جزئیات سند جدید نظام تامین اجتماعی / حمایت پایدار از اقشار کم درآمد

به گزارش اقتصادنیوز ، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سند نظام تامین اجتماعی چندلایه کشور را با هدف پایدارسازی قشرکم‌درآمد، مصون‌سازی صندوق‌های بازنشستگی از افزایش بار مالی و اولویت‌بندی خدمات برای توانمندسازی اقشار مختلف جامعه منتشر کرد. این سند بر اساس ماده 27 قانون برنامه پنجم توسعه به دولت مجوز برقراری و استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه را با رعایت حداقل سه لایه شامل «مساعدت‌های اجتماعی»، «بیمه‌های پایه» و «بیمه‌های مکمل» می‌دهد.

از ویژگی‌های منحصر به فرد این برنامه، متمرکز کردن برنامه‌های حمایتی به خصوص برای اقشار آسیب‌پذیر است. در این الگوی جدید افراد به تناسب وضع شغلی، درآمدی و توانایی‌های فردی از طریق دو راهبرد اساسی «بیمه ای» و «حمایتی» تحت حمایت قرار می‌گیرند، ضمن آنکه کمک و حمایت‌های مالی دولت به نفع نیازمندترین خانوارها و به‌صورت متمرکز خواهد بود. در این خصوص، احمد میدری معاون رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، معتقد است استقرار نظام تامین اجتماعی چندلایه 11 مزیت به دنبال دارد. 6 مورد از مهم‌ترین مزایای مورد اشاره «تخصصی کردن حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای مبتنی بر تفکیک و تمایز امور تقسیم کار»؛ «سطح‌بندی و اولویت‌بندی خدمات و پوشش»؛ «تمرکز حمایت‌ها و کمک‌های مالی دولت»؛ «ممانعت از سرریز بار مالی مضاعف بر دوش دولت»؛ «استانداردسازی بیمه‌های تکمیلی»؛ «ساماندهی لایه بیمه‌ای در حداقل دو سطح بیمه‌های فراگیر و بیمه‌های اجباری» است. این گزارش، به بررسی نظام نوین تامین اجتماعی پرداخته است.

سه لایه نظام تامین اجتماعی جدید

بررسی‌ها حاکی از آن است که سه لایه نظام تامین اجتماعی جدید از سطح‌بندی متفاوت برخوردار است. لایه اول به‌عنوان سطح مساعدت اجتماعی شامل دو دسته حمایتی کامل و حمایتی نسبی می‌شود. حمایت کامل شامل افرادی مانند معلولان ذهنی و سالمندان است که نمی‌‌توانند وارد فرآیند توانمندسازی کامل شوند. در لایه حمایت نسبی، افرادی که امکان توانمندشدن در قالب برنامه‌های توانمندسازی داشته باشند به‌صورت موقت تحت حمایت و پوشش قرار می‌گیرند.

لایه دوم بخشی از جامعه را شامل می‌شود که شغل و درآمد مستمر دارند و می‌توانند حق بیمه بپردازند. در این سطح، منابع مالی بیمه‌های اجتماعی از طریق حق بیمه تامین می‌شود و سعی بر این است که دولت کمترین مشارکت مالی را داشته باشد. طرح بیمه اجتماعی پایه در دو سطح «بیمه‌های اجتماعی فراگیر» و «بیمه‌های اجتماعی اجباری» طراحی شده است. از مهم‌ترین ویژگی‌های این طرح این است که علاوه بر پوشش جمعیت شاغل، خویش فرمایان را نیز شامل می‌شود.

