جزئیات نسخه جراحی بودجه کشور

روز گذشته، سازمان برنامه و بودجه، نقشه جراحی ساختار بودجه را ارائه کرد. نقشه‌ای که توسط دفتر اقتصاد کلان سازمان و جمعی از متخصصان کشیده شده است. البته این نقشه، مبانی نظری جراحی بودجه است و قابلیت‌های جراحان اصلی در اتاق عمل، تعیین‌کننده مسیر اجرایی نقشه خواهد بود. برنامه پیشنهادی در ۴ محور و در دو فاز کوتاه‌مدت و میان‌مدت بوده که تاکید گزارش حاضر، بر قسمت اصلاحات کوتاه‌مدت است.

ضرورت‌های اصلاح ساختار

کارشناسان و مدیران سازمان برنامه و بودجه به این نتیجه رسیده‌اند که امکان اداره کشور در آینده با استمرار رویه‌های جاری وجود ندارد. چرا که اقتصاد ایران در شرایطی قرار گرفته که از یک طرف میل به افزایش  هزینه‌ها زیاد و از سمت دیگر، توانایی ایجاد درآمدهای جدید محدود شده است. ادامه وضع موجود مساوی با بی‌ثباتی و خروج از تعادل اقتصاد کلان، تورم و نرخ ارز فزاینده، تشدید رکود اقتصادی و کاهش شدید سرمایه‌گذاری، افزایش و انباشت بدهی‌های دولت به بانک‌ها، بیمه‌ها، صندوق‌ها و دیگر آحاد اقتصادی و تشدید معضلات محیط زیستی مانند آب و آلودگی هوا خواهد بود. علاوه بر این، اثر مداخلات دولتی گسترده در اقتصاد، قیمت‌گذاری‌های دولتی و تداوم تثبیت نرخ ارز، کاهش بیش از پیش اشتغال و افت تولید را به همراه دارد.

از طرف دیگر، اگر به تحریم‌های اقتصادی واکنش مناسب نشان داده نشود، امکان لطمه شدید اقتصادی در اثر تحریم نفتی وجود خواهد داشت. از این‌رو، تبدیل تهدیدات ناشی از تحریم‌ها، لاجرم باید به فرصت اصلاحات اقتصادی بدل شود. اما شاید برخی معتقد باشند که چنین بایدهایی پیش از این نیز بر اقتصاد ایران واجب شده بود و هیچ‌گاه اجماعی برای حل چالش‌ها وجود نداشته است. اکنون کارشناسان سازمان با استناد به سخنان رهبری که اصلاحات ساختاری بودجه را تکلیف کرده بودند، امیدوارند اجماع در تمامی سطوح حاکمیتی برای اصلاح بودجه به وجود آید. مقام رهبری در این باره اظهار کرده بودند: «نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش ناترازی بودجه با افق دو ساله (۹۹-۱۳۹۸) تدوین و به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی رسانده و بودجه سال ۱۳۹۸ در چارچوب این برنامه تنظیم شود.»

اهداف و پارادایم نقشه

نقشه ارائه شده از سوی سازمان برنامه و بودجه، در نهایت در نظر دارد تا ۳ هدف را در چشم‌انداز محقق کند؛ «اداره مناسب کشور در شرایط تحریمی»، «قطع وابستگی مستقیم بودجه به درآمدهای نفتی» و «اجرای اصلاحات ریشه‌ای در اقتصاد با از بین بردنکسری بودجه ساختاری». طراحان نقشه معتقدند که در پروسه اجرا باید از تامین حداقل‌های معیشتی مردم به‌صورت عادلانه اطمینان‌ حاصل شود و اقشار پایین‌دست احساس نکنند که در فرآیند اجرا، با مشکل معیشتی مواجه خواهند شد. دو پارادایم اصلی، رهبری جراحی اقتصاد کلان را بر عهده خواهد داشت: «اتخاذ قاعده مالی» و «شفافیت و پاسخگویی دولت به مردم». کارشناسان سازمان برنامه و بودجه معتقدند با برقراری قاعده مالی، معیاری برای سنجش موفقیت برنامه اصلاحات ساختاری در دسترس خواهد بود. علاوه بر این، همراهی مردم با برنامه اصلاحات ساختاری، یک جز جدایی ناپذیر برنامه جراحی است. در این راستا، افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت به مردم، پارادایم ضروری دیگر حاکم بر طرح اصلاحات ساختاری بودجه است.

اقدامات کوتاه‌مدت

سازمان برنامه و بودجه طرح اصلاحات بودجه‌ای را در ۴ محور ارائه کرده است. محور اول به درآمدزایی پایدار و ایجاد منابع جدید برای دولت است. محور دوم، به دنبال حذف هزینه‌های زائدی است که سال‌ها در ساختار بودجه تثبیت شده‌اند. در محور سوم، اصلاحات ساختاری، ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار را دنبال خواهد کرد. در محور چهارم، برنامه اصلاحات، تقویت نهادی بودجه را در دستور کار قرار می‌دهد. این ۴ محور در دو بعد کوتاه‌مدت و بلندمدت پیگیری خواهند شد. در بعد کوتاه‌مدت که طبعا باید در سال جاری اجرا شود، برنامه اصلاحات ساختار به دنبال ایجاد ۴ منبع درآمدی جدید برای دولت خواهد بود.

