نسخه تبدیل فاسدترین کشوردنیا به سرزمین شفافیت وسلامت
به گزارش اقتصادنیوز اصلاحات گرجستان در سه مرحله «بوروکراسی‌زدایی»، «خصوصی‌سازی» و «لیبرالیزیشن» به کمک تیم تکنوکرات اقتصادی این کشور صورت گرفت و الگویی است برای کشورهایی که با ناکارآیی اقتصادی دست و‌پنجه نرم می‌کنند.
گرجستان در سال ۱۹۹۱ یکی از فاسدترین، ناکارآترین و رانتی‌ترین کشورها بود؛ اما در سال‌های گذشته به یکی از شفاف‌ترین و کارآترین اقتصادهای دنیا تبدیل شده است. اگر چه دو عامل «تعرض امپراتوری‌ها و دول همسایه» و «اهمال سیاست‌گذاران داخلی» گستره تاریخی توقف اقتصاد گرجستان را توضیح می‌دهد اما پی‌ریزی اصلاحات گسترده در سال ۲۰۰۳ به‌عنوان یک «نقطه برگشت» برای اقتصاد این کشور قلمداد می‌شود. نقطه برگشتی که درس‌های جالب توجهی به توسعه‌خواهان دنیا آموخت. تجربه گرجستان به سه سوال اساسی پاسخ داد: اول اینکه «چرا سیاست‌گذاران در مقابل اصلاحات مقاومت می‌کنند؟» دوم اینکه «چرا شیفت سیاسی به تعویق می‌افتد؟» و سوم اینکه «اصلاحات با چه شدت و مقیاسی باید انجام گیرد؟» بازخوانی تجربه گرجستان نشان می‌دهد که پاسخ سوال اول در دل یک تحلیل عقلایی اما مبتنی بر مقیاس «کوتاه‌مدت» در ذهن سیاست‌گذار بیرون می‌آید. به‌طوری‌که فشار اجتماعی و ریاضت اقتصادی حکم می‌کند که سیاست‌گذار کوتاه‌مدت به اصلاحات روی نیاورد؛ اگر چه ممکن است نتیجه اصلاحات در بلندمدت «برد اجتماعی» باشد؛ اما مهم این است که سیاستمدار فعلی در بلندمدت در دایره سیاست وجود ندارد. پاسخ سوال دوم را می‌توان با تقسیم جامعه به دو گروه «اکثریت» و «اقلیت و سیاست‌گذار» جست‌وجو کرد؛ به‌طوری‌که گروه اکثریت توانایی واکنش به سیاست‌های ناکارآ را نداشته و رویکرد «چشمپوشی» را در پیش می‌گیرند. در طرف مقابل گروه «اقلیت و سیاستمداران» با اتخاذ رویکرد «لابی» فرآیند «شیفت سیاسی» را به تعویق می‌اندازند. درخصوص سوال سوم بررسی‌ها نشان می‌دهد گرجستان اصلاحات را در ۳ مقیاس «بوروکراسی‌زدایی»، «خصوصی‌سازی» و «لیبرالیزیشن» و در ۲۵ مرحله انجام داد. اصلاحاتی که فضای فاسد سابق گرجستان را به فضای شفاف امروزی تبدیل کرد. «دنیای اقتصاد» قبلا در گزارشی با عنوان «رمز سبقت در ماراتن اقتصاد» تجربه اقتصاد گرجستان بعد از استقلال را در مقایسه با استونی بررسی کرده بود. گزارش حاضر در ادامه گزارش مذکور روی فرآیند اصلاحات اقتصادی گرجستان تمرکز کرده است.
