نسخه‌کشورهای OECD برای بودجه‌ای هدفمند و کارآمد

به گزارش اقتصادنیوزبه‌منظور دستیابی به این اهداف، دولت با دو سوال مواجه است که چه سطحی از مخارج را لحاظ کند؟ و مخارج مذکور را با چه ترکیبی بین زمینه‌های مختلف تنظیم کند؟ بررسی تجربه‌ کشورهای عضو OECD راوی پاسخ مناسبی به دو سوال مذکور است. این کشورها درباره سطح مخارج همواره در تلاش بوده‌اند تا نقش خود را در فعالیت‌های اقتصادی کاهش دهند. درباره ترکیب مخارج نیز با گذر زمان از «مخارج تولیدمحور» فاصله گرفته و به سمت «مخارج رفاه‌محور» متمایل شده‌اند. با توجه به اصل «جانشینی سرمایه‌گذاری» هر چه دولت از زمینه‌های مبتنی‌بر تولید فاصله بگیرد و به سمت نقش رفاهی متمایل شود، زمینه برای ورود بخش خصوصی به اقتصاد فراهم می‌شود و بهره‌وری تولید افزایش می‌یابد. بنابراین با توجه به محدودیت‌های سمت منابع در سال آینده، دولت لازم است «سطح»، «ترکیب» و «کارآیی» بودجه را به نحوی انتخاب کند که به ترکیب هدفمندی از توزیع درآمد و رشد اقتصادی دست یابد.

در حالی بودجه سال آتی به مرحله تصویب نزدیک می‌شود که اقتصاد ایران به مراتب نیاز بیشتری به تنظیم یک بودجه هدفمند و اهرمی دارد. دولت در تعیین ارقام لایحه بودجه با یک تابع هدف بودجه‌ای مواجه است که ورودی آن «سطح مخارج» و «ترکیب مخارج» بوده و خروجی آن سه هدف عمده «رشد اقتصادی»، «توزیع درآمد» و «تولید کالاها و خدمات عمومی» است. بررسی تجربه کشورهای عضو OECD نشان می‌دهد این کشورها درخصوص سطح مخارج، حدود ۴۰ درصد از تولید سالانه خود را صرف مخارج عمومی می‌کنند. به‌علاوه، درخصوص اهداف بودجه، این گروه از کشورها به منظور تقویت نقش بخش خصوصی از «مداخله‌های تولیدمحور» فاصله گرفته و به سمت «مداخله‌های رفاه‌محور» متمایل شده‌اند. به‌طوری که مخارج روی «آموزش و عمرانی» که در زمره گروه بهره‌ور و تولیدمحور قرار می‌گیرند تنها ۲۰ درصد از مخارج آنها را شامل می‌شود و ۸۰ درصد دیگر در زمینه‌های رفاه‌محور مانند پرداخت‌های انتقالی و همچنین پرداخت‌های بهره‌ای صرف می‌شود. البته اثرگذاری سیاست‌های رفاهی نیز به حد قابل‌توجهی به درجه «اصابت به هدف» آنها بستگی دارد؛ به‌طوری‌که سیاست‌های یارانه‌ای و حقوق بازنشستگان بیشتر از هدف خود منحرف شده‌اند.  به‌علاوه دولت‌های با حجم بزرگ‌تر با توجه به اصل «جانشینی سرمایه‌گذاری»، نسبت به دولت‌های با حجم کوچک‌تر نقش کمتری در تقویت اقتصاد خود داشته‌اند. درخصوص اقتصاد ایران، با توجه به اینکه پیش‌بینی می‌شود در سال آینده درآمدهای بودجه با محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها روبه‌رو شود، تعریف تابع هدف بودجه‌ای هدفمندی از سوی سیاست‌گذار ضروری است. اگر تابع هدفی هدفمند و متناسب تعیین شود انتظار می‌رود اثر تحریم‌ها خنثی شده و دولت نقش موثرتری داشته باشد اما در صورتی که دولت در تابع هدف خود کارکردهای رشد و بازتوزیعی بودجه را ارزیابی نکند انتظار نمی‌رود بودجه دولت نقش مثبتی در شرایط تحریم ایفا کند.