لایه سوم، لایه بیمه تکمیلی است و کسانی را پوشش می‌دهد که بدون کمک دولت می‌توانند حق بیمه بالاتری را برای خدمات تکمیلی بپردازند. اصل بر این است که همه خدماتی که در محدوده نیازهای اساسی و ضروری است در تعهد بیمه‌های اجتماعی و حمایت‌های اجتماعی قرار گیرند و فقط خدماتی که جنبه‌های انتخابی، رفاهی و غیرضروری دارند به وسیله بیمه‌های تکمیلی ارائه شوند. در واقع در این الگو افراد به تناسب وضع شغلی، درآمدی و توانایی‌های فردی از طریق دو راهبرد اساسی بیمه‌ای و حمایتی مساعدت تحت حمایت قرار می‌گیرند، ضمن آنکه کمک و حمایت‌های مالی دولت به نفع نیازمندترین خانوارها خواهد بود.

حوزه بیمه‌ای و حمایتی

براساس قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی نظام تامین اجتماعی چند لایه دارای دو حوزه بیمه‌ای و حمایتی است. حوزه بیمه‌ای شامل بیمه‌های اجتماعی و بیمه‌های درمانی است که از طریق سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای ارائه می‌شود. بیمه‌های اجتماعی شامل بازنشستگی، از کار افتادگی، فوت، بیکاری و... است. نظام تامین اجتماعی چند لایه یکی از رویکرد‌های رایج در اصلاح نظام‌های تامین اجتماعی است که مدل‌های مختلفی برای آن ارائه شده است.

با توسعه و تکامل مدل‌های بیسمارکی و بوریجی، به تدریج نظام‌های بیمه اجتماعی و مساعدت اجتماعی به وجود آمد که اولی متکی به منابع حق بیمه و دومی متکی بر درآمدهای دولتی است. نظام‌های بیمه اجتماعی عموما افراد شاغل و خانواده‌های آنان را پوشش می‌دهد و نظام مساعدت اجتماعی از نیازمندان و افراد آسیب دیده حمایت می‌کند. علاوه بر این دو، طرح‌هایی هم به‌صورت تکمیلی، با مدیریت بخش خصوصی به وجود آمدند که خدمات و امکانات گسترده‌تری را ارائه می‌کنند و از طریق حق بیمه‌های پرداختی مردم تامین می‌شوند. مجموعه این نظام که می‌توانند کل افراد جامعه را بر اساس میزان مشارکت و نیازمندی پوشش دهند، چارچوب اصلی نظام تامین اجتماعی چند لایه را تشکیل می‌دهند. این دیدگاه از اوایل دهه 1990 مورد تاکید بانک جهانی قرار گرفت و پس از آن سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه اروپا نیز مدل‌های خاص خود را از این نظام ارائه دادند.

توانمندسازی اقشار کم‌درآمد

اصول حاکم بر طرح لایه «مساعدت اجتماعی» برگرفته از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی است و حمایت‌های اجتماعی ارائه خدمات تخصصی و پرداخت مستمری به افراد تحت پوشش دستگاه‌های حمایتی در راستای توانمندسازی آنان را شامل می‌شود. مطالعات نشان می‌دهد ارتقای کمی و کیفی حمایت‌های اجتماعی سبب بهبود وضعیت افراد تحت پوشش دستگاه‌های حمایتی کاهش یا قطع وابستگی آنان به دستگاه‌های حمایتی خواهد شد. از سوی دیگر، بهبود وضعیت حدود 3/ 4 میلیون نفر مشمول حمایت اجتماعی نیز در کاهش آسیب‌های اجتماعی و مشکلات اجتماعی در سطح کلان بسیار موثر خواهد بود. با درک این ضرورت لایه مساعدت برای ارائه خدمات حمایتی به‌عنوان لایه اول در نظام تامین اجتماعی چند لایه معرفی شده است. در این طرح سعی شده تا علاوه بر بیان مساله فقر در کشور و تحلیل آن از جنبه‌های مختلف، مهم‌ترین چالش‌های پیش روی خدمات اجتماعی نیز در نظر گرفته شود و راهبردهای برگرفته به‌عنوان گزینه‌های سیاستی تدوین شود.

