فهرست چالش‌هایی که اقتصاد ایران را در سال 98 زمین‌گیر کرد!

به گزارش اقتصادنیوز حمید آذرمند تحلیل‌گر اقتصادی در گزارشی به مهم‌ترین چالش‌ها وناکامی‌های اقتصاد ایران در سال 98 پرداخت. متن این گزارش در ادامه می‌آید:

سال 1398 برای اقتصاد ایران سال خاصی بود. در این سال، انبوهی از مشکلات و تنگناهای اقتصادی به‌طور همزمان اقتصاد کشور را تحت فشار بی‌سابقه‌ای قرار داد. اگرچه هنوز آمار نهایی عملکرد سال 1398 منتشر نشده است ولی آمار مقدماتی مرکز آمار ایران، نشان می‌دهد رشد اقتصادی 9ماهه سال جاری، برابر با منفی 6/7 درصد بوده است و رشد اقتصادی بدون نفت نیز رقمی منفی و نزدیک به صفر بوده است. رشد تشکیل سرمایه ثابت (به قیمت‌های ثابت) نیز بر اساس آمار مرکز آمار ایران، طی 9 ماه سال ۱۳۹۸ برابر با منفی 6/2 درصد بوده است. همچنین، مصرف نهایی خصوصی (به قیمت‌های ثابت) در 9‌ماهه سال رشدی برابر با منفی شش درصد داشته است. از طرف دیگر، نرخ تورم (میانگین 12 ماه منتهی به بهمن) نیز بر اساس آمار مرکز آمار ایران برابر با 37 درصد بوده است. صرف نظر از میزان دقت و قابلیت اتکای آمارهای مرکز آمار ایران، شواهد مختلف از جمله آمار تولید اقلام منتخب وزارت صمت نیز کاهش تولید بسیاری از اقلام منتخب را نسبت به سال قبل تایید می‌کند.

از سوی دیگر، بر اساس آمار منتشرشده در پایگاه اطلاع‌رسانی بانک مرکزی، نرخ رشد نقدینگی در پایان آذرماه سال جاری نسبت به یک سال قبل برابر با 2/28 درصد بوده است که در مقایسه با آمار سال قبل (1/22 درصد) افزایش قابل توجهی دارد. همچنین بر اساس آمار منتشرشده از سوی بانک مرکزی، بین اجزای تشکیل‌دهنده نقدینگی نیز، رشد پول (49 درصد) به میزان قابل توجهی بیش از رشد شبه‌پول (25 درصد) است.

در خصوص عملکرد مالی دولت، اطلاعات بهنگامی در دسترس نیست و از این‌رو فعلاً امکان تحلیل دقیق عملکرد مالی دولت وجود ندارد. با این حال، آمارهای پولی نشان می‌دهد که بدهی بخش دولت به بانک مرکزی در پایان آذرماه 1398، نسبت به ماه مشابه سال قبل 33 درصد رشد داشته است. رشد بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی صرفاً ناشی از رشد بدهی دولت مرکزی است و در این مدت، مقدار بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی کاهش یافته است.

شاخص‌های اصلی اقتصاد حاکی از آن است که اقتصاد ایران در سال 1398 در مقایسه با روند بلندمدت، به میزان معنا‌داری با کاهش سطح تولید ناخالص داخلی، کاهش درآمد سرانه، کاهش سرمایه‌گذاری، افزایش نرخ تورم، افزایش نرخ رشد نقدینگی و کاهش رفاه خانوار مواجه بوده است. با انتشار آمارهای تفصیلی طبیعتاً می‌توان با دقت بیشتری تحولات شاخص‌های اقتصادی سال 1398 را مورد بررسی و تحلیل قرار داد.

- ریشه‌یابی چالش‌های اقتصادی سال 1398

اگر چالش‌های اصلی اقتصاد را در سال 1398 به‌طور کلی در رکود، تورم و کاهش رفاه خلاصه کنیم، ریشه این چالش‌ها را می‌توان در سه سطح «عوامل ساختاری»، «تشدید تحریم‌ها» و «خطاهای سیاستگذاری» دسته‌بندی کرد.