اصلاح نظام یارانه انرژی: در درجه اول اصلاح نظام یارانه کالاهای اساسی و انرژی باید توسط حاکمیت اجرا شود. البته در این مساله، تامین حداقل معیشت اقشار آسیب‌پذیر دیده خواهد شد. سازمان برنامه و بودجه در بررسی‌های قبلی خود نشان داد که یارانه انرژیبیشتر در خدمت اقشار مرفه جامعه قرار گرفته و اقشار آسیب‌پذیر، چندان سهمی از کیک یارانه عظیم انرژی نداشته‌اند. در شرایط کنونی که بسیاری از اقشار آسیب‌دیده دچار مشکلات معیشتی ناشی از افزایش قیمت‌ها شده‌اند، هدررفت یارانه انرژی خود را بیشتر نمایان می‌کند. طرح اصلاحات ساختاری تاکید می‌کند که اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی با هدف افزایش ضریب اصابت منابع صرف شده برای حمایت از تولید و اشتغال و همچنین افزایش بهره‌وری هر چه سریع‌تر آغاز شود. پیشنهاد تیمکارشناسی سازمان برنامه، اجرای این طرح در چند فاز است که در ابتدا با اصلاح نظام یارانه‌ای بنزین و برق خانگی آغاز شود و سپس به گازوئیل و برق صنعتی تسری یابد. در این طرح به منظور پوشش حداقل سطح معیشت، ابتدا یک کف حمایتی مصرف برای تمام خانوارها در نظر گرفته می‌شود و سپس حامل انرژی مربوطه با قیمت بازار عرضه خواهند شد. به این ترتیب در صورت اعمال سیاست‌های حمایتی مناسب همزمان با اصلاح نظام یارانه‌ها، نه‌تنها منابع قابل‌توجهی برای پوشش اهداف دولت ایجاد می‌شود، بلکه با هدفمند کردن یارانه‌ها وضعیت اقشار کم‌درآمد نیز بهبود می‌یابد.

اصلاح یارانه کالاهای اساسی: دومین منبع درآمدزایی دولت در طرح اصلاحات ساختاری، اصلاح یارانه کالاهای اساسی است. برنامه اصلاحات ساختاری معتقد است با هدف بهبود ضریب اصابت یارانه پنهان پرداختی به کالاهای اساسی و استقلال سیاست ارزی از سیاست حمایتی، به ویژه در شرایطی که تحریم جریان ارزی کشور را با محدودیت‌هایی مواجه کرده، لازم است شیوه کنونی تخصیص یارانه به این کالاها اصلاح شود. پیشنهاد کارشناسان سازمان برنامه این است که به جای تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی، یارانه موجود در ارز، از طریق کالابرگ اعتباری و وام سرمایه در گردش به مصرف‌کننده نهایی و تولیدکننده داده شود و با انتقال مرحله‌بندی شده تقاضای ارز کالاهای اساسی به بازار ارز یکپارچه، بر عمق آن افزوده شود.

کاهش معافیت‌ها و افزایش پایه و پوشش مالیاتی: تیم کارشناسی سازمان برنامه و بودجه بر این باور است که در شرایط رکودی فعلی، امکان افزایش اخذ مالیات از فعالان اقتصادی وجود ندارد. اما در این بین، برخی نقاط در اقتصاد ایران، سال‌هاست که از فرآیند مالیات‌ستانی در حال فرارند. از این‌رو برنامه اصلاح ساختار، تمرکز بر دو حوزه افزایش پایه و پوشش مالیاتی و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و گمرکی را به‌عنوان دو اولویت اصلی دولت در این زمینه توصیه کرده است. در این باره برنامه عملی نیز ارائه شده است؛ مثلا در مورد مالیات بر مشاغل، پیشنهاد این است که به جای بازرسی عمومی، به سمت بازرسی تصادفی مبتنی بر ریسک حرکت شود. همچنین مالیات بر عایدی سرمایه، مانند مالیات بر زمین، املاک، خودرو، ارز و طلا یکی از پایه‌های مالیاتی است که علاوه بر کارکرد تنظیم‌گری می‌تواند اثر قابل‌توجهی در افزایش منابع عمومی داشته باشد. به علاوه، تیم کارشناسی سازمان برنامه پیشنهاد کرده است دولت لایحه دوفوریتی کاهش تدریجی معافیت‌های مالیاتی را تا انتهای سال ۱۳۹۸، برای تصویب درمجلس شورای اسلامی تهیه کند.

فروش دارایی‌ها از طریق صندوق‌های قابل معامله در بورس: آخرین اقدامی که دولت می‌تواند در کوتاه‌مدت کاهش درآمد نفت را جبران کند، فروش سهام برخی از دارایی‌های خود، در قالب صندوق EFT و عرضه واحدهای این صندوق‌ها در بازار بورس است.

