سرخوردگی سیاسی ثمره حاشیه‌نشینی متخصصان/ رمزگشایی از عوارض حامی‌پروری در نظام اداری
عکس: اکوایران/ دانیال شایگان
به گزارش اقتصادنیوز، امتیازدهی به خواص و مقربین برای به دست آوردن ثروت و قدرت، پدیده آشنایی در تاریخ بشری و به‌تبع آن تاریخ ما ایرانیان است. پدیده‌ای که با کشف نفت به توزیع رانت از سوی حکومت‌ها به قصد خرید رضایت در ازای نادیده گرفتن برخی حقوق شهروندی و در مواردی حاکمیت قانون تبدیل شد. در جامعه‌شناسی سیاسی این پدیده را با عبارت پدرسالاری هم توصیف می‌کنند و منظور از آن حکومت‌های مدرنی است که برای حکمرانی مثل حکومت‌های پیشامدرن رفتار کرده و عوض جلب رضایت حداکثر مردم، امتیازاتی به خواص، برگزیدگان، مریدان و حامیان خود می‌دهند تا بتوانند قدرت را حفظ کنند. این نوع حکومت‌ها اغلب اقتدارگرا توصیف می‌شوند.
در واقع یکی از شیوه‌های رایج حکمرانی حتی در دنیای مدرن کنونی، آن است که نخبگان حاکم عوض تن در دادن به انتخابات و گردش مسالمت‌آمیز قدرت و دخالت دادن نظر مردم در تصمیم‌گیری‌های حکومتی، راه ساده‌تری را انتخاب می‌کنند که همانا تشکیل یک ائتلاف حاکم از طریق توزیع رانت‌ها، امتیازات، فرصت‌ها و شبیه اینهاست. ائتلافی که همگان را در آن راهی نیست و ویژگی اصلی آن وفاداری در ازای گرفتن امتیازات خاص است. رحمن قهرمان‌پور، پژوهشگر روابط بین‌الملل در گفت و گو با هفته نامه تجارت فردا، «منفی‌ترین، بدترین و بزرگ‌ترین پیامد این پدیده را سرخوردگی سیاسی» دانست.
* اقتصاددانان معتقدند؛ نظام اداری در کشور ما اصلی‌ترین و اولین قربانی حامی‌پروری است. به باور آنها برای اداره کارآمد کشور و مبارزه با فساد اداری چاره‌ای جز مهار حامی‌پروری نیست. به نظر شما چرا حامی‌پروری در نظام اداری ما رواج یافته است؟
فوکویاما بین سه مفهوم «ویژه‌پروری»، «حامی‌پروری» و «غارتگری» تفاوت قائل می‌شود. ویژه‌پروری پدیده‌ای است که عموماً در نظام‌های پیشامدرن اتفاق می‌افتد. به این صورت که در آن یک حاکم و پادشاه با تکیه بر خانواده سلطنتی یا افراد نزدیک به خودش در دربار بر کشور حکومت می‌کند. بنابراین منابع، عایدات کشور و مالیاتی که جمع می‌شود، عموماً میان همین افراد نزدیک به دربار و حاکم توزیع می‌شود. یعنی دامنه ویژه‌پروری محدود است. وقتی به جوامع مدرن می‌آییم، ویژه‌پروری حالت گسترده‌تری پیدا می‌کند و دیگر محدود به پادشاه و خانواده حاکم نیست، بلکه این سیاستمداران هستند که با استفاده از منابع دولتی، اصطلاحاً برای خود حامی درست می‌کنند. در کشور ما کتاب‌هایی منتشر شده که حامی‌پروری را به اشتباه «پدرسالاری» ترجمه کرده‌اند. در حالی که مفهوم نزدیک‌تر به این عبارت در واقع حامی‌پروری است. حامی‌پروری در شرایط تضعیف حاکمیت قانون اتفاق می‌افتد. سیاستمداران برای اینکه در انتخابات برنده شوند از منابع عمومی برای ایجاد شبکه‌های حامی، استفاده می‌کنند. بنابراین به تعبیر فوکویاما، ما در مثلث بوروکراسی، حاکمیت قانون و دموکراسی، زمانی شاهد این پدیده خواهیم بود که نظام اداری ضعیف باشد زیرا در چنین شرایطی حاکمیت قانون وجود ندارد یا ضعیف است.