ریشه‌ها و عوامل ساختاری را می‌توان در ناترازی و عدم ‌تعادل‌های مالی، کاهش نرخ سرمایه‌گذاری، بوروکراسی ناکارآمد و درون‌گرایی اقتصاد طبقه‌بندی کرد. این ریشه‌ها محصول سیاست‌ها و عملکردهای تاریخی است که به تدریج به صورت تضعیف ظرفیت‌های رشد، تورم مزمن و کاهش رفاه بروز پیدا کرده است. بنابراین بخشی از چالش‌های امروز اقتصاد، محصول انباشت و استمرار سیاست‌ها و ساختارهای اقتصادی ناکارآمد برجای‌مانده از گذشته است.

مهم‌ترین چالش ساختاری اقتصاد ایران، عدم ‌تعادل‌ها و ناترازی‌های ساختاری بخش مالی است که ریشه در عدم ‌تعادل‌های موجود در بودجه عمومی و همچنین مشکلات ساختاری نظام بانکی دارد. آثار و نتایج عدم‌ تعادل‌ها و ناترازی‌های ساختاری در بخش مالی اقتصاد ایران، به صورت شکاف رشد بخش مالی و بخش واقعی آشکار شده است.

شتاب گرفتن رشد بخش مالی نسبت به بخش واقعی اقتصاد، ریشه اصلی تورم مزمن در اقتصاد ایران است و به‌تبع آن، تورم مزمن نیز از اصلی‌ترین عوامل بی‌ثبات‌کننده اقتصاد و تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی و کاهش رفاه است.

برای توضیح ریشه‌های ناترازی مالی دولت و نحوه انتقال آن به متغیرهای پولی، باید ابتدا به نحوه تامین مالی دولت اشاره کرد. دولت‌ها به‌طور کلی هزینه‌های خود را از منابعی مانند اخذ مالیات، فروش دارایی‌ها یا ایجاد بدهی از طریق انتشار اوراق تامین می‌کنند. در کشورهای برخوردار از منابع زیرزمینی از جمله ایران، درآمدهای حاصل از دارایی‌های زیرزمینی بخشی از درآمدهای دولت را تشکیل می‌دهد.

مشکل ناترازی از اینجا آغاز می‌شود که در اقتصاد ایران،‌ به علت فقدان قاعده مالی شفاف و کارآمد و همچنین عواملی مانند تعهدات بیش از ظرفیت مالی دولت، ناکارایی سیاست‌های حمایتی و بی‌انضباطی و ناکارایی سیاست‌های مالی و بودجه‌ای، منابع مالی پایدار دولت حتی با تخلیه منابع زیرزمینی و اضافه کردن آن به درآمدهای عمومی، هزینه‌های بخش عمومی تامین نمی‌شود و از این‌رو دولت‌ها برای جبران کسری مالی، مستقیم یا غیرمستقیم به سراغ منابع بانک مرکزی می‌روند که به معنی خلق پول جدید و انبساط پولی است. در ایران، استقراض مستقیم از بانک مرکزی مجاز نیست ولی در عمل، سیاست‌هایی مانند برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی، افزایش تنخواه‌گردان خزانه، افزایش مالیات بر بانک مرکزی، تحمیل تسهیلات تکلیف به بانک‌ها، الزام بانک مرکزی به تخصیص خطوط اعتباری به بهانه‌های مختلف (خرید تضمینی گندم، حمایت از صنعت یا تبدیل اضافه‌برداشت بانک‌ها به خط اعتباری) و حتی سازوکار تخصیص ارز ترجیحی (به نرخی پایین‌تر از نرخ تعادلی بازار) برای واردات کالاهای اساسی،‌ هر یک به نوعی به انبساط پولی و رشد نقدینگی منجر می‌شود که بخش عمده آن، بازگشت‌ناپذیر است.

