محسن ایزدخواه از چرایی عدم شفافیت مالی در شستا و ... می‌گوید؛ راهبرد مشخصی برای فعالیت اقتصادی صندوق‌های بیمه‌ای نداریم
از سوی دیگر، این نکته هم که در ایران، شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی (شستا) به‌عنوان بزرگ‌ترین هلدینگ اقتصادی کشور با 200 شرکت زیرمجموعه، بیش از هزار عضو هیات مدیره و دارایی 500 هزار میلیارد ریال، با اینکه می‌تواند بازوی اقتصادی کشور برای دستیابی به رشد اقتصادی حداقل سه‌درصدی باشد به حیات خلوت مدیران دولتی تبدیل شده است هم موضوعی است که بسیاری از کارشناسان به آن اشاره می‌کنند. این صندوق اکنون با وجود آنکه هنوز به‌صورت کامل در بورس حضور نیافته، تنها به خاطر حضور چند شرکت زیرمجموعه خود در بورس، سهم قابل توجهی در بازار سرمایه دارد و به میزان بالایی می‌تواند این بازار مالی را تحت‌تأثیر قرار دهد. محسن ایزدخواه، معاون پیشین حقوقی و امور مجلس سازمان تأمین اجتماعی در گفت‌وگو با ما عملکرد اقتصادی سازمان تامین اجتماعی را مورد بررسی قرار می‌دهد و می‌گوید اگر شفاف‌سازی در عملکرد نهاد اقتصادی وابسته به آن وجود نداشته باشد می‌تواند منجر به فساد در این سیستم شود.
* آیا نهادهای بیمه‌گر در تمام دنیا برای اینکه بتوانند تعهدات خود را در قبال مردم انجام دهند مجبور به فعالیت‌های اقتصادی هستند؟
از آنجا که صندوق‌های بیمه‌ای، بنگاه‌های اقتصادی- اجتماعی و بین‌النسلی هستند به این تعبیر که حق بیمه‌های امروز را می‌گیرند و به نسل‌های بعد پرداخت می‌کنند، بنابراین موقع تاسیس حداقل در دوره 30ساله درآمدهایشان نسبت به هزینه‌هایشان برتری دارد. این برتری منجر به این می‌شود که صندوق‌های بیمه‌ای مازادهای درآمدیشان را در فعالیت‌های اقتصادی قرار دهند تا بتوانند ارزش روز آن را حفظ کنند. از سوی دیگر از آنجایی که در تمام دنیا هزینه‌های این صندوق‌ها در دوران میانسالی به‌طور طبیعی بر منابعشان پیشی می‌گیرد، آنها برای آنکه بتوانند در چارچوب فعالیت‌های اقتصادی و به‌کارگیری سرمایه‌ها ارزش ذخایرشان را حفظ و ارزش افزوده‌ای ایجاد کنند تا از عهده تعهداتشان بربیایند، دست به کارهای اقتصادی می‌زنند. بنابراین توصیه‌های سازمان جهانی کار و اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی و همچنین تجربه‌های کشورهای توسعه‌یافته حاکی از این است که صندوق‌های بیمه‌ای باید فعالیت‌های اقتصادی به‌منظور حفظ ارزش ذخایر و افزایش آن، داشته باشند.