* به نظر شما حامی‌پروری در کشور ما چه زمانی اوج گرفت؟
حامی‌پروری عمدتاً زمان انتخابات شکل می‌گیرد. زمانی که نظارت دقیق بر نحوه تامین مالی و هزینه‌کرد نامزدها وجود ندارد. بنابراین هرکجا انتخابات وجود داشته باشد اما حاکمیت قانون ضعیف باشد یا وجود نداشته باشد و بوروکراسی هم کارآمد نباشد، به صورت طبیعی شاهد حامی‌پروری سیاسی خواهیم بود. البته این نکته را اضافه کنم که ما کشوری نداریم که بگوییم اساساً به هیچ‌وجه در آن کشور حامی‌پروری سیاسی وجود ندارد. ما با درجات متفاوتی از حامی‌پروری مواجه هستیم.
اگر حزب دموکرات در نواحی حاشیه‌نشین نیویورک با دادن امتیازات به بازنشسته‌ها رای آنها را به دست می‌آورد، این هم با کمی اغماض شکلی از حامی‌پروری است. در کشورهایی مانند عراق، ایران، پاکستان و حتی اندونزی، دموکراسی‌هایی که مستحکم نشده‌اند، شاهد میزان بالا و درجه بالایی از حامی‌پروری هستید. یعنی اینکه یک حزب یا سیاستمدار، مجموعه‌ای از شبکه‌ها را درست می‌کند تا آن شبکه‌ها بتوانند آن فرد را در قدرت نگه دارند. نمونه‌اش را می‌توان در فضای سیاسی ترکیه هم دید.
* کدام جریان سیاسی در ایران بیشتر حامی‌پروری می‌کند؟
تشدید حامی‌پروری سیاسی در ایران مشخصاً با نام محمود احمدی‌نژاد گره خورده است. البته در دهه 60 هم حامی‌پروری سیاسی با سیاست خودی و غیرخودی کردن افراد وجود داشت اما اتفاقی که با روی کار آمدن احمدی‌نژاد رخ داد، کم‌سابقه بود. آقای احمدی‌نژاد همانند اندرو جکسون در آمریکا اعتقادی به کار تخصصی بوروکراسی نداشت. در ابتدای انقلاب هم نوعی بدبینی فزاینده و گسترده نسبت به نظام اداری در میان سیاستمداران رایج بود. سیاستمداران معتقد بودند؛ نظام بوروکراتیک ماحصل نظام طاغوت و مانعی در برابر ایجاد حکومت اسلامی است. به همین دلیل در کنار وزارتخانه‌های رسمی، سازمان‌های موازی ایجاد شد که این سازمان‌ها وظیفه داشتند با مدیریت افراد انقلابی و متعهد، ترمز حرکت نظام اداری به‌ارث‌رسیده از دوران شاه باشند. به‌طور مثال در ابتدای انقلاب، در حالی که وزارت مسکن و شهرسازی رسمی داشتیم، بنیاد مسکن هم ایجاد شد. این بدبینی به نظام اداری در دوران محمود احمدی‌نژاد به اوج خود رسید یعنی سیاستمدار، نظام اداری را به مثابه مانعی در برابر اهداف خود می‌دید و معتقد بود اگر بوروکراسی وجود نداشته نباشد راحت‌تر می‌تواند سیاست‌هایش را اعمال کند.
* به نظر می‌رسد این پدیده در نظام اداری ما به حدی ریشه دوانده که امکان کاهش یا تقلیل آن وجود ندارد. به نظر شما اگر اراده بر برخورد با حامی‌پروری در نظام اداری باشد، از کجا باید شروع کرد؟
اینکه چرا ساختار سیاسی نمی‌تواند با حامی‌پروری سیاسی مقابله کند، چند دلیل دارد. اول اینکه کسانی که دست به تشکیل شبکه حامی‌پروری سیاسی می‌زنند، همین الان هم در ساختار سیاسی کشور حضور دارند و در واقع خودشان سیاست‌گذار و تصمیم‌گیر هستند. هیچ‌کدام از این افراد نمی‌گویند ما شبکه حامی‌پرور درست کرده‌ایم، بلکه عموماً پشت منافع عمومی، خیر جمعی، ایدئولوژی و آرمان‌های بزرگ خودشان را پنهان می‌کنند. حتی شاید همین افراد در صف مقدم مبارزه با فساد و حامی‌پروری باشند. بنابراین شما ابزار قانونی برای تشخیص افراد یا گروه‌های حامی‌پرور ندارید.