تابع هدف بودجه

قرار است هیات دولت پس از تطبیق لایحه بودجه با رهنمود مقام معظم رهبری، لایحه بودجه سال آینده را به مجلس تقدیم کند. بر مبنای نظر رهبری سهم در نظرگرفته شده برای صندوق توسعه ملی در ارقام پیشنهادی دولت باید مورد بازنگری قرار گیرد. چراکه دولت در نظر داشت با توجه به کاهش درآمدهای نفتی، سهم صندوق توسعه ملی از فروش نفت در سال ۹۸ را به حداقل برساند. مخارج دولت که یک وجه از سیاست مالی را به تصویر می‌کشاند سه هدف عمده «رشد اقتصادی»، «توزیع درآمد» و «تامین کالاهای عمومی» را دنبال می‌کند. به این معنی که در وهله اول دولت کالاها و خدمات عمومی ضروری جامعه را که بخش خصوصی تمایل به تولید آنها نداشته عرضه می‌کند. در وهله دوم، سطح و ترکیب مخارج خود را به نحوی تعیین می‌کند که چرخه‌های تجاری را کنترل و رشد اقتصادی را تقویت کند. در وهله سوم، دولت در تلاش است تا بودجه به نحوی توزیع و طراحی شود که اقشار آسیب‌پذیر جامعه حمایت شوند. دولت به منظور دستیابی به این اهداف از سه ابزار «سطح مخارج»، «کارآیی مخارج» و «ترکیب مخارج» استفاده می‌کند. به‌طوری که دولت بسته به درآمدهای پیش‌بینی شده خود سطح مخارج را در سال‌های مختلف بسته به شرایط اقتصادی تعیین می‌کند. کارآیی مخارج نیز با سطح مخارج موجود، به کمک افزایش کارآیی و تعدیل هزینه‌ها، خروجی بیشتری را برای دولت محقق می‌سازد. درخصوص ترکیب مخارج نیز دولت هنگام تنظیم بودجه، با زمینه‌های مختلفی از مخارج مواجه است که هر کدام شدت اثر متفاوتی روی رشد اقتصادی و توزیع درآمد دارند. به‌عنوان مثال مخارج دولت در زمینه آموزش، سرمایه انسانی در بلندمدت را تقویت کرده و بهره‌وری کل اقتصاد را بهبود می‌بخشد. در سمت مقابل مخارج در حوزه سلامت با توجه به اینکه سلامت اقشار آسیب‌پذیر جامعه را نشانه می‌گیرد اثر بیشتری روی توزیع درآمد دارد. بنابراین هنگام بودجه‌ریزی، دولت با استفاده از ابزار در دسترس خود باید مکانیزمی را طراحی کند که به ترکیب مشخصی از اهداف سه‌گانه «رشد اقتصادی»، «توزیع درآمد» و «تامین کالاهای عمومی» دست یابد. به عبارت دیگر دولت هنگام بودجه‌ریزی با «تابع هدفی» مواجه است که بسته به کیفیت برنامه‌ریزی خروجی متفاوتی از رفاه اجتماعی به همراه داشته باشد. تابع هدفی که با توجه به سطح درآمد، لازم است هم کالاهای عمومی را برای اقتصاد فراهم کند، هم رشد اقتصادی را با تمرکز بر کارآیی تقویت کند و هم ترکیب مخارج در زمینه‌های مختلف را به نحوی ارائه دهد که توزیع درآمد بهبود یابد. درخصوص بودجه‌ریزی با توجه به اینکه انتظار می‌رود در سال آینده درآمدهای بودجه در معرض محدودیت‌های تحریم‌ها قرار ‌گیرد، این تابع هدف اهمیت بیشتری پیدا می‌کند چرا که خروجی آن در یک حالت می‌تواند بخشی از فشار تحریم‌ها را تقلیل دهد و در حالتی دیگر می‌تواند در آتش نارضایتی‌های معیشتی بدمد. در همین راستا «دنیای اقتصاد» با تمرکز بر تجربه کشورهای عضو OECD، تابع هدف بودجه‌ای را که منتج به بیشترین رفاه اجتماعی شود در سه حوزه «سطح مخارج»، «ترکیب مخارج» و «کارآیی مخارج» بررسی کرده است.