گرجستان در ۳ قاب
بررسی تاریخچه اقتصاد گرجستان نشان می‌دهد این کشور فرازوفرودهای قابل‌توجهی را تجربه کرده است. در مجموع تاریخ اقتصادی گرجستان را می‌توان به ۳ دوره «قبل از استقلال گرجستان از جماهیر شوروی»، «بعد از استقلال(سال ۱۹۹۱) تا انقلاب رز در سال ۲۰۰۳» و «بعد از انقلاب رز تاکنون» تقسیم کرد. در دوره اول گرجستان در طول تاریخ خود یا در معرض تنش‌های دو امپراتورییونان و ایران قرار داشته یا در عصر جدید تحت تصاحب شوروی بوده است؛ بنابراین اقتصاددانان نقش سیاست‌گذاری مستقل در این دوره را کم‌رنگ ارزیابی کرده و به واکاوی دوره‌های بعد می‌پردازند. دوره دوم از استقلال این کشور از اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ آغاز شد و تا انقلاب رز در سال ۲۰۰۳ ادامه یافت. از این دوره به‌عنوان دوره ناکارآیی سیاست‌گذاری و شکست اقتصادی یاد می‌شود. به‌طوری‌که در این بازه زمانی حدود ۱۵ ساله گرجستان یکی از فاسدترین کشورهای دنیا شناخته می‌شد. به‌دلیل همین فساد و شکست‌ها، درآمد سرانه این کشور در این بازه زمانی تقریبا ثابت ماند. عمده اقتصاددانان علت خواب اقتصادی گرجستان در این دوره را به دو عامل «سردرگمی بعد از استقلال» و «فضای رانتی دولتی» نسبت می‌دهند. گرجستان که دهه‌ها خود را با برنامه‌های اقتصادی جماهیر شوروی منطبق کرده بود بعد از استقلال خود را در یک سردرگمی و برزخ پیدا کرد؛ به‌طوری‌که استراتژی صریح و روشنی برای مدیریت اقتصاد در بین سیاست‌گذاران این کشور وجود نداشت. بعد از استقلال سیاست‌گذاران گرجستانی با سوال‌هایی مواجه شدند که قبلا تجربه پاسخ به آن را نداشتند. سوال‌هایی مانند چه چیزی تولید کنیم؟ چطور تولید کنیم؟ و چه کسی تولید کند؟ از جمله سوال‌هایی بود که اقتصاد گرجستان را با یک سردرگمی مواجه کرد. بسیاری از شرکت‌های محلی که تحت پرچم شوروی فعالیت می‌کردند بعد از استقلال در مالکیت دولت سرگردان شده بودند. بدون سیستم مالیاتی جامعدولت مجبور به چاپ پول شد که خود زمینه را برای ابر تورم‌های پیاپی فراهم کرده بود. به‌دلیل شوک سمت عرضه و کنترل‌های قیمتی، عرضه سوخت، مواد غذایی و بسیاری از کالاها و خدمات کم شده بود. سیاست‌های کنترلی و دستوری سنگین خود زمینه را برای گسترش رانت و فساد در اقتصاد ایجاد کرده بود. رانتی که منشا آن از دولتمردان و سیاست‌گذاران این کشور نشات می‌گرفت. در سال ۲۰۰۳ بعد از ۱۵ سال جنگ داخلی، اصلاحات گسترده در همه زمینه‌های اقتصادی صورت گرفت و اقتصاد این کشور به مسیر رشد پایدار برگشت. در ۱۵ سال قبل از آن، گرجستان دو مسیر را برای خود ترسیم کرده بود: یا اینکه دولت وقت بدون انقلاب و جهش سیاسی از مقاومت در مقابل اصلاحات دست می‌کشید و اصلاحات را بدون تحمیل هزینه سیاسی آغاز می‌کرد یا هم اینکهدولت تا حدی جلوی آغاز اصلاحات مقاومت کند که شیفت سیاسی اتفاق بیفتد و انقلاب زمینه را برای اصلاحات فراهم آورد. اگر چه در نهایت بدون «شیفت سیاسی» اصلاحات صورت نگرفت، اما سوالی که همواره ذهن اقتصاددانان را مشغول کرده بود این بود که چه مجموعه عواملی باعث می‌شد تا سیاست‌گذار در مقابل اصلاحات مقاومت نشان دهد؟
