درس‌هایی برای دولت‌مردان ایرانی

به گزارش اقتصادنیوز اروگوئه قرن جاری را با بحران آغاز کرد اما پس از طراحی یک برنامه احیا، اقتصاد خود را وارد ریل صعودی کرد. درآمد سرانه هر شهروند اروگوئه‌ای در‌حالی‌که بین بازه ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۳ نصف شده بود، از اتمام بحران تا سال گذشته به حدود ۵ برابر رسیده است. رمز عبور اروگوئه از بحران «احیای هوشمندانه اعتماد عمومی»، «روی‌آوردن به اصلاحات قانونی و رگولاتوری در حوزه بانکی» و «اصلاحات ساختاری در صحنه اقتصاد» بوده است. در طرف مقابل، عامل عقب‌نشینی اقتصادی ونزوئلا در سال‌های اخیر «غفلت از اصلاحات ساختاری» و روی آوردن به اصلاحات «تاکتیکی و غیرموثر» بوده است. «دنیای‌اقتصاد» در دو گزارش متفاوت تجربه دو کشور را واکاوی کرده است.

دو درس از آمریکای لاتین

بررسی‌ تجربه بحران اقتصادی در اروگوئه نشان می‌دهد اگر چه بحران اقتصادی تمام ابعاد اجتماعی، سیاسی و بطن زندگی شهروندان اروگوئه‌ای را تحت تاثیر قرار داد، اما سیاست‌گذاران وقت با استفاده از یک برنامه دو مرحله‌ای بحران را مدیریت کردند. اولین مرحله از مدیریت بحران «جلب اعتماد عمومی» بود. مقیاس بحران به حدی اعتماد عمومی را از اقتصاد اروگوئه سلب کرده بود که سیاست‌گذاران وقت پی‌بردند که بدون حمایت عمومی، هیچ برنامه فنی قابلیت مقابله با بحران را ندارد. از این رو در اولین مرحله با اخذ کمک‌های مالی و فنی از سازمان‌های جهانی و سایر کشورها، سپرده‌های بانکی را به اوراق تبدیل و در مقیاس گسترده تضمین کردند. برای باورپذیری عموم مردم به اصلاح، شناورسازی بازار ارز را نیز در دستور کار خود قرار دادند. پس از جلب اعتماد عمومی، به‌عنوان مرحله دوم مدیریت بحران، سیاست‌گذاران وقت بانک‌های ناسالم را تسویه یا ادغام کردند؛ به‌طوری‌که در عمل ریسک سپرده‌گذاری در سیستم بانکی این کشور به حد قابل‌توجهی کاهش یافت و اقتصاد این کشور وارد روند بهبودی شد. قیاس بحران اروگوئه به حدی بود که درمان آن حدود ۲۰ درصد از تولید ناخالص داخلی این کشور را تلف کرد.