اثر جانشینی سرمایه‌گذاری

دولت هنگام بودجه‌ریزی ابتدا با مساله تعیین سطح مخارج سالانه خود مواجه است. اگر چه سطح مخارج در کشورهایی که استراتژی بلندمدت بودجه‌ریزی ندارند به حد قابل توجهی تابعی از درآمدهای دوره‌ای دولت است اما عمده کشورهای پیشرفته مخارج خود را بر مبنای هدف رشد اقتصادی انتخاب می‌کنند. بر مبنای تئوری‌های اقتصادی، سطح مخارج دولت از دو کانال «تحریک تقاضا» و «تحریک تولید» رشد اقتصادی را تحریک می‌کند. به‌طوری که افزایش مخارج دولت، درآمد قابل تصرف جامعه را افزایش داده و تقاضای آحاد اقتصادی برای مصرف کالاها و خدمات را افزایش می‌دهد. از طرفی، با توجه به اینکه دولت به‌طور مستقیم در ارزش افزوده بخشی از کالاها و خدمات نقش دارد، با تغییر مخارج خود به‌طور مستقیم می‌تواند سطح تولید سالانه را تغییر دهد. کشورهای عضو OECD به‌طور متوسط حدود ۴۰ درصد از تولید ناخالص داخلی سالانه خود را صرف عرضه کالاها و خدمات عمومی می‌کنند. در بین کشورهای مذکور، شیلی با ثبت ۲۵ درصد کمترین نسبت از تولید سالانه داخلی خود را صرف مخارج کالاها و خدمات عمومی می‌کند. در طرف مقابل فنلاند و فرانسه با حدود ۵۵ درصد بیشترین سهم از تولید خود را صرف مخارج می‌کنند. بررسی‌ها نشان می‌دهد اثر مخارج دولت روی رشد اقتصادی در بین کشورهای OECD به ۴ متغیر «اندازه دولت»، «انباشت اولیه سرمایه»، «ترکیب و نوع مخارج» و «شرایط سمت عرضه» بستگی دارد. به‌طوری که بین کشورهای مذکور هرچه اندازه دولت بزرگ‌تر بوده، افزایش مخارج اثر کمتری روی رشد اقتصادی داشته است. در طرف مقابل، در کشورهایی که دولت حجم پایینی از اقتصاد را در کنترل داشته‌اند، افزایش مخارج رشد اقتصادی را به میزان بیشتری تحریک کرده است. دلیل اینکه دولت‌های بزرگ‌تر نقش کمتری در تحریک رشد اقتصادی داشته‌اند به «اثر جایگزینی سرمایه‌گذاری» برمی‌گردد. به‌طوری که هرچه حجم دولت در اقتصاد بزرگ‌تر بوده، حضور دولت در بازارهایی که مشمول شکست بازار نیستند بیشتر شده و مخارج دولت جای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را گرفته است. با این وجود برخی ویژگی‌های ساختاری اقتصادی باعث شده تا در برخی کشورهای با حجم دولت بزرگ، اثر منفی را خنثی کرده است. به‌عنوان مثال در سوئد، با وجود حجم بالای دولت، اعتماد اجتماعی به دولت باعث شده تا افزایش مخارج رشد اقتصادی را تقویت کند.