اصلاح نظام یارانه نقدی: در زمینه مدیریت هزینه‌ها، اولین توصیه کارشناسان سازمان برنامه، اصلاح نظام یارانه نقدی است. در حال حاضر، به دلیل نبود نظام مالیات بر درآمد خانوار، دولت اشراف اطلاعاتی بر سطح درآمد خانوارها ندارد و لذا بسیار محتمل است که یارانه‌های پرداختی به اقشار خاص، به افراد نیازمند اصابت نکند. مطالعات موردی مبتنی بر پایگاه‌های اطلاعاتی وزارت تعاون،کار و رفاه اجتماعی، نشان می‌دهند این پدیده بسیار شایع است لذا اصلاح نظام هدفمندی یارانه‌ها با رویکرد حذف یارانه خانوارهای برخوردار ضروری است. بر این اساس، لازم است تا مشابه بسیاری از کشورهایی که مسیر توسعه را به کمک اصلاحات ساختاری طی کرده‌اند، علاوه بر تغییر مسیر نظام مالیات‌گیری به سمت مالیات بر درآمد خانوار، با کمک تجمیع پایگاه‌های اطلاعاتی مختلف موجود و نیز ایجاد پایگاه‌های اطلاعاتی جدید، پایگاه اطلاعات جامعی ذیل ساختار دولت الکترونیک تشکیل و بر اساس آن شاخص‌هایی از درآمد خانوار تهیه شده و از آنها برای حذف خانوارهای پردرآمد از دریافت یارانه و نیز شناسایی خانوارهای کم‌درآمد استفاده شود.

حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیر: در شرایط جاری، باید دولت و دستگاه‌های دولتی ضمن اطمینان از حفظ خدمات اساسی مانند آموزش، سلامت، امور دفاعی و امنیتی و...، نسبت به اولویت‌بندی فعالیت‌ها و دسته‌بندی اقلام بودجه‌ای خود در چند طبقه بر اساس میزان ضروری بودن هزینه‌ها اقدام کنند و به ترتیب ضرورت اقدام به تخصیص منابع به این اقلام کنند. همچنین حذف هزینه‌های غیرضرور شرکت‌های دولتی، می‌تواند در سبک‌کردن بودجه تاثیر بسزایی بگذارد. علاوه بر اینها، تیم کارشناسی سازمان برنامه معتقد است که باید در کوتاه‌مدت نسبت به بازنگری در هزینه‌های طرح تحول سلامت اقدام شود. این مهم می‌تواند در قالب پالایش افراد تحت‌پوشش، خدمات تحت‌پوشش یا سقف سهم پرداختی توسط دولت اعمال شود.

ثبات‌سازی و اصلاحات نهادی: سازمان برنامه و بودجه دو برنامه برای ثبات‌سازی اقتصاد در حین اصلاحات در کوتاه مدت در نظر گرفته است. اقدام اول، انتشار اوراق به همراه عملیات بازار باز برای سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و زیرساختی است و اقدام دوم، اصلاح اساسنامه صندوق توسعه ملی برای ایجاد ثبات اقتصاد کلان و خارج کردن نفت از بودجه است. کارشناسان این نقشه معتقدند برای جلوگیری از آثار مخرب تورمی و رکودی ناشی از افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی که منجر به بروز نوسان و شوک در بودجه دولت و کل اقتصاد، طی سال و بین سال‌های مختلف می‌شود، لازم است تا یک نهاد ثبات‌ساز درآمدهای نفتی در اقصاد کلان کشور وجود داشته باشد. آنها صندوق توسعه ملی را به‌عنوان این نهاد ثبات‌ساز پیشنهاد کرده‌اند. در زمینه اصلاح نهادی ساختار بودجه در کوتاه‌مدت نیز اقداماتی چون افزایش شفافیت بودجه و اصلاح و تکمیل سامانه یکپارچه مدیریت مالی دولت، استقرار چارچوب میان‌مدت بودجه‌ریزی و تنظیم بودجه  دوسالانه برای ۱۴۰۰-۱۳۹۹ و تقویت زیرساخت‌های نظارت بر اجرای بودجه پیشنهاد شده است.

برنامه میان‌مدت

سازمان برنامه و بودجه در هر ۴ محور درآمدزایی، هزینه‌زدایی، ثبات و اصلاح نهادی، پیشنهادهایی برای بازه میان‌مدت ارائه کرده است. به‌طور خلاصه در مورد درآمدزایی در میان‌مدت، تاکید کارشناسان سازمان بر اصلاح نظام مالیاتی و استقرار نظام مالیاتی و یارانه‌ای مبتنی بر درآمد خانوار و خوداظهاری است. همچنین اصلاح نظام مالیه نفت و گاز در داخل کشور و فروش تولیدات نفتی به بهای واقعی، در مرحله بعدی قرار دارد. گزارش مفصل از اقدامات میان‌مدت پیشنهادی، در شماره‌های آینده «دنیای‌اقتصاد» چاپ خواهد شد.