در این طرح برای پوشش هزینه‌های مالی مانند مستمری معیشت و امنیت تغذیه، خدمات حمایتی سلامت، برنامه‌های توانمندسازی مراقبت‌های ویژه و پیشگیری مداخله و مدیریت مخاطرات برآورد مالی شده است. با توجه به این محاسبات، با لحاظ منابع موجود در قانون بودجه سال 1395 و یارانه‌های پرداختی توسط دولت کسری منابع در این حوزه حدود 3490 میلیارد تومان است.

در طرح حاضر، برای مدیریت منابع مالی، ایجاد پوشش موثر، اطمینان از دسترسی افراد مشمول و جلوگیری از موارد سوءاستفاده، پرونده الکترونیک رفاه و تامین اجتماعی با شناسه واحد مانند شماره ملی برای تمامی افراد در قالب خانوارها، شبه خانوارها و مشمولین دریافت خدمات رفاه و تامین اجتماعی تشکیل می‌شود. همچنین تمام دستگاه‌های اجرایی صندوق‌ها و نهادهای عمومی و مراکز غیردولتی که در حوزه حمایتی و بیمه‌های اجتماعی و درمانی فعالیت دارند برای فعالیت و ارائه خدمات و به هر میزانی که از منابع عمومی و دولتی استفاده می‌کنند مجوز فعالیت دریافت خواهند کرد. این مراکز نیز مکلفند نسبت به ثبت و ارسال اطلاعات هویتی و خدمات ارائه شده به خانوارها، شبه‌خانوارها و افراد تحت پوشش خود در سامانه پنجره واحد رفاه و تامین اجتماعی اقدام کنند.

صندوق‌های بیمه بازنشستگی

نگاهی اجمالی بر وضعیت صندوق‌های بیمه بازنشستگی در کشور نشان می‌دهد که تقریبا همه این صندوق‌ها با مشکلات مالی روبه‌رو هستند و در صورت ادامه روند فعلی، ادامه حیات آنها و به‌طور کل پایداری آنها با ابهام و مخاطره مواجه است. علاوه براین صندوق‌های بیمه‌ای کشور با چالش‌های دیگری نیز مواجه هستند که از آن جمله می‌توان به نبود نظام بیمه‌ای مناسب برای شاغلان غیرمزد و حقوق‌بگیر عدم استمرار در پوشش بیمه‌های غیراجباری(روستاییان، خویش فرمایان و...) وجود تعدد قوانین و مقررات چندگانگی و ناهماهنگی شرایط و روش‌ها در صندوق‌های بیمه و بازنشستگی کشور در صندوق‌های بیمه و بازنشستگی اشاره کرد. در سند مورد بررسی، جزئیات لایه‌های بیمه اجتماعی پایه و تکمیلی به‌عنوان لایه‌های دوم و سوم نظام تامین اجتماعی چند لایه پیشنهادی طراحی شده است. یکی از نکات مهمی که در این طرح در نظر گرفته شده تفکیک بیمه اجتماعی مزد و حقوق بگیران از غیرمزد و حقوق‌بگیران است. این تفکیک باید به لحاظ ساختاری و نرخ حق بیمه‌ها و در نظر گرفتن سطوح مختلف درآمدی با هدف پوشش فراگیر و کاهش بار حمایتی دولت در نظر گرفته شود.

نظام سلامت چند لایه

امروزه رویکرد غالب در نظام‌های پیشرفته تامین اجتماعی جهان استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه است که همه گروه‌های جمعیتی را پوشش می‌دهند. در نتیجه نظام تامین اجتماعی چندلایه در حوزه بیمه اجتماعی سلامت برای پوشش آحاد مختلف جامعه به خصوص قشر کم‌درآمد جامعه ضروری است. در واقع با لایه‌بندی بیمه اجتماعی سلامت، امکان ارائه حمایت‌های اجتماعی در لایه اول، بیمه‌های اجتماعی و درمان در لایه دوم و بیمه‌های خصوصی و بازنشستگی و درمان مبتنی بر پس‌انداز‌های فردی در لایه سوم فراهم می‌شود. هر لایه با سطوح حمایتی مشخص و منطبق با سطح توانایی و جایگاه افراد جامعه طراحی می‌شود. براساس این طرح، کلیه آحاد جامعه حداقل تحت پوشش یکی از لایه‌های نظام تامین اجتماعی چندلایه قرار می‌گیرند.