به نظر می‌رسد که دولت ایران پس از ضرورت خصوصی‌سازی از آنجایی که نمی‌خواست بعضی از شرکت‌های بزرگ را از دست بدهد آنها را به مجموعه‌های زیر نظر خود مانند شستا سپرده است. شستا می‌گوید دولت دیون زیادی به ما دارد و در قبال آن، این شرکت‌ها را به ما واگذار کرده است که همه آنها ورشکسته هستند. این عمل دولت تا چه میزان به تامین اجتماعی به‌عنوان یک نهاد بیمه‌گر آسیب وارد کرده است؟
تا حدود سال‌های 63، در سازمان تامین اجتماعی موضوعی تحت عنوان فعالیت‌های سرمایه‌گذاری و سود ناشی از آنها وجود نداشت و در حساب‌های این سازمان، سود ناشی از فعالیت‌های سرمایه‌گذاری صفر شده بود. پس از آن و در دوران دفاع مقدس، دولت مجبور شد در یک فرایند قانونی از سازمان تامین اجتماعی که پول‌هایش بدون بهره نزد بانک‌ها نگهداری می‌شد، استقراض کند. جنگ که تمام شد، از آنجایی که بسیاری از کارخانجات و صنایع براساس لایحه قانونی شورای انقلاب مصادره شده بود، دولت، تصمیم گرفت استقراض خودش را در قالب واگذاری شرکت‌ها به سازمان تامین اجتماعی ادا کند. در همین مدت، دولت در کنار مشغله‌های جنگ و تنگناهای اقتصادی مصوبه‌ای را در شورای اقتصاد به تصویب رساند که بعدها به نام شستا نامگذاری شد. سازمانی که بتواند فعالیت‌های اقتصادی در چارچوب حفظ ارزش ذخایر داشته باشد و به دنبال واگذاری شرکت‌ها به خاطر دیون دولت باشد. اما بعد از اینکه مقوله اصل 44 قانون اساسی و خصوصی‌سازی مطرح شد از آنجا که دولت‌ها نوعی علاقه و دلبستگی به اموال و دارایی‌های خود دارند، از فرصت استفاده کردند و در ازای دیونی که به سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و حتی آستان قدس رضوی داشتند، بسیاری از شرکت‌های خود را در قالب خصوصی‌سازی به چنین نهادهایی واگذار کردند.
همین شرکت‌های به اصطلاح ورشکسته؟
نوع واگذاری‌ها ترکیبی از شرکت‌های سودده و زیان‌ده بود. از این منظر صندوق‌های بازنشستگی به خاطر اینکه بتوانند دیون خودشان را بگیرند خیلی مقید به اینکه شرکت‌ها سودده یا زیان‌ده باشند، نبودند ضمن اینکه دولت‌ها هم اعتقاد داشتند که شرکت‌ها را درهم به صندوق‌های بازنشستگی واگذار کنند. نکته کلیدی که حداقل در سازمان تامین اجتماعی وجود دارد این است که سال‌ها کمیته‌هایی تشکیل شده که بتوانند شرکت‌ها را دسته‌بندی کنند و شرکت‌هایی که به صورت ساختاری نمی‌توانند سودده باشند را به بخش خصوصی از طریق مزایده یا گفت‌وگو واگذار کنند، اما تا جایی که اطلاع دارم بعضی از چسبندگی‌ها یا ملاحظات و منفعت‌هایی که ممکن است وجود داشته باشد، سبب شده تا آنچنان که باید و شاید در واگذاری این نوع صنایع توفیق لازم به وجود نیامده است.
پس یعنی کاستی‌هایی هم بوده است
نکته اساسی که وجود دارد و هم در دولت نهم و دهم و هم در دولت فعلی مورد بی‌توجهی قرار گرفته دو مسئله اساسی و کلیدی است. یکی بند «هـ » قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی که وظایف شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی را مشخص می‌کند به صراحت می‌گوید: پیشنهاد ضوابط کلی نحوه مدیریت وجوه، ذخایر و سرمایه‌گذاری‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی، عمومی، سازمان‌ها و موسسات و صندوق‌های فعال در قلمروهای مختلف نظام تامین اجتماعی با تصویب هیات وزیران (یعنی در دولت‌های گذشته و دولت کنونی) را باید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در صندوق‌های بیمه‌ای تهیه کرده و به تصویب هیات وزیران برساند. بنابراین بخش مهمی از آشفتگی موجود در صندوق‌های بیمه‌ای ناشی از عدم اجرای مسئولیت به موقع این وزارتخانه است. نکته بعدی که مورد غفلت واقع شده و با بی‌اعتنایی توسط وزارتخانه مربوطه و صندوق‌های بیمه‌ای مواجه شده بند 2 ماده 26 قانون برنامه پنجم توسعه است. در این بند قانونگذار به صراحت اعلام کرده که انجام هرگونه فعالیت بنگاهداری جدید برای صندوق‌های دولتی ممنوع است و موارد قبلی و موجود و نیز سهام مدیریتی که در ازای مطالبات به صندوق‌ها واگذار می‌شود، باید طی برنامه زمان‌بندی شده‌ای که به تصویب هیات وزیران می‌رسد تا پایان اجرای برنامه با رعایت مقررات به بخش‌های خصوصی و تعاونی واگذار گردد.
