌‌‌‌‌دلیل دسترسی محدود، برخی از صاحبخانه‌‌‌‌‌ها این کوپن‌‌‌‌‌های دولتی را نمی‌‌‌‌‌پذیرفتند. و سومین نقد بر این اصلاحیه این است که فقط یک سوم  افراد کم‌‌‌‌‌درآمد را پوشش می‌‌‌‌‌داد، از این رو، نیاز به تغییرات بیشتر برای کاهش و رفع تبعیض بود.

این امر دولت را وارد سیاستی جدید و مهم امید 6 یا همان اصلاحیه  تخریب و بازسازی مسکن دولتی (Fairclith)، کرد که براساس آن، به‌‌‌‌‌دلیل عدم تامین بودجه کافی، قانونی را برای محدود کردن ساخت واحدهای مسکن جدید در دهه 1990 تصویب کرد. براساس این قانون، دولت تنها می‌‌‌‌‌تواند واحدهای جدید را جایگزین واحدهای موجود کند و طبق قانون از ساختن واحدهای مسکونی عمومی بیشتر منع شده است. این قانون، نتیجه فشار اضافی بر سیستمی است که نمی‌‌‌‌‌تواند تقاضا را برآورده کند. این اصلاحیه منجر به محدود کردن عرضه و به طور کلی دشوار شدن عرضه مسکن ارزان قیمت برای خانوارهای کم‌‌‌‌‌درآمد جدید شد.

یکی دیگر از اقدامات مسکن عمومی دولت آمریکا برنامه کمک اجاره (RAD) توسط وزارت مسکن بود که این برنامه نشان می‌‌‌‌‌دهد، چگونه مسکن عمومی از زمان ایجاد آن در اوایل قرن بیستم تغییر کرده است.

این سیاست به‌‌‌‌‌منظور جلب مشارکت بخش خصوصی برای پاسخ به تقاضای مسکن مقرون به صرفه با توجه به محدودیت مالی دولت فدرال تهیه شد. یک مطالعه در سال 2010 نشان داد که HUD نیاز به 26 میلیون دلار سرمایه تامین نشده (شامل تعمیرات و نگهداری بسیار مورد نیاز) دارد. برنامه کمک اجاره، برای مهار این روند و اجازه ورود پروژه‌‌‌‌‌های خصوصی در کنار پروژه‌‌‌‌‌های دولتی برای ساخت مسکن اجتماعی اجرا شد. با این حال، واحدهای جدید با مشارکت بخش خصوصی، منجر به افزایش اتکا به سرمایه‌‌‌‌‌گذاری خصوصی شده که ممکن است منجر به محدودسازی مسوولیت‌‌‌‌‌های دولت شود. افزایش واحدهای جدید، اگرچه نیاز مالی را برطرف می‌‌‌‌‌کند اما اثر درازمدت آن مبنی بر مفید بودن آن هنوز مشخص نیست. البته سیاست‌های مهم دیگر در حوزه کمک اجاره همچون «برنامه کمک اجاره با مدت محدود» در سال 2012 اجرا شد که به تمام خانوارهای کم‌‌‌‌‌درآمد یعنی غیرسالمند یا غیرمعلول فرصتی 5ساله برای کمک اجاره ارائه می‌‌‌‌‌دهد.

اما شاید آنچه بازار مسکن آمریکا را بیشتر از همیشه با کمبود مسکن دولتی و حمایتی مواجه کرد، اتخاذ قانون تامین مسکن خانوار تک نفره در سال 2013 باشد. با گسترش خانوارهای تک نفره در آمریکا و درآمدهای محدود آنها، سیاست تامین مسکن برای خانوارهای تک‌نفره دنبال شد که دولت به‌‌‌‌‌منظور تامین مسکن برای همه، اقدام به پرداخت وام مسکن با نرخ بهره صفر و ایجاد تسهیلات مالی برای افراد کم‌‌‌‌‌درآمد کرد. اگرچه این برنامه جدید، منجر به تحرک بازار و افزایش تقاضا شد، اما این رونق مسکن تک خانواری منجر به کمبود شدید عرضه در بازار مسکن آمریکا شد. در واقع ارائه تسهیلات باعث افزایش تقاضا با وجود کمبود منابع شد. در نتیجه، مالکیت خانه برای بسیاری از آمریکایی‌‌‌‌‌های کم درآمد و اقلیت دورتر شده است. در نظر بگیرید که از سال 2012 دستمزدها 38درصد رشد داشته است، اما قیمت مسکن در سطح اولیه حدود 160 درصد افزایش یافته است.

دولت فدرال، از طریق برنامه اعتبار مالیاتی مسکن کم درآمد خود که در سال 2012 برای ساخت 90درصد از کل مسکن‌‌‌‌‌های اجاره‌‌‌‌‌ای یارانه‌‌‌‌‌ای در ایالات متحده پرداخت شد، سالانه 6 میلیارد دلار برای تامین مالی 50هزار واحد اجاره‌‌‌‌‌ای کم‌درآمد، هزینه می‌‌‌‌‌کند. هزینه‌‌‌‌‌های هر واحد برای ساخت و‌ساز جدید (2011-2015) از 126هزار دلار در تگزاس تا 326هزار دلار در کالیفرنیا متغیر است.