بحران همه‌جانبه

ماه جولای سال ۲۰۰۲ را می‌توان زمان «انفجار بحران اروگوئه» دانست. بحرانی که علاوه بر مولفه‌های اقتصادی، راوی وجود وضعیت ناگوار در زمینه‌های اجتماعی و سیاسی بود. به همین دلیل کارشناسان در تحلیل وضعیت آن روزهای اروگوئه از ترکیب «بحران سیاسی، اجتماعی و اقتصادی» استفاده می‌کنند. در میانه سال ۲۰۰۲ اوضاع اقتصادی در این کشور به حدی وخیم شده‌بود که اقشار کم درآمد عملا از تامین نیازهای غذایی خود نیز بازمانده‌ بودند. این اوضاع نابسامان به‌حدی وخیم بود که در سال ۲۰۰۲، حمله گرسنگان به سوپرمارکت‌ها در این کشور دولت را وادار به برقراری حکومت نظامی در مناطق فقیرنشین  کرد. نظام مالی این کشور نیز در میانه سال ۲۰۰۲ به‌حدی شکننده شده ‌بود که در جولای سال ۲۰۰۲ دولت تصمیم گرفت برای جلوگیری از وقوع «هجوم بانکی» بانک‌ها را برای مدت چند روز بسته نگه‌دارد. دامنه این هجوم بانکی نه تنها شهروندان اروگوئه‌ای که شهروندان برزیلی و آرژانتینی را نیز در بر می‌گرفت؛ چراکه در دهه ۱۹۹۰ سود بالا و ثبات نسبی اقتصادی در اروگوئه باعث شده‌بود بسیاری از شهروندان این دو کشور همسایه، در بانک‌های اروگوئه سرمایه‌گذاری کنند. روندی که با افزایش سود بانک‌ها در این کشور تشدید شد و پیش از آغاز بحران در آرژانتین و سرایت آن به اقتصاد اروگوئه، نظام بانکی این کشور شاهد تعداد بالای متقاضیان با تابعیت کشورهای همسایه برای افتتاح حساب در این بانک‌ها بود. بررسی آمارهای بانک جهانی نشان می‌دهد که نرخ تورم در اقتصاد اروگوئه که در ادامه یک مسیر نزولی پرشیب در سال ۲۰۰۰ به ۴ درصد رسیده‌بود در تغییر جهتی معنادار در سال ۲۰۰۲ به بیش از ۲۰ درصد رسید. نرخ بیکاری این کشور در میانه سال ۲۰۰۲ نیز به بیش از ۱۷ درصد رسیده‌بود. بر مبنای آمارهای بانک جهانی نسبت مطالبات پرداخت نشده به کل تسهیلات اعطا شده در برخی از بانک‌های خصوصی در این کشور در سال ۲۰۰۱ به بیش از ۹۰ درصد می‌رسید. همچنین هیچ‌ یک از بانک‌های دولتی و خصوصی در این کشور در سال‌های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۲ سودآور نبودند. شاید بتوان گفت آتش این شرایط وخیم در داخل اروگوئه در خارج از آن شعله‌ور شد، اما این آسیب‌پذیری اقتصاد داخلی اروگوئه بود که مقیاس زیان بحران را توضیح می‌داد. با وقوع بحران ارزی در آرژانتین برخی از بانک‌های این کشور در هراس از هجوم، برخی از سپرده‌ها را به حالت فریز درآوردند. آرژانتینی‌ها که تمایل داشتند در نوسان شدید ارز ارزش پول خود را حفظ یا کسب سود کنند، شروع به خارج کردن حساب‌های خود از کشور اروگوئه کردند. وضعیتی که همزمان با بالاگرفتن دامنه بحران در اروگوئه تشدید می‌شد. در برخی از برآوردها سهم ۲۰ درصدی از مجموع سپرده‌های بانکی در سال ۲۰۰۱ در اروگوئه به شهروندان آرژانتینی نسبت داده‌می‌شود. در این بین برخی از بانک‌ها برای جلوگیری از هجوم سپرده‌گذاران آرژانتینی در اثر سقوط پزو، اقدام به ارائه نرخ‌های بهره بالاتر از ۸۰ درصد می‌کردند. روندی که در عین پوشاندن چهره بحران بانکی، داستان فصل بعدی نظام بانکی در این کشور را دلهره‌آورتر می‌کرد. این در حالی است که شیوع بحران اقتصادی به اروگوئه از مرزهای آرژانتین باعث کاهش بیش از ۱۰ درصدی تولید ناخالص داخلی این کشور شده بود و اروگوئه که در دهه ۱۹۹۰ به یکی از ثروتمندترین کشورهای آمریکای لاتین تبدیل شده بود توانایی خرید مایحتاج وارداتی خود را نیز نداشت. تمامی این تحولات در حالی رخ داد که سیاست‌گذاری این کشور در اوایل قرن ۲۱به صحنه درگیری دو حزب «سفید» و «سرخ» تبدیل شده بود و فضای سیاسی این کشور پس از سرنگونی دیکتاتوری نظامی «خوان ماریا بوردابری» در سال ۱۹۸۵ کماکان به ثبات و جریان حاکمیتی مورد توافق نرسیده بود و اروگوئه یکی از فاسدترین کشورهای آمریکای لاتین بود.

آغاز معجزه

در سال ۲۰۰۲ «فایننشال تایمز» در گزارشی با اشاره به وضعیت اقتصادی اروگوئه که ترکیبی از رکود اقتصادی، تورم، بیکاری، بی‌اعتمادی به نظام بانکی و سقوط ارزش پول ملی بود، بهبود شرایط اقتصادی در این کشور را نیازمند معجزه‌ دانسته‌بود، «معجزه‌ای به مراتب بزرگ‌تر از آنچه اروگوئه را قهرمان جام‌جهانی ۱۹۵۰ کرده بود.» اما اروگوئه با استفاده از کمک‌های مالی و فنی نهادهای بین‌المللی و سایر کشورها توانست این معجزه را به تحقق برساند. «بانک مرکزی» در گزارشی که در سال ۲۰۰۷ در تحلیل وضعیت اقتصادی این کشور منتشر کرده‌بود پیشرفت‌های این کشور در حوزه اصلاحات اقتصادی را «فراتر از انتظار» ارزیابی کرده‌بود.