نظام چند لایه بیمه اجتماعی سلامت در سه سطح کلی طبقه‌بندی می‌شود. سطح اول، خدمات حمایتی سلامت را در برمی‌گیرد. این سطح خدمات سلامت موجود در بسته بیمه سلامت پایه را شامل می‌شود که برای فقرا و دیگر گروه‌های آسیب‌پذیر جامعه نظیر معلولان جسمی و ذهنی، کودکان بی‌سرپرست و بدسرپرست، زنان بی‌بضاعت، سرپرست خانوار، زنان بیوه بی‌بضاعت و سالمندان فاقد حمایت‌های خانوادگی به‌صورت رایگان ارائه می‌شود. صددرصد منابع مالی لازم برای خدمات سلامت حمایتی از محل منابع عمومی دولتی و مالیات‌ها تامین می‌شود.

سطح دوم با عنوان بیمه سلامت پایه تعریف می‌شود. در این سطح پوشش اجباری خدمات بیمه پایه سلامت برای کارکنان دولت، کارگران ثابت و سایر گروه‌های جامعه که توانایی مشارکت مالی در قالب حق بیمه را دارند، مورد توجه قرار گرفته است. سایر منابع مالی برای تامین این سطح از کمک دولت و سهم کارفرما تامین می‌شود. خدمات سلامت ارائه‌شده در این لایه همان خدمات موجود در بسته بیمه سلامت پایه است و درصد و نرخ پرداخت بیمه‌شدگان توسط نظام بیمه‌ای تعیین می‌شود.

سطح سوم این نظام سلامت چندگانه، بیمه سلامت تکمیلی را شامل می‌شود. این سطح بر پوشش اختیاری آن گروه از خدمات سلامت که در شمول تعهدات بیمه سلامت پایه نیست، تمرکز دارد. منابع مالی این نوع بیمه سلامت به‌طور کامل توسط بیمه‌شدگان و به‌صورت پاداش یا امتیاز از سوی کارفرمای غیردولتی تامین می‌شود. دولت هیچ گونه تعهدی در تامین مالی این نوع پوشش بیمه سلامت ندارد و صرفا موظف به پشتیبانی حقوقی و ایجاد امکان برخورداری از این نوع بیمه سلامت برای اقشار بیشتری ازجامعه است.

شناسایی اقتصادی خانوارها

یکی از ضرورت‌های اجرایی شدن برنامه تامین اجتماعی چند لایه، تشکیل یک پایگاه اطلاعات منسجم و یکپارچه از وضعیت اقتصادی خانوارها است که از طریق آن توزیع عادلانه منابع حمایتی بین اقشار نیازمند و آسیب‌پذیر امکان‌پذیر شود. بر این اساس معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از سال 1393 تا کنون با اجرای پروژه‌هایی در دور بخش اصلی «پنجره رفاه اجتماعی» و «پایگاه جامع اطلاعات اقتصادی ایرانیان»، به ایجاد پایگاه اطلاعات مبادرت کرده است. با ایجاد چنین پایگاهی امکان سطح‌بندی افراد در نظام تامین اجتماعی چند لایه امکان‌پذیر می‌شود. هم اکنون بانک اطلاعات ایرانیان شامل اطلاعات هویتی افراد اصلی و تبعی تحت پوشش 6 سازمان: تامین اجتماعی، سازمان بیمه سلامت، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، سازمان بازنشستگی کشور، کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور و سامانه‌ای برای استعلام وضعیت افراد است. با توجه به این پایگاه داده‌ها، اقشار آسیب‌پذیر راحت‌تر شناسایی و به‌صورت هدفمند‌تری از سیاست‌های حمایتی بهره‌مند می‌شوند.