در دوره‌های گذشته، سیاست‌های تورم‌زا مانند پرداخت تسهیلات بانکی به بنگاه‌های زیان‌ده، خرید تضمینی محصولات از محل خط اعتباری بانک مرکزی، تامین مالی مسکن مهر از منابع بانک مرکزی، تبدیل اضافه‌برداشت بانک‌های زیان‌ده به خط اعتباری، پرداخت حقوق سپرده‌گذاران موسسات اعتباری از منابع بانک مرکزی و نظایر آن به دفعات تکرار شده و برخی نیز هنوز تکرار می‌شود. این سیاست‌ها همگی نمونه‌هایی از خلق پول جدید برای حل مشکلات و ناکارایی‌های دولت و سایر بخش‌های اقتصادی است. این‌چنین سیاست‌هایی در گذشته در نهایت منجر به تورم مزمن و غیرقابل مدیریت امروز شده است.

کسری بودجه ساختاری و مزمن دولت، به طرق مختلف از طریق تکالیف بودجه‌ای یا شیوه‌های غیرمستقیم دیگر، به منابع بانک‌های کشور نیز منتقل می‌شود. فشار بر منابع نظام بانکی، به اضافه‌برداشت بانک‌ها از منابع بانک مرکزی و رشد پایه پولی منتهی می‌شود.

در این بین، مشکلات داخلی نظام بانکی نیز موجب افزایش شکاف منابع و مصارف بانک‌ها و مزید بر مشکلات شده است. مشکلات نظام بانکی ریشه در عوامل مختلف از جمله استانداردهای پایین و ضعف قوانین و مقررات بانکداری، ضعف جدی در کنترل‌های داخلی و مدیریت ریسک در بانک‌ها، فقدان شفافیت و ضعف سلامت بانکی، ضعف در کیفیت و ترکیب هیات‌مدیره بانک‌ها، فقدان قواعد حکمرانی شرکتی در اغلب بانک‌ها، بنگاهداری و شرکت‌داری بی‌قاعده بانک‌ها و همچنین ورود نهادهای عمومی به سهامداری بانک‌ها دارد. این‌گونه عوامل باعث شده است که اغلب بانک‌های کشور، با مشکلاتی مانند سهم بالای تسهیلات غیرجاری و مطالبات معوق، کمبود سرمایه، کیفیت پایین دارایی‌ها و حتی دارایی‌های موهومی در ترازنامه خود مواجه باشند. مشکلات ساختاری در نظام بانکی کشور و ناترازی ساختاری نظام بانکی، در نهایت منجر به انبساط پولی و افزایش شکاف بخش مالی و بخش واقعی اقتصاد می‌شود.

در واقع ریشه انبساط پولی در اقتصاد، در دو عامل سلطه مالی دولت بر سیاست پولی و انتقال ناترازی مالی بخش عمومی به منابع بانک مرکزی و همچنین مشکلات ساختاری نظام بانکی (که بخشی از آن ناشی از نفوذ بخش عمومی بر حکمرانی بانک‌ها و بخشی ناشی از مشکلات داخلی بانک‌هاست) نهفته است که این دو عامل،‌ منشأ اصلی خلق مداوم پول جدید و رشد مستمر نقدینگی و در نهایت تورم مزمن در اقتصاد است. در مجموع، عواملی که گفته شد، تورم بالا و مزمن امروز را توضیح می‌دهد.

یکی دیگر از چالش‌های ساختاری اقتصاد ایران، روند کاهنده رشد اقتصادی است که از سال 1387 آغاز شده و استمرار یافته است. شواهد نشان می‌دهد که ناپایداری رشد اقتصادی و کاهش میانگین رشد، ریشه در مسائل ساختاری دارد و این روند از سال‌های گذشته آغاز شده است. از سال 1387 تا پایان 1396، میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه برابر با 6/0 درصد بوده است که بسیار کمتر از روند بلندمدت است.

اگرچه پس از وقوع شوک تحریم‌های اخیر، رشد تولید ناخالص داخلی سرانه با کاهش شدید مواجه شد ولی حتی اگر فرض کنیم که تحریم سال‌های 1397 و 1398 رخ نمی‌داد، بازهم میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه بین سال‌های 1387 تا 1400 به‌طور متوسط رقمی در حدود 5/0 می‌بود که نشان از تضعیف و استهلاک ظرفیت‌های رشد در اقتصاد ایران دارد. وقوع تحریم‌ها باعث شد که میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه به‌طور متوسط طی دوره 1387 تا 1400 به رقمی در حدود منفی یک درصد برسد. بنابراین، صرف نظر از اثر شوک تحریم‌ها، عوامل بنیادین تعیین‌کننده رشد اقتصادی، وضعیت امروز رشد اقتصادی را توضیح می‌دهد.