چرا سیاست‌گذار از اصلاحات فرار می‌کند؟
در پاسخ به اینکه چرا سیاستمداران گرجستانی ۱۵ سال فضای رانت و فساد را تجربه کردند اما زیر بار اصلاحات نرفتند، اقتصاددانان مطالعات زیادی انجام داده‌اند. در‌حالی‌که دنیا به این نتیجه رسیده که رویکردهایی مانند «تجارت آزاد»، «اقتصاد رقابتی»، «حفظحقوق مالکیت» در مقابل رویکردهای آلترناتیو ارجیحت دارند، اما چرا سیاست‌گذاران تن به این رویکردها نمی‌دهند؟ اگر منافع جامعه تابعی از تصمیم سیاست‌گذار درخصوص این رویکردهاست چه تحلیل ذهنی مقاومت سیاست‌گذار درخصوص اصلاحات را توجیه می‌کند؟ آیا مقاومت در برابر اصلاحات منافع انتظاری برای سیاست‌گذار دارد؟ خروجی نهایی مطالعات صورت گرفته درخصوص چرایی مقاومت سیاست‌گذار در مقابل اصلاحات را می‌توان در مساله «تضاد منافع» جست. به‌طوری‌که سیاست‌گذار هنگامی که پیشنهاد اصلاحات را از سوی اقتصاددان دریافت می‌کند به دو دسته تحلیل ذهنی «کوتاه‌مدت» و «بلندمدت» اتکا می‌کند. دو دسته تحلیل مذکور دقیقا خروجی معکوسی به سیاست‌گذار می‌دهد. به‌طوری‌که خروجی تحلیل کوتاه‌مدت «مقاومت» و خروجی تحلیل بلندمدت «از سرگیری» اصلاحات است. در مقیاس کوتاه‌مدت، سیاست‌گذار دوره چندساله خود را مشاهده کرده و تحلیل هزینه-فایده اصلاحات را صورت می‌دهد. سیاست‌گذار به این نتیجه می‌رسد که اگر در دوره فعلی اصلاحات صورت گیرد هزینه آن مانند ریاضت اقتصادی و فشار اجتماعی و کاهش مقیاس دخالت دولت در دوره فعلی به عموم مردم منتقل می‌شود که پیکان انتظارات را به سمت خود سیاست‌گذار می‌کشاند. اما در تحلیل بلندمدت سیاست‌گذار به این نتیجه می‌رسد اگرچه ممکن است در خلال دوره‌های اصلاحات با موجی از اعتراضات و نارضایتی‌ها مواجه شود، اما در بلندمدت منافع آن به عموم جامعه می‌رسد؛ بنابراین نتیجه نهایی تحلیل بلندمدت روی آوردن سیاست‌گذار به اصلاحات است، اما نکته مهم این است که سیاست‌گذار خود را در بلندمدت خارج از دایره سیاست می‌داند به همین دلیل تن به اصلاحات نداده و رویکرد کوتاه‌مدت را پیش می‌گیرد. علت مقاومت سیاستمداران گرجستانی در قبال اصلاحات به همین تحلیل کوتاه‌مدت بر می‌گردد. انقلاب رز و اصلاحات گسترده در گرجستان در خلال این دو دسته تحلیل به وضوح قابل‌توضیح است. در ۱۵ سال بعد از استقلال گرجستان از شوروی، سیاست‌گذاران همواره رویکرد کوتاه‌مدت را در پیش گرفتند و تن به اصلاحات ندادند. در نهایت بعد از ۱۵ سال مقاومت سیاست‌گذار، اصلاحات در خلال «شیفت سیاسی» صورت گرفت. اصلاحاتی که می‌توانست در چارچوب سیاسی قبلی انجام گیرد و رفاه جامعه را افزایش دهد،در نهایت در خلال یک انقلاب صورت گرفت و رفاه بلندمدت جامعه را افزایش داد.