ملاحظات سمت تولید

انباشت اولیه سرمایه دومین متغیری بوده که کارآیی مخارج دولت را توضیح می‌دهد. هرچه حجم انباشت سرمایه اولیه در اقتصاد بیشتر بوده، کارآیی مخارج دولت نیز کمتر بوده است. به عبارت دیگر، با توجه به اصل «بازدهی نزولی سرمایه»، مخارج دولت در کشورهای با انباشت پایین سرمایه اثر بیشتری روی رشد اقتصادی داشته است. «ترکیب و نوع مخارج» نیز نقش قابل‌توجهی در کارآیی مخارج دولت در بین کشورهای OECD داشته است. به‌طوری که به‌طور متوسط مخارج دولت در بخش سرمایه‌گذاری و عمرانی نسبت به مخارج جاری با شدت بیشتری تولید را تحریک کرده است. البته کیفیت اثر مخارج سرمایه‌گذاری در کشورهای مذکور به منبع تامین مخارج مذکور بستگی داشته است. اگر منابع مالی مخارج عمرانی از منبع کاهش مخارج جاری تامین شده باشد، بیشترین اثر مثبت را روی رشد اقتصادی داشته است اما در صورتی که دولت مخارج عمرانی را از طریق منابع درآمدی جدید تامین کرده باشد، اثر کمتری روی رشد اقتصادی داشته است به‌طوری که در بین کشورهای OECD، یک درصد رشد در سهم مخارج سرمایه‌گذاری از سایر مخارج دولت، سطح تولید اقتصادی بلندمدت را حدود ۵ درصد افزایش داده است. به‌علاوه، نوع مخارج عمرانی اثر متفاوتی روی رشد اقتصادی داشته است. هرچه مخارج عمرانی در زمینه «تحقیق و توسعه» صورت گرفته رشد اقتصادی به میزان بیشتری از کانال بهبود بهره‌وری اتفاق افتاده است، در طرف مقابل اگر مخارج سرمایه‌گذاری در پروژه‌های بزرگ دولتی بوده که بخش خصوصی قابلیت ورود را دارد، افزایش مخارج عمرانی نیز رشد اقتصادی را محقق نکرده است. چهارمین عاملی که اثر سطح مخارج دولت روی رشد اقتصادی را در بین کشورهای OECD تعیین می‌کند شرایط سطح تولید است. به‌طوری که اگر اقتصاد کلان از محدودیت سمت عرضه رنج می‌برد، افزایش مخارج جاری از جانب افزایش تقاضا نه‌تنها تولید را تحریک نکرده بلکه به میزان بیشتری تورم را افزایش داده است. اما در صورتی که سطح تولید اقتصاد محدودیت نداشته، افزایش مخارج جاری اثر مثبتی روی رشد اقتصادی داشته است.

توزیع بهینه مخارج

بعد از تعیین سطح مخارج سالانه، دولت با این سوال مواجه است که مخارج خود را با چه مکانیزم توزیعی بین زمینه‌های مختلف تخصیص دهد که بیشترین اثرات رفاهی و موثرترین اثر بازتوزیعی را به همراه داشته باشد. در یک دسته‌بندی اجزای مخارج دولت را می‌توان به ۱۱ گروه مختلف «آموزش»، «سلامت»، «جبران رفاه بازنشستگان و سالمندان»، «بیماری‌های خاص و ناتوانی»، «پرداخت‌های جبران بیکاری»، «جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان»، «یارانه»، «سرمایه‌گذاری»، «سایر مخارج» و «پرداخت‌های بهره‌ای» تفکیک کرد. با توجه به اینکه زمینه‌های مختلف مخارج اثرات متفاوتی روی رشد اقتصادی و بازتوزیع درآمد دارد، تعیین هدفمند توزیع مخارج نقش مهمی روی اثر نهایی مخارج دولت در اقتصاد دارد. در یک دسته‌بندی دیگر اجزای ۱۱ گانه مخارج را بسته به اثر آنها روی رشد اقتصادی می‌توان به دو گروه «بهره‌ور یا Productive» و «غیر بهره‌ور یا Unproductive» تقسیم کرد. اجزای بهره‌ور آن دسته از مخارجی بوده که به‌طور مستقیم در تابع تولید حضور دارند. به‌عنوان مثال مخارج در زمینه آموزش، سرمایه انسانی و مخارج در زیرساخت‌ها سطح سرمایه فیزیکی را افزایش می‌دهند که هر دو به‌طور مستقیم در تابع تولید اجتماعی حضور دارند، بنابراین این دو گروه در زمره گروه مخارج بهره‌ور قرار می‌گیرند. در طرف مقابل مخارج غیربهره‌ور مانند مخارج سلامت و جبران رفاه بازنشستگان در تابع تولید حضور ندارند. بررسی‌ها نشان می‌دهد کشورهای OECD بین مخارج «بهره‌ور» و «غیره‌بهره‌ور» عمدتا متمایل به دسته دوم بوده‌اند به‌طوری که حجم قابل‌توجهی از مخارج سالانه این کشور‌ها صرف زمینه‌های رفاه‌محور مانند «تامین رفاه اجتماعی»، «جبران رفاه بازنشستگان و سالمندان»، «حمایت بیماری‌های خاص و ناتوانی»، «پرداخت‌های جبران بیکاری»، «جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان» شده است و سهم مخارج تولید‌محور در این کشورها پایین بوده است. به‌طوری که در این کشورها سهم مخارج «آموزش» و «عمرانی» که سرمایه انسانی و فیزیکی را تقویت می‌کنند به‌طور متوسط حدود ۲۰ درصد از مخارج بوده است. به عبارت دیگر، دولت در این کشورها نقش خود را در بخش‌های تولیدی که نیاز به بهره‌وری بالا داشته کمرنگ و زمینه را برای ورود بخش خصوصی فراهم کرده است. در طرف مقابل، مخارج سالانه خود را صرف تامین رفاه اقشار آسیب‌پذیر کرده است.