«جان بی‌تیلور» استاد دانشکده اقتصاد دانشگاه استنفورد و مشاور اقتصادی فدرال رزرو در گزارشی به بررسی «آنچه منجر به پیدا کردن راه‌حل برای بحران اروگوئه شده بود پرداخته‌است.» اروگوئه‌ای‌ها در میانه سال ۲۰۰۲ برای دریافت کمک فنی و مالی به «بانک جهانی» مراجعه کرده ‌بودند، اما شرط بانک جهانی برای کمک یک میلیارد دلاری به این کشور، موجب تردید سیاست‌گذاران اروگوئه‌ای و مراجعه به «فدرال رزرو» برای پیدا کردن راه‌حل شده بود. به همین واسطه تیلور در تدوین نسخه درمان بیماری اقتصاد این کشور نقش قابل‌توجهی بر عهده داشت. مهم‌ترین شرط بانک جهانی برای سیاست‌گذاران اروگوئه‌ای، تبدیل سپرده‌های بانکی به اوراق بود. راه‌حلی که البته به عقیده کارشناسان فدرال رزرو، باید در شرایط باثبات‌تری مورد استفاده قرار می‌گرفت.

در نخستین مرحله از برنامه بازتوانی نظام اقتصادی اروگوئه، روی نظام بانکی این کشور تمرکز شد. نخستین پیشنهاد در این زمینه ایجاد یک «بک‌آپ یک به یک دلاری» برای حساب‌های بانکی در این کشور بود. این پشتوانه باید تمامی سپرده‌های ارزی در این کشور را پوشش می‌داد. برای ایجاد چنین پشتوانه‌ای ۵/ ۱ میلیارد دلار نیاز بود. رقمی که از سوی وزارت خزانه‌داری آمریکا به‌صورت وام کوتاه‌مدت به این کشور قرض داده شد. این وام که ۴ روزه پرداخت شده بود در نهایت با استفاده از وام بانک جهانی تسویه می‌شد. به همین واسطه سیاست‌گذاران اروگوئه‌ای مجبور به اجرای برنامه اصلاح اقتصادی پیشنهاد شده از سوی بانک‌جهانی بودند. این وام و به‌دنبال آن اعلام پوشش کامل تمام سپرده‌های بانکی دامنه‌های هراس بانکی در این کشور را تا حدود زیادی کاهش داد. میزان بالای سپرده‌های خارجی (به‌خصوص از سپرده‌های شهروندان آرژانتینی و برزیلی) در نهایت توفیق اجباری برای بانک مرکزی این کشور به همراه داشت. در ژوئن سال ۲۰۰۲ و همزمان با شدت گرفتن خروج سپرده از بانک‌ها، بانک مرکزی اروگوئه به این نتیجه رسید که از ذخایر کافی برای پشتیبانی نرخ ارز برخوردار نیست.

به این ترتیب نرخ ارز در این کشور شناور اعلام شد. به‌دنبال این تغییر اگرچه ارزش هر دلار از حدود ۱۷ پزوی اروگوئه به بیش از ۲۸ پزو در ابتدای سال ۲۰۰۳ رسید اما تحلیل نهادهایی چون بانک جهانی نشان می‌دهد که این سیاست یکی از مهم‌ترین عوامل تحریک صادرات این کشور در سال ۲۰۰۳ بود. موفقیت این سیاست با نگاه به نوسانات نرخ دلار در سال ۲۰۰۳ تنها ۱۶ درصد رشد داشته است. یعنی چیزی تقریبا برابر تورم میانگین در این کشور در سال ۲۰۰۳ (۳/ ۱۹ درصد). بانک مرکزی این کشور همچنین در نیمه دوم سال ۲۰۰۳ تصمیم گرفت برای خروج اقتصاد اروگوئه از رکود، عرضه پول در این کشور را حدود ۳۵ درصد افزایش دهد. البته می‌توان گفت هسته شکل‌دهنده این تصمیم تا حدودی به فکر رفع مشکل بود و این سیاست‌ هزینه‌زا در نهایت اثری محرک اما نه چندان قابل‌توجه بر تولید ناخالص داخلی این کشور در سال ۲۰۰۳ داشت.