اتفاقی که نیافتاده
متاسفانه تا جایی که اطلاع دارم، چنین برنامه‌ای برای واگذاری شرکت‌ها در رابطه با صندوق‌های بیمه‌ای وجود نداشته بلکه شواهد نشان می‌دهد تمایل برای شرکت‌داری و نگهداری این شرکت‌ها رو به فزونی نهاده است. بنابراین اگر بخواهم برای سؤال شما پاسخ جدیدتری داشته باشم باید بگویم بی‌توجهی به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و قانون برنامه پنجم توسعه یا ناشی از ضعف بنیان‌های کارشناسی در وزارتخانه مربوطه است یا به علت علاقه‌ای که صندوق‌های بیمه‌ای و وزارتخانه مربوط برای حفظ و نگهداری این صنایع دارند و به همین دلیل هیچگونه گام عملی برای اینگونه واگذاری‌ها صورت نگرفته است.
در جایی به حجم بالای سرمایه‌ها اشاره کردید. این میزان منابع مالی در دست یک سازمان بیمه‌گر برای اقتصاد آسیب‌زا نیست؟
صندوق‌های بیمه‌ای در واقع یک بنگاه اقتصادی- اجتماعی هستند و به طور طبیعی وقتی سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی در کنار هم حدود 75 درصد جمعیت کشور را تحت پوشش قرار داده‌اند، باید بنیه مالی قوی داشته باشند. اما فقط داشتن این بنیاد کافی نیست. طبیعتا در کنار این موضوع، شفاف‌سازی مالی اهمیت و ضرورت دارد. باید ترتیبی اتخاذ شود که شرکای اجتماعی نظارت کافی را بر این سازمان‌ها داشته باشند. همچنین باید این را هم بدانیم اصلاح قوانین و مقررات برای آنکه شرکای اجتماعی نظارت دقیق و معنی‌داری بر کارکردهای صندوق‌های بیمه‌ای و بنگاه‌های اقتصادی داشته باشند هم اهمیت ویژه‌ای دارد. مهم‌تر از همه باید تلاش‌های زیادی شود تا این نوع بنگاه‌ها در بورس عرضه شوند. بدون شک ارائه فعالیت‌های بنگاهداری صندوق‌های بیمه‌ای در بورس می‌تواند تا حد بسیار بالایی عملیات مالی را شفاف‌سازی کند اما متاسفانه با وجود هلدینگ‌هایی که ایجاد شده، بسیاری از سرمایه‌های شستا و صندوق بازنشستگی کشوری و بعضی از صندوق‌ها بورسی نیست و این امر جلوی شفاف‌سازی را می‌گیرد و می‌تواند گاهی کارکردهای سیاسی را هم به همراه داشته باشد.
برای روشن شدن بحث مثالی می‌زنید؟
ببینید! همواره شستا یا شرکت‌های صندوق‌های بازنشستگی کشوری مورد توجه سیاستمداران و قدرتمدان بوده‌اند؛ مثلا در دولت نهم و دهم بین وزیر وقت رفاه و مدیرعامل تامین اجتماعی بر سر موضوع تسلط بر شستا اختلاف شدیدی ایجاد شده بود. در آن زمان وزارت رفاه اعتقاد داشت که باید بر شستا تسلط کاملی داشته باشد اما مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی اعتقاد داشت که باید خودش رئیس هیات مدیره شستا باشد. به دنبال همین اتفاقات و بدون اعتنا به مقوله تضاد منافع وزیر رفاه، مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی را عزل کرده و با دخالت رئیس‌جمهور وقت مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی ابقا و پس از مدت کوتاهی وزیر رفاه و تامین اجتماعی عزل شد.