چرا «شیفت سیاسی» تعویق دارد؟
بعد از اینکه جامعه متوجه نتیجه مثبت اصلاحات گرجستان شد این سوال مطرح شد که چرا «شیفت سیاسی» با تاخیر صورت گرفت و گرجستان در این بین زمان زیادی را از دست داد؟ بنابراین موج مطالعات جدید اقتصاددانان سیاسی به سمت پاسخ به این سوال گرایش یافت. برای پاسخ به این سوال اقتصاددانان جامعه را به دو گروه تقسیم کردند. گروهی که در قبال سیاست‌گذاری موجود رویکرد «چشمپوشی یا Ignorance» را در پیش می‌گیرند و اکثریت جامعه هستند. گروهی دیگر که رویکرد «لابی یا Lobby» را در پیش گرفته و اقلیت منتفع‌الیه جامعه هستند. منظور از رویکرد چشمپوشی این است که بخش غالب جامعه ناکارآیی‌های سیاستی جامعه را نادیده می‌گیرند و واکنش نشان نمی‌دهند. اقتصاددانان دلیل این رفتار اجتماعی را از دو کانال توجیه می‌کنند: اول اینکه روزانه سیاست‌گذاری‌ها و قانون‌گذاری‌های زیادی صورت می‌گیرد و بخش غالب جامعه هزینه و انگیزه کافی برای دنبال کردن کارآیی سیاست‌ها را ندارند و رویکرد چشمپوشی را در پیش می‌گیرند که این خود فرآیند «شیفت سیاسی» را به تعویق می‌اندازد. کانال دوم به توزیع هزینه سیاست‌های شکست خورده برمی‌گردد. به‌طوری‌که هزینه یک سیاست‌ناکارآ روی بخش غالب جامعه توزیع می‌شود و قدرت لمس آن برای جامعه در کوتاه‌مدت پایین است. این قدرت لمس پایین باعث شده تا بخش غالب جامعه دوباره رویکرد چشمپوشی را در پیش گرفته و این خود به تعویق فرآیند شیفت سیاسی کمک می‌کند. اما رویکرد «لابی بخش اقلیت» روی دیگری از سکه «شیفت سیاسی» را به تصویر می‌کشاند. به‌طوری که این بخش همواره به‌دنبال به تعویق افتادن شیفت سیاسی هستند. بخش اقلیت جامعه به پشتوانه منافعی که «لابی» با سیاستمداران برای آنها به همراه دارند همواره به رویکرد لابی روی می‌آورند. در طرف مقابل، این لابی برای سیاستمداران نیز منافع انتظاری به همراه دارد. به‌عبارت دیگر، به‌دلیل ضریب نفوذ قابل‌توجه این گروه اقلیت روی رای گروه اکثریت، سیاستمداران انگیزه کافی برای دادن دم به تله گروه اقلیت دارند. نتیجه تفکیک جامعه به دو گروه «اکثریت» و «اقلیت» این است که ارزیابی بلندمدت گروه اکثریت را به سمت رویکرد «چشمپوشی» متمایل می‌کند و گروه «اقلیت» و «سیاستمداران» را به سمت رویکرد «لابی» متمایل می‌کند. برآیند این دو رویکرد از سوی جامعه این است که «شیفت سیاسی» تا جایی که امکان دارد به تعویق بیفتد. پیامد این تعویق از دست دادن زمان برای گروه اکثریت و توزیع رانت بین اقلیت و سیاستمداران است. به همین دلیل برخی تعویق اصلاحات در گرجستان را مصداق زمان از دسته می‌دانند.