احیای اقتصادی

می‌توان گفت فاز نخست برنامه اصلاح اقتصادی در اروگوئه ایجاد اطمینان عمومی نسبت به وجود پشتوانه برای سپرده‌های مختلف بود. بانک مرکزی این کشور که در ماه ژوئن سال ۲۰۰۲ از تزریق نقدینگی مورد نیاز به بانک‌ها درمانده شده بود برای مدت چند روز تمامی بانک‌ها را تعطیل کرد.   ۵ آگوست سال ۲۰۰۲ سیاست‌گذاران با تصویب قوانین جدید مرحله نخست ثبات‌بخشی به نظام مالی این کشور را آغاز کردند. پس از شناسایی و تسویه بانک‌های ورشکسته، حدود ۵/ ۲ میلیارد دلار از سوی آخرین قرض‌دهنده، تسهیلات در اختیار بانک‌های ناسالم قرار گرفت. این رقم قابل‌توجه عمدتا از سه محل حاصل شد؛ وام‌های خارجی آمریکا و نهادهای بین‌المللی چون صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، اوراق ارزی و اوراق مصون از تورم. این اوراق در واقع به نحوی تعریف شدند تا بتواند سرمایه‌گذارانی را که نسبت به نظام بانکی و پول ملی این کشور دلسرد شده بودند را به خود جلب کند. اقدامی که به عقیده بانک جهانی اگر دیرتر انجام می‌گرفت با احتمال موفقیت کمتری نیز همراه بود. به این ترتیب در آغاز سال ۲۰۰۳ نظام بانکی این کشور به ثبات نسبی رسید. بر مبنای برآورد بانک جهانی مرحله نخست این ثبات‌بخشی هزینه‌ای ۴/ ۲ میلیاردی (معادل ۲۰ درصد تولید ناخالص داخلی این کشور در سال ۲۰۰۲) به همراه داشت و باعث افزایش ۲۶ درصدی بدهی عمومی در اروگوئه شد.

بانک جهانی در گزارشی که در سال ۲۰۰۵ و پس از سپری شدن موج بحران از اقتصاد اروگوئه منتشر کرد وقوع بحران در آرژانتین را نه علت بحران اروگوئه بلکه محرک بحران اروگوئه معرفی‌کرده است، چراکه علل بحران همان سیاست‌ها و روندهایی بود که رفته‌رفته شکنندگی اقتصاد این کشور در مقابل شوک خارجی را به حداقل رساند.  دومین موج اصلاح در نظام بانکی اروگوئه از ابتدای سال ۲۰۰۳ آغاز شد و شامل پروژه بازطراحی نظام بانکی در این کشور بود. به این ترتیب در آغاز سال ۲۰۰۳ بار دیگر یک بانک تسویه شده و سه بانک به‌عنوان بانک‌های نیازمند مداخله تعیین شدند. در ژوئن سال ۲۰۰۳ مهم‌ترین بانک‌های این کشور که در دوران بحران حدود ۶۶ درصد از سپرده‌های خود را از دست داده بودند در یکدیگر ادغام شدند. بررسی‌های بانک جهانی نشان می‌هد که طی این بازه بانک‌های خصوصی با مشکلات به مراتب کمتری در مقایسه با بانک‌های دولتی روبه‌رو شدند آن هم در شرایطی که بانک‌های دولتی در نظر عموم از پشتوانه دولت برخوردار بودند.

جلب اعتماد عمومی

به عقیده بسیاری از کارشناسان، مهم‌ترین مولفه‌ای که اروگوئه را در مدیریت بحران کمک کرد، بازگشت اعتماد عمومی به سیستم بانکی بود. اعتمادی که به گواه هجوم گسترده مردم به‌منظور برداشت سپرده‌ها از بانک سلب شده بود و سیاست‌گذار را وادار به تعطیلی موقت بانک‌ها کرد، اما سیاست‌گذار با ۷ اقدام همزمان اعتماد عمومی را جلب و به احیای سیستم بانکی کمک کرد. «استارت مجدد فعالیت بانک‌ها»، «دریافت کمک مالی حدود ۵/ ۱ میلیارد دلاری از نهادهای بین‌المللی»، «تمایز در احیای بانک‌های حیاتی با غیر حیاتی»، «تضمین سپرده‌های عموم مردم»، «تشکیل نهاد مدیریت دارایی‌های در دسته ۴ و ۵ بانک‌ها که عمدتا مطالبات معوق بودند»، «اعلام قانون رگولاتوری شدیدتر و جدید» و «مدیریت سازگار بازار ارز» ۷ اقدام همزمان سیاست‌گذاران اروگوئه بوده‌اند. بنابراین اگرچه بحران بانکی اروگوئه نمونه بحران‌هایی است که عمدتا از طریق مکانیزم «نجات بیرونی یا Bail-out» درمان شد، اما همه اقتصاددانان بر این باورند همزمان با نجات بیرونی، اثر متغیر «جلب اعتماد عمومی» به کمک مدیریت انتظارات اجتناب‌ناپذیر است.