مهم‌ترین علت کاهش رشد اقتصادی و درآمد سرانه، استهلاک موجودی سرمایه ثابت و کاهش نرخ سرمایه‌گذاری است. شواهد آماری نشان می‌دهد، تغییرات مهمی در عوامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی در ایران در حال وقوع است. در اقتصاد ایران، اصلی‌ترین عامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی، تغییرات موجودی سرمایه خالص (ارزش خالص دارایی‌های سرمایه‌ای مانند ماشین‌آلات،‌ تجهیزات، تاسیسات و ساختمان) است. موجودی سرمایه خالص نیز متاثر از روند تشکیل سرمایه ناخالص سالانه و نرخ استهلاک دارایی‌های موجود است. شواهد آماری نشان می‌دهد که تحت تاثیر عوامل مختلف به ویژه ناکارایی سیاست‌های ارزی،‌ بی‌ثباتی قیمت‌ها، ناکارایی بازارهای مالی، درون‌گرایی اقتصاد ایران، انحصارات، دخالت‌های دولت و سهم بالای بخش عمومی در اقتصاد، نرخ سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران از سال 1387 به بعد مستمراً کاهش یافته است.

کاهش نرخ سرمایه‌گذاری باعث شده است که در سال‌های اخیر، میزان تشکیل سرمایه ناخالص سالانه از میزان استهلاک سالانه دارایی‌های ثابت اقتصاد کمتر باشد. در این مورد باید توضیح داد برای اینکه اقتصاد یک کشور بتواند رشد پایدار داشته باشد، لازم است به‌طور مستمر بخشی از مازاد ایجادشده در اقتصاد (ارزش افزوده ناخالص) صرف جبران استهلاک دارایی‌های موجود و بخشی دیگر صرف ایجاد ظرفیت‌های جدید برای تولید شود.

حال اگر سرمایه‌گذاری‌های جدید، کمتر از استهلاک دارایی‌های ثابت (انباشت دارایی‌های موجود) باشد و بهره‌وری اقتصاد نیز ثابت باشد، در نتیجه ظرفیت جدید برای رشد اقتصادی به وجود نخواهد آمد. چنین روندی موجب می‌شود که ظرفیت‌های مولد اقتصاد و به دنبال آن رشد اقتصادی کاهش یابد. کاهش رشد اقتصادی به‌طور آشکار از مقطع زمانی 1387 به بعد قابل مشاهده است؛ به‌طوری که از سال 1387 تا پایان 1398، اقتصاد کشور رشدی نکرده است. این در حالی است که در بلندمدت، میانگین رشد اقتصادی در ایران طی دوره 1340 تا 1386 بیش از پنج درصد بوده است. بنابراین وضعیت نامطلوب رشد اقتصادی سال جاری دور از انتظار نیست.

کاهش رشد اقتصادی، عوارض و تبعات مختلفی دارد. مهم‌ترین عوارض نامطلوب کاهش رشد اقتصادی، افزایش فاصله بین توان اقتصادی کشور و رقبای منطقه‌ای، کاهش منابع در دسترس برای سرمایه‌گذاری مجدد، کاهش درآمد سرانه، کاهش رفاه اجتماعی و افزایش فقر است. به‌طور خاص، کاهش رفاه اجتماعی و افزایش فقر، می‌تواند منشأ بی‌ثباتی اجتماعی شود. شواهد آماری، نشان می‌دهد که درآمد سرانه واقعی کشور طی سال‌های اخیر کاهش یافته است.