نکته بعدی فقدان حاکمیت قانون است. ما اینجا دو مفهوم داریم: یکی «حاکمیت قانون» و دیگری «حاکمیت به وسیله قانون». این دو متفاوت است. در حاکمیت به وسیله قانون، شخص حاکم و مقربان او از قانون مستثنی هستند. ولی بقیه جامعه از قانون تبعیت می‌کنند. اما در حاکمیت قانون همه در برابر قانون مساوی هستند. حال چه شخص حاکم باشد، چه یک فرد عادی. ولی حاکمیت به وسیله قانون استثنا برمی‌دارد. ما متاسفانه در ایران از هر دو جهت ضعف‌های جدی داریم؛ نه‌تنها قانون نزد خیلی از سیاستمداران محترم شمرده نمی‌شود، بلکه در واقع می‌توان گفت قانونی هم که تصویب شده به نوعی اجرا نمی‌شود. پس این هم عامل دوم. عامل سوم این است که بوروکراسی ما به دلایل مختلف که یکی تزریق افراد فاقد شایستگی لازم و افراد وابسته به جناح‌ها و سیاستمداران بوده، مدام ضعیف‌تر هم شده و به همین دلیل ظرفیت نظام اداری ما برای اجرای تصمیم‌های بزرگ از بین رفته است.
* به نظر شما حامی‌پروری در کشور ما چه تفاوت‌هایی با حامی‌پروری در کشورهای مبتنی بر دموکراسی دارد؟
همان‌طور که اشاره کردم، حامی‌پروری سیاسی در بسیاری از کشورها دیده می‌شود. کتابی که آقای فوکویاما به نام نظم و زوال سیاسی نوشت، در واقع هشداری نسبت به بازگشت پدیده حامی‌پروری در کشورهای لیبرال‌دموکراسی است که نویسنده معتقد است، حضور و تداوم حضور خانواده‌هایی مثل خانواده بوش و کلینتون در آمریکا، یکی از نشانه‌های بازگشت حامی‌پروری سیاسی است که نام آن را حامی‌پروری سیاسی جدید می‌گذارد. منتها آن چیزی که ما در ایران، عراق، آرژانتین، برزیل، مکزیک، ونزوئلا و... با آن مواجه هستیم، ماهیتش متفاوت است. در کشور ما تیول‌داری یکی از مصادیق حامی‌پروری است که هم در عرصه سیاسی و هم در عرصه اقتصادی رواج دارد. پس می‌توان گفت کشورهای مختلف به درجات مختلف حامی‌پروری سیاسی دارند اما در برخی کشورها میزان این حامی‌پروری خیلی بالاست که مثال زدم، آرژانتین یکی از نمونه‌های روشن کشورهایی است که در آمریکای لاتین، در چند دهه گذشته گرفتار حامی‌پروری شده و همین گرفتاری باعث شده که این کشور یکی از بدهکارترین کشورهای دنیا باشد.
تاریخچه حامی‌پروری در غرب، آسیا و خاورمیانه، آمریکای لاتین و خیلی از کشورها وجود دارد. اثر این پدیده، افول کارآمدی و استقلال بوروکراتیک است. با توجه به اینکه دولت یعنی قوه مجریه در دوران مدرن، مهم‌ترین ابزار توسعه، مخصوصاً در کشورهای جنوب است، بنابراین وقتی حامی‌پروری سیاسی اتفاق می‌افتد، اولین مسئله‌اش این است که دولت دیگر توسعه‌گرا نیست. در مناطقی که حامی‌پروری سیاسی اتفاق افتاده، فساد گسترش زیادی پیدا کرده است. خیلی از نظریه‌پردازان توسعه معتقدند که فساد بسیار بیشتر از آنچه در گذشته فکر و تصور می‌شد، آثار منفی بر یک کشور دارد. یعنی فساد در واقع امکان توسعه را تا حد زیادی از بین می‌برد. پس حامی‌پروری سیاسی دو اثر عمده دارد؛ یکی افول کارآمدی و از بین رفتن استقلال نظام اداری است و دوم اینکه حامی‌پروری سیاسی به گسترش فساد منجر می‌شود و فساد تبعات بسیار سنگینی دارد که تبعات اجتماعی‌اش سرخوردگی سیاسی و اجتماعی و تبعات اقتصادی است.