 برآیند اثر اجزای مخارج

بررسی تجربه کشورهای OECD نشان می‌دهد زمینه‌های مختلف مخارج دولت اثر متفاوتی روی توزیع درآمد در جامعه داشته است. اثر مخارج دولت روی توزیع درآمد را می‌توان به دو دسته مستقیم و غیرمستقیم تقسیم کرد. در دسته مستقیم مخارج دولت به‌طور مستقیم درآمد قابل تصرف افراد را با ایجاد شغل یا حمایت‌های مالی مستقیم تغییر می‌دهد. در حالت غیرمستقیم، مخارج دولت ابتدا سطح رشد اقتصادی و متعاقبا توزیع درآمد را تغییر می‌دهد. به‌عنوان مثال، مخارج دولت، آموزش سرمایه انسانی و بهره‌وری اقشار ضعیف را بهبود می‌دهد و در بلندمدت نقش آن‌ها را در اقتصاد تقویت می‌کند. مخارج بازنشستگی: بررسی‌ها حاکی از آن است که مخارج بودجه‌ای دولت روی تامین رفاه بازنشستگان نه تنها اثر منفی قابل ملاحظه‌ای روی رشد اقتصادی داشته بلکه توزیع درآمد را بین قشرهای جامعه تغییر نداده است.به همین دلیل در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته مخارج بازنشستگی از کانال بودجه خارج می‌شود و در قالب حمایت دولتی در قالبی خارج از بودجه یا از طریق خود صندوق‌های بازنشستگی تامین می‌شود. بررسی‌ها همچنین نشان می‌دهد یک درصد افزایش سهم مخارج بازنشستگی از مخارج کل، تولید بلندمدت را حدود ۲ درصد در کشورهای مذکور کاهش داده است. البته سیاست تعیین سن بازنشستگی و همین‌طور تغییر هرم سنی جمعیت اثر قابل ملاحظه‌ای روی اثر مخارج بازنشستگی بر رشد و توزیع درآمد داشته است. هر چه نوسانات هرم سنی بیشتری بوده، مخارج دولت اثر مثبت کمتری روی رشد اقتصادی داشته است.