کاهش ظرفیت‌های رشد اقتصادی، اثر دیگری نیز دارد. با کاهش ظرفیت‌های رشد اقتصادی، منابع لازم برای سرمایه‌گذاری مجدد و جبران استهلاک سالانه دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش می‌یابد. به بیان دیگر، از یک‌سو کاهش رشد اقتصادی و از سوی دیگر کاهش نرخ سرمایه‌گذاری موجب می‌شود که سرمایه‌گذاری‌های جدید فقط بتواند بخشی از استهلاک دارایی‌های موجود را جبران کند و از این‌رو ظرفیت جدیدی برای رشد اقتصادی شکل نگیرد. این مساله به معنی گرفتار شدن اقتصاد در نوعی از تله رشد پایین است.

وضعیت سال 1398 به لحاظ بی‌ثباتی قیمت‌ها و رکود و کاهش رفاه، تا حد زیادی ناشی از مجموعه‌ای از عوامل ساختاری است که به مهم‌ترین آنها اشاره شد.

عامل دوم تشدید مشکلات کشور در سال جاری، تحریم‌های خارجی است. تشدید تحریم‌های خارجی از میانه سال گذشته تاکنون، از مسیرهای مختلف، اقتصاد کشور را تحت تاثیر قرار داده است. اولین و اصلی‌ترین هدف تحریم‌های خارجی، کاهش صادرات نفت و ممانعت از دسترسی ایران به عواید فروش نفت بوده است. کاهش صادرات نفت از نیمه دوم سال 1397 به بعد، منجر به کاهش عواید ریالی دولت از محل فروش ارز نفتی شده است. کاهش درآمدهای نفتی دولت، منجر به کاهش پرداخت‌های عمرانی و در نتیجه کاهش سرمایه‌گذاری‌های عمومی در اقتصاد شده که آن نیز بر کاهش رشد اقتصادی اثر گذاشته است.

از طرف دیگر، کاهش درآمدهای دولت طی نیمه دوم سال 1397 و همچنین سال جاری، منجر به کسری بودجه شدید دولت شده است. از آنجا که افت شدید درآمدهای دولت به‌طور ناگهانی رخ داد، از این‌رو هرگونه ابتکار عمل برای اصلاحات ساختاری در سیاست‌های مالی و بودجه‌ای،‌ از دولت سلب شد. در نتیجه، دولت برای جبران کسری بودجه به سیاست‌هایی روی آورده است که در عمل موجب پولی شدن ناترازی مالی دولت و انتقال ناترازی به منابع بانک مرکزی شده است. از جمله اقداماتی مانند برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی، افزایش تنخواه‌گردان خزانه و افزایش مالیات از بانک مرکزی، موجب انتقال مستقیم کسری بودجه دولت به متغیرهای پولی شده است. بنابراین بخشی از رشد متغیرهای پولی در نتیجه اثرات غیرمستقیم تحریم‌های خارجی است. باید افزود که افزایش کسری بودجه دولت و کاهش منابع ریالی بودجه بر کاهش کیفیت و کمیت خدمات عمومی و کاهش رفاه خانوار نیز اثر گذاشته است.

اثر دیگر تحریم‌های خارجی، کاهش صادرات غیرنفتی است. این مساله از یک طرف به کاهش تقاضای اقتصاد و تشدید رکود تولیدات داخلی و از طرف دیگر به کاهش منابع ارزی برای واردات ماشین‌آلات و مواد اولیه منجر شده است. کاهش واردات ماشین‌آلات نیز، به واسطه کاهش سرمایه‌گذاری، به تضعیف رشد اقتصادی منجر شده است.

تحریم‌های خارجی، بر افزایش نااطمینانی و ریسک سرمایه‌گذاری نیز موثر بوده است. در اثر محدودیت‌های بانکی و تجاری به‌وجود‌آمده از تحریم‌ها و چشم‌انداز نامشخص تحریم در آینده، بنگاه‌های اقتصادی با انواع نااطمینانی‌ها مواجه‌اند که هم بر کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری موثر است و هم بر رفتار بازار و شکل‌گیری تقاضای احتیاطی ارز و طلا و امثال آن اثر گذاشته است.