* کدام کشورها و دولت‌ها توانستند حامی‌پروری را کاهش دهند و چقدر در این امر موفق بودند؟
موفق‌ترین نمونه، مبارزه دولت آمریکا با حامی‌پروری سیاسی در اواخر قرن نوزدهم است که طی آن ائتلافی از حقوقدانان و فعالان مدنی برای مبارزه با حامی‌پروری سیاسی و استخدام‌های فاقد شایستگی تشکیل شد و موفق عمل کرد. دولت انگلیس هم در این روند موفق بود. ایتالیا موفقیت آنچنانی نداشت چون مافیا در ایتالیا بسیار قوی بود؛ در سال 1980 کار به جایی رسید که بسیاری از قضات ایتالیایی که علیه شبکه‌های حامی‌پرور حکم صادر می‌کردند ترور می‌شدند. در آمریکای لاتین جز دو مورد اروگوئه و پاراگوئه، تقریباً می‌توان گفت در اغلب کشورهای آمریکای لاتین هنوز مسئله حامی‌پروری سیاسی وجود دارد و مبارزه با آن موفق نبوده است. در آسیا، ژاپن، تایوان و کره‌جنوبی سه کشوری بودند که موفقیت قابل توجهی در مبارزه با حامی‌پروری داشتند و شاید این‌طور بگوییم که چون در این کشورها دولت توسعه‌گرا سرکار بود، ما دوره‌های طولانی که در آن حامی‌پروری سیاسی وجود داشته باشد نداشتیم. در اروپا، بریتانیا، آمریکا و آلمان بعد از جنگ جهانی دوم، حامی‌پروری با ایجاد حاکمیت قانون کاهش پیدا کرد. در فرانسه در قرن شانزدهم و هفدهم دوره‌هایی داشتیم که پست‌های سیاسی و اداری فروخته می‌شد. بعدها فرانسه از طریق تحکیم قانون توانست این وضعیت را اصلاح کند. بنابراین کشورهای زیادی موفق شدند این عارضه را کاهش دهند.
* در کشور ما مناسبات حامی‌پروری و تیول‌داری چنان عرصه را بر کارآفرینان بخش خصوصی تنگ کرده که هیچ‌کس رغبتی برای سرمایه‌گذاری ندارد. آیا چشم‌انداز امیدوارکننده‌ای برای کاهش این روند می‌بینید؟
با وجود اینکه زیاد بر حل‌وفصل این عارضه تاکید می‌شود، تا امروز توفیقی به دست نیامده است. آقای پزشکیان تاکید زیادی بر استفاده از متخصصان در پست‌های دولتی دارد. حتی تاکید کرده است که خیانتی بالاتر از سپردن کار به افراد کارنابلد نیست. این اظهارات نشان‌دهنده تمایل و علاقه شدید آقای پزشکیان به استخدام نیروهای متخصص در دولت چهاردهم است اما این علاقه و تمایل آقای رئیس‌جمهور، لزوماً به اصلاح و بهبود نظام اداری منجر نمی‌شود. گروه‌های ذی‌نفع چنان در نظام اداری ما ریشه دوانده‌اند که به این آسانی امکان تضعیف جایگاه آنها وجود ندارد. اما ادامه این روند هم امکان‌پذیر نیست. سازمان‌های تخصصی و در کل نظام اداری، اصلی‌ترین قربانی حامی‌پروری سیاسی است. کافی است فقط به وضعیت کارآمدی نهادهای تخصصی مثل بانک مرکزی، مرکز آمار ایران، نظام بهداشتی و نظام مهندسی در سه دهه گذشته، نگاه کنیم. تقریباً تمام شاخص‌ها نشان می‌دهد که شاهد افول کارآمدی این نهادهای تخصصی هستیم. این افول کارآمدی همان‌طور که عرض کردم خودش را در شکل‌های مختلف نشان می‌دهد. ناتوانی در تصمیم‌گیری و حل مسئله، تبدیل شدن یک نهاد تخصصی به نهادی برای فعالیت‌های سیاسی، از جمله اصلی‌ترین جلوه‌های افول کارآمدی بوروکراسی است.