اینکه ما مداماً از شستا مثال می‌زنیم به جهت این است که بنگاهداری این شرکت شاید بیشتر از هر صندوق یا شرکت دیگری باشد. موضوعی که مدنظر من است این است که شستا با وجود عملکرد ضعیف، حق به جانب رفتار می‌کند و می‌گوید این عملکرد به دلیل خرید سهام شرکت‌های ورشکسته به دستور دولت است. واقعاً دولت این ظلم را به شستا می‌کند؟
تقریبا تا قبل از روی کار آمدن دولت‌های نهم و دهم بررسی‌ها نشان می‌دهد شستا در مقایسه با سایر شرکت‌های سرمایه‌گذاری از سود بیشتری برخوردار بوده اما اگر بخواهیم یک حساب کلی بر سود ناشی از فعالیت‌های اقتصادی شستا در مقایسه با نرخ تورم و سودی ناشی از سپرده‌گذاری پول‌های شستا در بانک‌ها داشته باشیم می‌بینیم که این شرکت و اساسا بسیاری از شرکت‌های شبیه شستا نتوانسته‌اند آنچنان که باید و شاید ارزش ذخایر را حفظ کنند. نکته اساسی آن است که در بند 2 ماده 26 و بند هـ ماده 15 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، راهبرد مشخصی توسط وزارتخانه مشخص نشده است.
منظورتان از این راهبرد چیست؟
اینکه آیا اصلا باید صندوق‌های بیمه‌ای بنگاهداری کنند؟ اگر قرار باشد بنگاهداری کنند تا چه سطحی می‌توانند؟ آیا باید تمام اعضای هیات مدیره و مدیرعامل منصوب آنها باشند؟ صندلی‌های هیات مدیره باید به گونه‌ای باشد که سهام آن در اکثریت مطلق در اختیار صندوق‌های بیمه‌ای باشد یا نه؟ ببینید! الان که سازمان تامین اجتماعی اکنون با کسری منابع روبه‌رو است این موضوع اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. به طور مثال اگر سازمان تامین اجتماعی به شستا فشار بیاورد که شما باید سود حاصل از فعالیت‌های اقتصادی را به خاطر کسری منابع به ما پرداخت کنید، این شرکت‌ها با دو بحران جدی روبه‌رو می‌شوند. اگر قرار باشد سود حاصل از فعالیت‌های اجتماعی‌شان را به سازمان تامین اجتماعی برگردانند از فعالیت‌های توسعه‌ای عقب می‌مانند و در این صورت بازار رقابت از دست می‌رود و قیمت تمام‌شده‌شان بالا می‌رود. این بحران یکی از گلوگاه‌های نوع نگاه به فعالیت‌های سرمایه‌گذاری است. به خاطر فشارهایی که سازمان تامین اجتماعی به خاطر کسری منابع حاصل شده به شستا و زیرمجموعه‌هایش آورده، باید رقم‌هایی را به عنوان سود پرداخت کنند و چون این شرکت‌ها با مشکل نقدینگی و مسائل توسعه‌ای روبه‌رو بودند اکثرشان از بانک‌ها با سودهای بالا وام گرفتند و به عنوان سود به سازمان تامین اجاماعی پرداخت کردند. در درازمدت چنین رویه‌ای منجر می‌شود شرکت‌های سودده و فعال به شرکت‌های کم‌بهره و زیان‌ده تبدیل شوند. نکته اساسی و کلیدی برای جلوگیری از چنین پیشامدهایی این است که دولت و شورای عالی رفاه مشخص کند آیا باید صندوق‌های بیمه‌ای بنگاهداری کنند؟ آیا باید بنگاه‌های خود را در فرصت‌های مناسب به بورس و بخش خصوصی واگذار کنند؟ مثلا در بعضی کشورها این جمع‌بندی وجود دارد که حداکثر 20 درصد از سهام یک شرکت را داشته باشند که احساس مسئولیت و بنگاهداری نکنند. به طور طبیعی این میل و تمایل وجود درد که صندوق‌های بیمه‌ای به سمت شرکت‌داری حرکت کنند و از آنجا که به طور طبیعی فعالیت‌های اقتصادی و بنگاهداری به‌طور مستقیم و غیرمستقیم از سیاست‌های دولت تأثیر می‌پذیرد عملا این نوع بنگاهداری سرنوشت سرمایه‌ها را با سیاست‌های دولت به طور روزافزایی گره می‌زند و این تاثیرپذیری فعالیت‌های اقتصادی صندوق‌های بیمه‌ای را با بحران‌های جدی روبه‌رو کند. به همین خاطر است که در سال‌های گذشته و سال جاری هم پیش‌بینی شده 10 درصد از درآمدهای سازمان تامین اجتماعی ناشی از سوددهی فعالیت‌های اقتصادی مثل شستا، بانک رفاه و... باشد که معمولا تجربیات تاریخی نشان می‌دهد گاها در سال‌هایی این تعهدات از روی کاغذ فراتر نرفته و اگر در سال‌هایی هم عمل شده ناشی از گرفتن وام و استقراض از بانک‌ها بوده. به همین خاطر در بند 8 اداره کل نظارت بانک مرکزی بر مجمع بانک رفاه به صراحت تأکید شده که باید مجمع بانک رفاه تعهد کند که از پرداخت اینگونه وام‌ها به سازمان تامین اجتماعی، شستا و شرکت‌های زیرمجموعه‌اش خودداری کند.
می‌خواهم کمی درباره اشخاص صحبت کنم. همین حالا بسیاری از افراد هستند که در قالب این شرکت‌ها حضور دارند و به دلیل در اختیار داشتن منابع مالی بالا، قدرت بسیاری یافته‌اند. به نظر شما این اتفاق به امکان بروز فساد توسط این افراد کمک نمی‌کند؟
ببینید! اگر منابع فعالیت‌های اقتصادی صندوق‌های بیمه‌ای شفاف و نظارت‌پذیر باشد داشتن این منابع نه تنها عیب نیست، بلکه می‌تواند حسن باشد. آنچه باعث چنین رخدادی می‌شود این است که متاسفانه بخش نظارت و شفاف‌سازی مغفول مانده است. مثلا در بودجه سال 1395 سازمان تامین اجتماعی، این سازمان به هیچ عنوان حاضر نشده بودجه سالانه‌اش را در معرض افکار عمومی و حتی در سایت خودش قرار دهد و فقط به کلیات بسنده شده است.
حرف من هم همین است. تا چه اندازه این عمل ایجاد فساد می‌کند؟
اگر مقوله شفاف‌سازی و نظارت اجتماعی برای فعالیت‌های بنگاه‌های اقتصادی وجود نداشته باشد منجر به فسادهای بزرگ و بی‌ثباتی می‌شود. مثلا جامعه کارگری یا شرکای اجتماعی ما از دولت و سازمان تامین اجتماعی انتظار دارند سؤال شود چرا در سه سال گذشته چندین بار هیات مدیره و مدیرعامل شستا دچار تغییر و تحول شده. این امر آیا ناشی از فشارهای سیاسی است یا بده‌بستان‌های بین دولتمردان است؟ یا ناشی از حیاط‌خلوت شدن شرکت شستاست؟ این سؤال‌ها در سه سال گذشته بی‌پاسخ مانده است. موضوعی که ناخودآگاه ذهنیت بروز فساد را هم به وجود می‌آورد.