در مجموع می‌توان چنین خلاصه کرد که تحریم‌های خارجی از مسیر بودجه عمومی، بر افزایش تورم و کاهش رشد اقتصادی اثر گذاشته است و از مسیر کاهش تجارت خارجی و کاهش تامین مالی خارجی نیز، متغیرهای سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی را تحت تاثیر قرار داده است. بنابراین، ریشه دوم عملکرد نامطلوب اقتصاد در سال جاری ناشی از فشار تحریم‌های خارجی است.

عامل سوم چالش‌های عدیده سال 1398، خطاهای سیاستگذاری است که مزید بر مشکلات ساختاری و فشار تحریم‌ها شده است. با تشدید تحریم‌های خارجی، قابل پیش‌بینی بود که اقتصاد کشور همزمان با تنگنای ارزی و کسری بودجه عمومی مواجه خواهد شد. در چنین شرایطی قاعدتاً لازم بود که از یک طرف، از طریق واقعی کردن نرخ ارز، تقاضای ارز کنترل شود و از طرف دیگر از طریق اصلاح رفتار مالی دولت، کسری بودجه دولت مدیریت شود. اما در عمل مسیری خلاف جهت طی شد، به‌طوری که دولت به جای مدیریت منابع ریالی و ارزی، اولویت را بر ممانعت از شکل‌گیری اعتراضات قرار داد. در این راستا، دولت ابتدا تامین ارز واردات کلیه کالاها و پس از چند ماه، واردات کالاهای اساسی را با نرخی بسیار پایین‌تر از نرخ تعادلی اقتصاد تقبل کرد. اجرای سیاست ارز 4200 و اصرار به ادامه آن، منجر به سوءاستفاده‌های گسترده، توزیع رانت، مازاد واردات، خروج سرمایه، اتلاف منابع ارزی کشور و تعمیق رکود شده است.

علاوه بر آن، دولت در سال گذشته برای مدیریت بازارهای داخلی، اقدام به وضع ممنوعیت‌های صادراتی کرد که آن نیز منجر به از دست رفتن بخشی از بازارهای صادراتی و کاهش صادرات و در نتیجه عمیق‌تر شدن رکود تولید شده است.

به دنبال تشدید تحریم‌ها، از یک‌سو در اثر رشد نقدینگی دوره‌های قبل و از سوی دیگر در اثر جهش نرخ ارز و تغییر جهت انتظارات، قیمت‌ها با بی‌ثباتی مواجه شدند. در این شرایط، دخالت‌های گسترده دولت در بازارها و اقداماتی مانند قیمت‌گذاری بر انواع محصولات، تشدید نظارت بر توزیع و تولید و برخوردهای تنبیهی با تولیدکنندگان به بهانه احتکار یا گران‌فروشی، موجب اخلال گسترده در بازارها و فشار بر بنگاه‌ها و واحدهای تولیدی شده است.

در شرایط تحریم، دولت به جای کاهش فشار بر بنگاه‌ها و تسهیل مقررات، در مقابل اقدام به تشدید فشار بر بنگاه‌ها و اخلال در سازوکارهای بازار و تشدید نااطمینانی کرده است. طی چند فصل گذشته، علاوه بر التهاب بازارها و بی‌ثباتی قیمت‌ها، سیاست‌های دولت نیز همواره بی‌ثبات و پیش‌بینی‌ناپذیر بوده است. تغییرات پی‌درپی و سریع مقررات و سیاست‌های دولت در حوزه‌های مختلف، بر نااطمینانی‌ها افزوده است. عدم اطلاع جامعه از تصمیمات آتی دولت و پیش‌بینی‌ناپذیری سیاست‌ها،‌ فرصت تطبیق با شرایط اقتصادی را از بنگاه‌های اقتصادی سلب کرده است.

این مساله را این‌گونه می‌توان جمع‌بندی کرد که جدای از شوک تحریم‌های خارجی و تنگناهای مالی و اقتصادی ناشی از تحریم‌ها، خطاهای سیاستگذاری و واکنش‌های نادرست دولت به شرایط تحریم، مزید بر مشکلات اقتصادی شده است و بنگاه‌ها را با تنگنای مضاعف و بازارها را با بی‌ثباتی و اخلال شدید مواجه کرده است که نتیجه آن عملکرد نامطلوب رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری در سال ۱۳۹۸ است.