معجزه اصلاحات گرجستان
بالاخره فشار اجتماعی بر مقاومت در مقابل «شیفت سیاسی» چیره شد و در سال ۲۰۰۳ گرجستان در پی یک انقلاب اصلاحات گسترده را در پیش گرفت. اگر چه همه تجربه‌های «شیفت سیاسی» در دنیا منجر به بازگشت اقتصاد به سمت بهبود نشده است، اما تجربه گرجستان شرط کافی را داشت. بسیاری از اقتصاددانان عقیده دارند شرط لازم برای شکست مقاومت سنگین در مقابل اصلاحات شیفت سیاسی و شرط کافی آن روی کار آمدن تیمی تکنوکرات و حرفه‌ای است. شرط کافی که اصلاحات گرجستان را به هدف بهبود اقتصادی رساند. در سال ۲۰۰۴ پس از تغییر دولت «بندوکیدز» تکنوکرات به‌عنوان وزیر اقتصاد و مسوول هدایت اصلاحات اقتصادی انتخاب شد. یک تیم تکنوکرات و حرفه‌ای اصلاحات لیبرال گرجستان را به یکی از مشهورترین اصلاحات نه‌تنها در بلوک شوروی سابق، بلکه در دنیا تبدیل کرد. «دوینگ بیزینس» کشورها را براساس معیارهای مختلف سهولت کسب‌و‌کار رتبه‌بندی می‌کند. در شاخص این نهاد بین‌المللی معیارهایی مانند «تعداد روزهایی که طول می‌کشد تا یک کسب‌و‌کار راه‌اندازی شود»، «تعداد روزهای واردات کالا و خدمات»، «رویه‌های قرارداد‌های تجاری در دادگاه»، «سهولت استخدام نیروی کار»، «سهولت پرداخت مالیات» محاسبه می‌شود؛ در‌حالی‌که رتبه گرجستان در این موسسه در سال ۱۹۹۱ حدود ۹۰ بود، در سال گذشته در میان بیش از ۱۲۰ کشور به رتبه ۹ کاهش یافته است. گرجستان در سال گذشته در این رتبه‌بندی در بین کشورهای اروپایی و آسیای مرکزی به شفاف‌ترین اقتصاد تبدیل شده است. البته شفافیت اقتصادی تنها متغیری نبود که بهبود اقتصاد گرجستان بعد از اصلاحات را نمایندگی کند. درآمد سرانه هر شهروند گرجستانی در‌حالی‌که در ۱۵ سال قبل از اصلاحات در حدود ۱۲۰۰ دلار ثابت مانده بود اما در ۱۰ سال بعد از اصلاحات بیش از ۳ برابر افزایش یافت و به حدود ۴ هزار دلار رسید. نرخ بیکاری که سقف ۱۰ درصد را لمس کرده بود، در سال‌های گذشته به ۴ درصد رسیده است. نرخ تورم که قبل از اصلاحات مرز ۲۰ درصد را عبور کرده بود، در سال‌های گذشته به حدود ۲ درصد رسید. حجم سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی که قبل از اصلاحات حدود ۱۰۰ میلیون دلار بود، در سال‌های گذشته به بیش از ۸ برابر یعنی ۸۰۰ میلیون دلار نیز رسیده است. صنعت گردشگری که قبل از اصلاحات سهم ناچیزی در اقتصاد این کشور داشت به‌عنوان موتور حرکت اقتصاد این کشور در سال‌های گذشته تبدیل شده است. برگشت همه شاخص‌های اقتصادی به سمت مسیر بهبود بعد از اصلاحات قابل‌مشاهده است، اما سوال مهم این است که اصلاحات مذکور با چه گستره و مکانیزمی صورت گرفته که به معجزه نجات گرجستان تبدیل شد؟
اصلاحات در ۳ وجه