یارانه‌های دولتی: بررسی تجربه کشورهای OECD نشان می‌دهد افزایش یارانه‌های دولتی اثر منفی روی رشد اقتصادی داشته اما نابرابری توزیع درآمد را کاهش داده است. درخصوص اثر یارانه‌ها روی رشد اقتصادی، یارانه‌ها عمدتا با انحراف تخصیص منابع و کاهش رقابت اثر منفی روی رشد اقتصادی داشته‌اند. برای مثال، یارانه‌های تخصیص داده‌شده روی تحقیق و توسعه ممکن است پروژه‌هایی را تامین مالی کند که بازدهی کمتری نسبت به سایر پروژه‌ها دارند یا به دلیل رانت‌های بالقوه، منجر به ایجاد پروژه‌هایی خارج از حوزه تحقیق و توسعه به جای پروژه‌های تحقیق و توسعه شوند. یارانه‌ها در صنایع در حال افول، مانند کشاورزی منجر به پیدایش شرکت‌های با بهره‌وری پایین شده و بازتوزیع منابع را به تعویق انداخته است. به علاوه، در کشورهای مورد بررسی، گروه‌های ذی‌نفوذ اثرگذاری یارانه‌ها را تحت تاثیر قرار داده‌اند. به‌طوری که یک درصد افزایش سهم یارانه‌ها تولید بلندمدت را حدود ۷ درصد کاهش داده است. مهم‌ترین دلیل این است که عمدتا یارانه‌ها شرکت‌های دارای بهره‌وری پایین را بر شرکت‌های خلاق مسلط می‌کند. درخصوص اثر یارانه‌ها و مخارج پرداختی رفاهی، در صورتی که یارانه‌ها به درستی به هدف اصابت کنند، با توجه به اینکه درآمد سرانه اقشار ضعیف را نشانه می‌گیرد، توزیع درآمد را برابرتر می‌کند. سایر مخارج مانند جبران رفاه خانواده‌ها و کودکان به این دلیل که سطح درآمد قابل تصرف این گروه را نشانه می‌گیرد نابرابری را کاهش می‌دهد. درخصوص اثر یارانه‌ها روی نابرابری درآمد دو دسته یارانه وجود دارد: برخی یارانه‌ها که به درستی به هدف اصابت می‌کنند به این دلیل که اثر فزاینده روی اقشار ضعیف دارند نابرابری را کاهش می‌دهند اما برخی یارانه‌های دیگر که به دلایل مختلف متمایل به اقشار پردرآمد جامعه است نابرابری را افزایش می‌دهند. یارانه در بخش انرژی به ویژه بنزین در این گروه قرار دارد. بنابراین دولت هنگام برنامه‌ریزی بودجه‌ای با تابع هدفی از بودجه مواجه است که می‌تواند نتایج رفاهی مختلفی به همراه داشته باشد. شدت اثرگذاری سیاست مالی دولت بسته به برنامه‌ریزی و شناخت دولت از کارکردها، مشخصات و میزان اثرگذاری اجزای بودجه در دل این تابع بودجه وجود دارد. در صورتی که دولت شرایط زمانی حاکم بر اقتصاد کلان را بهتر ارزیابی کند به احتمال بیشتری اثر سیاست مالی روی رشد اقتصادی را محقق می‌سازد. به‌علاوه، در صورتی که دولت کارکردهای اجزای مختلف بودجه را بهتر بشناسد، مخارج سالانه خود را با ترکیب بهتری توزیع کرده و منابع جامعه را با شدت بیشتری تضمین خواهد کرد. بررسی تجربه کشورهای OECD نشان می‌دهد این کشورها در بلندمدت عمدتا از نقش «رشد» بودجه فاصله گرفته و عمدتا به «نقش رفاهی» بودجه متمایل شده‌اند تا فضای تولید را برای بخش خصوصی فراهم کنند. درخصوص اقتصاد ایران که در سال آینده با محدودیت‌های درآمدی ناشی از اعمال تحریم‌های آمریکا مواجه خواهد بود، لازم است تابع هدف بودجه به نحوی تعیین شود که نه تنها کمترین هزینه اجتماعی را به اقتصاد و بخش خصوصی وارد کند بلکه خود به‌عنوان اهرم دفاعی، بخشی از هزینه‌های تحریم را تقلیل دهد.