مروری بر روند دخل و خرج یک دهه دولت ها

 کل بودجه عمومی دولت را دو بخش منابع عمومی و درآمد اختصاصی تشکیل می‌دهد که در واقع بخش اصلی دخل و خرج آن به منابع عمومی شامل درآمدهای ناشی از فروش نفت و فرآورده‌های آن(دارایی سرمایه‌ای)، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و انتشار اوراق(دارایی مالی) و همچنین درآمدهای دولت(مالیات و سایر درآمدها)، بر می‌گردد،   این منابع در دو بخش عمرانی و جاری هزینه می‌شود.

گر چه در بین محل‌های درآمدی و هزینه‌ای دولت به طور طبیعی موازنه ای وجود ندارد، اما در سال‌های گذشته عمدتا روال به گونه‌ای بوده که بالاترین حد خرج دولت برای اعتبارات هزینه‌ای که تا بیش از ۸۰ درصد آن را حقوق و دستمزد در بر می‌گیرد، تشکیل داده است. بودجه‌های عمرانی و به عبارتی منابعی که قرار است برای توسعه پروژه‌های زیربنایی خرج شود، همواره در حداقل بود و آنچه که برای آن در قانون بودجه مصوب شده تا پایان دوره محقق نشده است.

 این در حالی است که بررسی سهم اجزای مصارف عمومی دولت طی سال های ۱۳۸۴ تاکنون از این حکایت دارد که منابع خرج شده در اعتبارات هزینه‌ای همواره روندی رو به رشدی طی کرده است، به گونه ای که در فاصله سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۷ حدود ۷۰ درصد از منابع عمومی به اعتبارات جاری و ۲۵ درصد برای عمرانی اختصاص یافته که در ادامه و بین ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۱ این سهم به ۷۶ درصد برای جاری و ۲۲ درصد عمرانی تغییر می‌کند. اما برای سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۴ سهم بودجه عمرانی محقق شده بازهم کمتر شده و به ۱۵ درصد از منابع عمومی می‌رسد و در مقابل هزینه‌های جاری تا بیش از ۸۳ درصد این منابع را در خود هضم می‌کند. در سال جاری نیز اگر تحقق میزان مصوب مورد بررسی قرار گیرد نشان می‌دهد که تا پایان نیمه اول ۱۳۹۵، ۸۷ درصد منابع به هزینه جاری تعلق و تنها ۱۲ درصد در اختیار طرح های عمرانی قرار گرفته است.

غالب بودن سهم حقوق و دستمزد در بودجه سالانه دولت و جاماندن آن در طرح های عمرانی در شرایطی اتفاق می افتد که بزرگ بودن دولت و ساختار آن عامل اصلی این چالش محسوب می شود و با وجود طرح ها و برنامه هایی که در این سال ها برای کوچک سازی بدنه دولت مطرح شده و حتی کلید خورده، این معضل همچنان پابرجاست و راه به جایی نبرده است. موضوعی که اخیرا  جهانگیری-معاون اول رئیس جمهور- نیز نسبت به آن گله کرده و گفته که" دولت آنقدر بزرگ شده که حقوق کارمندان خود را به سختی پرداخت می‌کند و باید کوچک شود".

از سویی دیگر با توجه به اهمیت پرداخت حقوق و دستمزدها، دولت راهی جز اولویت دادن به این بخش نسبت به پرداخت‌های عمرانی نداشته و هر جایی که با توجه به کاهش درآمدها با کمبود منابع مواجه است، پرداخت حقوق و دستمزد را در دستور کار قرار داده و به تبع آن از سهم عمرانی کاسته است. این موجب شده تا عمدتا با عدم تحقق بخشی از درآمدهای سالانه، سهم عمرانی با عدم تحقق کامل در سال مالی همراه باشد.

با توجه به شرایط حاکم بر بودجه های عمرانی و عدم تحقق  رقم مصوب آن در بودجه‌های سالانه، دولت یازدهم در اولین بودجه پیشنهادی خود برای سال ۱۳۹۳، دست به اولویت بندی پروژه های عمرانی، در پرداخت کرد و بر اساس پیشرفت فیزیکی طرح های موجود که طبق تخمین دولت تا بیش از ۲۹۰۰ واحد بوده و برای تکمیل تا زمان پرداخت به حدود ۴۰۰ هزار میلیارد تومان منابع نیاز دارد، اعتبارات را اختصاص داد. با اینکه بر خلاف گذشته به تمامی طرح‌های موجود رقمی اندک اختصاص نداد که در نهایت در سال طرح چندانی تکمیل نشده باشد، بازهم توان بودجه موجود در حد پاسخ گویی به تمامی طرح های تعیین و اولویت بندی شده در بودجه سالانه را ندارد.