* تا اینجا درباره حامی‌پروری اقتصادی گفتید که به شکل تیول‌داری خودش را نشان می‌دهد؛ حامی‌پروری سیاسی چه عواقبی دارد؟
حامی‌پروری سیاسی پیامدهای مختلفی دارد. یکی از مهم‌ترین پیامدهایش سرخوردگی سیاسی است. یعنی مردم عادی از اصلاح امور به‌دست سیاستمداران ناامید می‌شوند چون می‌دانند اغلب این افراد با رانت‌های مختلف از نردبان نظام اداری بالا رفته‌اند. این ناامیدی عواقب بسیار بدی برای کشور به دنبال دارد که کاهش سرمایه‌گذاری، کمترین آن است. وقتی سرخوردگی سیاسی پیش می‌آید مردم نه‌تنها میل به مشارکت در نظام سیاسی ندارند، حتی بعضاً میل به انجام وظایف مدنی خودشان را هم از دست می‌دهند. وظایف مدنی مثل تشکل‌های صنفی، فعالیت‌های مدنی، خیریه و... تاثیر بعدی روی نسل جوان است. یعنی به لحاظ جامعه‌شناسی سیاسی، وقتی شما نظام شایسته‌سالار ندارید و وقتی قانون استخدامی، شایسته‌سالار نیست، مسیر روشنی برای تحرک طبقاتی جوانان وجود ندارد. ما در جامعه‌شناسی می‌گوییم که تحصیلات، کار و فعالیت باید منجر به این شود که یک جوان جایگاه طبقاتی خودش را تغییر دهد و اصطلاحاً تحرک طبقاتی داشته باشد و پیشرفت کند اما حامی‌پروری سیاسی، این مسیر را از بین می‌برد.
* به نظر شما موانع پایان بخشیدن به حامی‌پروری در نظام اداری چیست؟
مبارزه با حامی‌پروری سیاسی فرآیند بسیار سخت و دشواری است. به دلیل اینکه ذی‌نفعان این وضعیت، هم پرشمارند و هم قدرتمند. گروه‌هایی هستند که تقسیم‌کننده غنائم و مواهب دولتی و حکومتی هستند و پست‌های اداری و پردرآمد، موقعیت‌های خوب شغلی، سرمایه فراوان، دارایی فراوان و افراد فراوان دارند. از این‌رو می‌توانند از طریق رسانه، از طریق فضای مجازی و ایجاد شبکه‌های حمایتی کار خودشان را پیش ببرند. اصولاً مبارزه با حامی‌پروری کار سختی است، به خاطر همین کشورها ترجیح می‌دهند که در سطوح پایین حامی‌پروری، از گسترش آن جلوگیری کنند. البته دو دیدگاه وجود دارد. یک عده معتقدند که اساساً ما در همه‌جای دنیا حامی‌پروری داریم اما درجه‌اش فرق می‌کند. اما عده‌ای معتقدند که حامی‌پروری در بعضی از کشورها وجود ندارد. من معتقدم که ما در همه کشورها حامی‌پروری داریم اما درجاتش فرق می‌کند و کاری که این نظام سیاسی و جامعه مدنی باید انجام دهد این است که حامی‌پروری را در سطوح و درجه پایین نگه دارد و اجازه گسترش به آن ندهد.
در این مسیر، جامعه مدنی هم نقش مهمی در مبارزه با حامی‌پروری دارد و از طرف دیگر حاکمیت قانون عامل مهمی برای درمان این عارضه است. نهادهای رسمی و حاکمیتی هم باید با درک این نکته که حامی‌پروری به زیان نظام حکمرانی است به جنگ آن برخیزند. مهم‌ترین مسئله این است که باید در نظام حکمرانی، اراده برای پایان دادن به این وضعیت وجود داشته باشد. متاسفانه نهادهایی در کشور ما بر این باور هستند که حامی‌پروری، به نوعی مفید است و می‌تواند در اداره جامعه موثر باشد. یکی از شیوه‌های اداره کشور در ایران این بوده که نهادهای سیاسی تلاش کردند تا در جامعه با توزیع رانت، گروه‌های هوادار خودشان را ایجاد کنند و زمانی که لازم باشد در رقابت‌های سیاسی این افراد را به کار بگیرند. اما این عارضه امروز به تهدید نظام حکمرانی تبدیل شده است. چون در ایران به صورت سنتی همیشه دولت قوی‌تر از جامعه مدنی و جامعه بوده است. گام بعد که فعلاً امکانش کم است، شکل‌گیری یک آگاهی جمعی در جامعه مدنی درباره پیامدهای منفی حامی‌پروری سیاسی است؛ یعنی جامعه به اینکه اگر یک نهاد تخصصی به تدریج بر اثر ورود افراد فاقد تخصص، کم‌سواد و بدون شایستگی، افول کند و ضعیف شود آگاه شود، زیرا پیامدهای منفی آن متوجه کل جامعه است. اگر امروز ما با مشکل خدمات بهداشتی مواجه هستیم، اگر نگران زلزله هستیم، اگر بحران محیط زیست داریم، اگر نهادهای آموزشی ما ضعف دارند، در نهایت واقعیت امر این است که آن بوروکراسی و آن سازمانی که باید این کار را انجام می‌داد، از افراد متخصص خالی شده یا افراد متخصص آن حاشیه‌نشین شده‌اند.