اقتصاددانان به دو دلیل «مقیاس زمانی» و «گستره نفوذ» اصلاحات گرجستان را ستایش می‌کنند. درخصوص مقیاس زمانی، اصلاحات گرجستان به‌عنوان یکی از سریع‌ترین اصلاحات در دنیا شناخته شده است. به‌طوری‌که ۱۰ مرحله از مهم‌ترین اصلاحات این کشور تنها در چند ماه ابتدایی شروع اصلاحات صورت گرفت. مهم‌تر از مقیاس زمانی، گستره نفوذ اصلاحات گرجستان است؛ به‌طوری‌که اصلاحات در این کشور همه وجوه اقتصاد این کشور را تحت‌الشعاع قرار داد؛ اصلاحات در حوزه سیاست‌های پولی، مالی، ارزی، بازار کار، بازار سرمایه، مقررات‌زدایی در بازه زمانی اندکی صورت گرفت. به‌دلیل همین گستره نفوذ و اینکه سیاست‌گذار با حجم انبوهی از ریاضت و نارضایتی اجتماعی مواجه می‌شد، باورپذیری اصلاحات گرجستان برای اقتصاددانان سخت شده بود. اراده و شفافیت سیاست‌گذار درخصوص پی‌ریزی اصلاحات به حدی بود که گروه اپوزیسیون نیز فرآیند اصلاحات را پذیرفتند و سیاست‌گذار را همراهی کردند. بررسی‌ها نشان می‌دهد اصلاحات گرجستان در ۳ وجه «بوروکراسی‌زدایی»، «خصوصی‌سازی» و «لیبرالیزیشن» و در ۲۵ مرحله زمانی صورت گرفت. در وجه بوروکراسی‌زدایی اصلاحات به‌دنبال آن بود تا حجم دولت در اقتصاد را به پایین‌ترین مقدار ممکن برساند و فضای کسب‌و‌کار را با کمترین نیروی اصطکاک مواجه کند. در جریان فرآیند بوروکراسی‌زدایی، ۶ تا از وزارتخانه‌های گرجستان حذف شد، نیروی کار دولتی در بسیاری از وزارت‌خانه‌ها به بیش از ۶۰ درصد کاهش یافت و در عوض حقوق کارکنان دولتی افزایش یافت. در حوزه پلیس‌راه که منشا اصلی رانت و رشوه بود، کل آژانس پلیس راهدر یک روز با تمامی نیروی کار آن حذف شد و به مدت ۲ ماه این کشور بدون پلیس راه مدیریت می‌شد.
خصوصی‌سازی در تلاش بود تا در همه‌زمینه‌های اقتصاد از جمله انرژی، حمل‌و‌نقل، زیرساخت‌ها، مخابرات و هتلداری دارایی‌های دولتی را به بخش خصوصی واگذار کند. در ابتدای اصلاحات «بندوکیدز» از همه وزرا خواست تا تمام دارایی‌ها و آژانس‌های غیر‌ضروری را محاسبه و در معرض فروش قرار دهند. در این جلسه بندوکیدز اعلام کرد «همه دارایی‌های ما فروشی است به جز اعتماد ما». بنابراین تمامی کالاها، خدمات و کسب‌و‌کارهای دولتی که مصداق «شکست بازار» نبودند به حراج گذاشته شدند. نکته مهم این است که شفافیت و اراده دولت به خصوصی‌سازی به حدی بود که حتی دارایی‌های استراتژیک گرجستان بدون هیچ پیش‌شرطی در معرض عموم به حراج گذاشته می‌شد. در وجه لیبرالیزیشن، اصلاحات در تلاش بود تا تمام دخالت‌های قیمتی و مقداری در بازار را حذف کند و بازار را در معرض بیشترین درجه آزادی اقتصادی برساند. حذف فرآیند دست‌و‌پاگیر اخذ مجوزهای گوناگون از جمله شروع کسب‌و‌کار و تسهیل مجاری اداری و قانونی مربوط به تولید و تجارت از جمله مهم‌ترین نقطه تمرکز سیاست‌گذاران بود که در نتیجه آن در بازه محدودی نرخ رشد ثبت شرکت‌های جدید در این کشور به میزان قابل‌توجهی افزایش یافت. در نتیجه این اصلاحات عمیق اقتصاد گرجستان به شفاف‌ترین کشور اروپایی در سال‌های گذشته تبدیل شده است.