اما مجموعه این سیاستگذاری‌‌‌‌‌ها در رابطه با مسکن عمومی، در شرایط فعلی آمریکا اثرگذار نبود بلکه شرایط را برای یافتن مسکن مقرون به صرفه، سخت‌‌‌‌‌تر کرد. بحران مسکن مقرون به‌صرفه با سرعت در وضعیت بدتری قرار گرفت، زیرا همه‌‌‌‌‌گیری و کار از راه دور مکان زندگی مردم و نوع خانه‌‌‌‌‌ای را که به دنبال آن هستند تغییر داده است. قیمت متوسط خانه در سراسر کشور در مقایسه با درآمد متوسط خانوار افزایش بیشتری یافته است. برآوردها در مورد تعداد واحدهای مسکونی مورد نیاز در آمریکا نشان می‌‌‌‌‌دهد که این کشور به 4 میلیون واحد جدید نیازمند است.

بسیاری از قوانین منطقه‌‌‌‌‌بندی مدرن از دهه 1980 یا قبل از آن وضع شده‌‌‌‌‌اند، اما با گسترش مراکز شهری و حومه‌‌‌‌‌ها در کلان‌‌‌‌‌شهرها، این موضوع واقعا مشکل‌‌‌‌‌تر شده است. همچنین به لطف کار از راه دور، بسیاری از شهرهای کوچک‌تر ناگهان شاهد هجوم مردم از کلان‌شهرهای بزرگ‌تر هستند. مشکل اصلی این است که سیاستگذاران فقط بر راه‌‌‌‌‌حل‌‌‌‌‌هایی برای افراد با درآمد متوسط تمرکز می‌‌‌‌‌کنند که تقریبا نیازی به تامین مسکن مسکن ندارند.

قیمت مسکن از ژانویه 2020 تاکنون 1.5 برابر افزایش یافته است و این روند افزایشی برای اجاره بیش از 20درصد بوده است. اما با وجود این، برخی از کارشناسان سیاست‌‌‌‌‌های دولت را مسوول بحران مسکن آمریکا می‌‌‌‌‌دانند که خانوارهای کم‌درآمد را از بازار مسکن بیرون می‌‌‌‌‌کند. بازار مسکن در حال تغییر است و مقصر واقعی جهش عظیم قیمت مسکن است که توسط مسکن فدرال و سیاست‌‌‌‌‌های پولی تقویت شده است، که به طور فزاینده‌‌‌‌‌ای، آمریکایی‌‌‌‌‌های کم‌‌‌‌‌درآمد را از بازار مسکن بیرون می‌‌‌‌‌کشد.

این مارپیچ قیمت خارج از کنترل به معنای افزایش رقابت برای خانه‌‌‌‌‌های ارزان‌‌‌‌‌تر و کمتر است. خریداران با سطح پایین درآمدی به طور فزاینده‌‌‌‌‌ای به حاشیه رانده می‌‌‌‌‌شوند، زیرا نمی‌‌‌‌‌توانند با افراد پردرآمدتر رقابت کنند. این امر باعث شد تا ضربه‌‌‌‌‌ای سنگین به کم‌‌‌‌‌درآمدها وارد شود. افرادی که قادر به خرید مسکن نیستند در اجاره‌‌‌‌‌نشینی باقی می‌‌‌‌‌مانند. این موضوع به افزایش اجاره‌‌‌‌‌بها کمک می‌‌‌‌‌کند، که اکنون در سراسر کشور 20‌درصد افزایش یافته است.

با این حال، دولت بایدن با توجه به شدت یافتن بحران مسکن آمریکا یک برنامه برای کاهش هزینه‌‌‌‌‌های خرید خانه و افزایش عرضه مسکن تدوین کرد که شامل یک برنامه دو ساله است و اعتبار مالیاتی 5000 دلاری را برای خانه اولی‌‌‌‌‌ها و برنامه‌‌‌‌‌های کمکی برای پیش‌پرداخت‌‌‌‌‌ها و هزینه‌‌‌‌‌ها را فراهم می‌‌‌‌‌کند.

علاوه بر این، دولت پیشنهاد کرد که بانک‌‌‌‌‌های وام مسکن فدرال، بودجه خود را برای برنامه‌‌‌‌‌های تامین مالی خرید، ساخت و بازسازی خانه‌‌‌‌‌های اجاره‌‌‌‌‌ای و فروش مقرون به صرفه و همچنین کمک به صاحبان خانه‌‌‌‌‌های با درآمد کم و متوسط  برای تامین خرید یا بازسازی خانه‌‌‌‌‌ها افزایش دهند.