نفت و مالیات پا به پای هم شدند

اما در مقابل هزینه های سالانه دولت در بودجه های عمرانی و جاری، درآمدهای تعیین شده از سه محل اصلی است که باید پاسخگوی مصارف باشد. منابعی که طی دوران گذشته با توجه به تاکیدات نسبت به کاهش وابستگی بودجه به نفت و از سویی دیگر محدودیت های ناشی از تحریم ها که منابع درآمدی ناشی از نفت را محدود کرد، موجب حرکت دولت به سمت افزایش درآمدهای خود از محل های دیگر به ویژه مالیات و البته واگذاری سهام شرکت ها شد.

این در حالی است که بررسی اجزای منابع عمومی دولت طی ۱۰ سال اخیر نشان می دهد که در فاصله سال های ۱۳۸۴ تا نیمه اول امسال، به تدریج از سهم نفت تا حدودی کاسته شده و مالیات از سهم بالاتری برخورد شده است، به طوریکه اکنون سهم دو بخش در رقابت با یکدیگر بوده و عمدتا درآمدهای مالیاتی بالاتر از نفت قرار می گیرد.

بر این اساس در فاصله سال های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۷  تا ۶۱ درصد منابع عمومی دولت را درآمد ناشی از واگذاری دارایی های سرمایه ای تامین کرده و تنها ۲۴ درصد از آن مالیات بود. در عین حال که ۱۵ درصد از محل واگذاری دارایی مالی ایجاد شده است. در سه سال بعدی و در پایان سال ۱۳۹۱، سهم نفت تا ۴۶ درصد کاهش یافته و در مقابل این تغییر، منابع ناشی از مالیات تا ۳۳ درصد و درآمد ناشی از واگذاری دارایی مالی نیز تا ۲۱ درصد رشد دارد. در ادامه و در فاصله ۱۳۹۲ تا پایان ۱۳۹۴ این سهم بندی تا حدی به یکدیگر نزدیک شده و مالیات خود را به نفت رسانده است، به طوری که در این دوره، ۳۸ درصد از منابع عمومی دولت را مالیات، ۳۷ درصد نفت و ۲۵ درصد را واگذاری سهام شرکت‌ها و انتشار اوراق تشکیل داده است. در سال جاری نیز روند به گونه‌ای بوده که عملکرد نیمه اول نشان از آن دارد که سهم درآمد مالیاتی تحقق یافته تا ۲۰ درصد بیشتر از منابع نفتی کسب شده است.۴۷ درصد سهم مالیات، ۲۷ درصد نفت و تا ۲۶ درصد برای دارایی های مالی در اجزای منابع عمومی تا پایان شش ماهه اول ۱۳۹۵ ثبت شده است.

اما در بودجه‌ای که دولت برای سال ۱۳۹۶ به مجلس پیشنهاد کرده سهم بخش‌های درآمدی و در مقابل مصرفی در قیاس با سال‌های قبل رشد داشته و سهم‌ها تا حدی جابجا شده است. بر اساس لایحه بودجه سال آینده منابع عمومی دولت با رشد بیش از ۲۵ هزار میلیارد تومانی نسبت به رقم مصوب سال جاری تا ۳۲۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته و این در حالی است که سهم نفت و فرآورده‌های آن نسبت به سال جاری که حدود ۷۷ هزار میلیارد تومان تعیین شده بود تا ۳۰ هزار میلیارد رشد داشته و به ۱۱۱ هزار میلیارد تومان رسیده است. این منابع نفتی در نتیجه افزایش میزان صادرات روزانه و همچنین قیمت ۵۵ دلاری هر بشکه نفت که تا ۱۵ دلار نسبت به ۴۰ دلار سال جاری افزایش دارد، رشد داشته است.

از سویی دیگر درآمدهای ناشی از واگذاری دارایی‌های مالی با کاهش همراه بود و به ۲۲ هزار میلیارد تومان رسیده است. این در شرایطی است که  مجموع درآمدها تا ۱۵۹ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده که نشان دهنده رشد کلی ۳۰۰۰ میلیاردی نسبت به امسال است. در این بخش درآمدهای مالیاتی تا ۱۰ هزار میلیارد افزایش یافته و از حدود ۱۰۳ هزار میلیارد به ۱۱۳ هزار میلیارد رشد دارد، اما سایر درآمدها با حدود ۴۰۰۰ میلیارد کاهش نسبت به امسال تا ۴۹ هزار میلیارد تومان تعیین شده است که در مجموع نشان دهنده حرکت پا به پای درآمد مالیاتی و نفت در سال آینده بر خلاف سال جاری که درآمد مالیاتی در سطحی بالاتر از نفت قرار داشت، است.

در بخش هزینه‌ای سال آینده نیز بودجه عمرانی در بیشترین حد سال‌های قبل و تا ۶۰ هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده، اما با این حال بودجه‌های جاری تا چهار برابر و حدود ۲۳۶ هزار میلیارد تومان تعیین شده است. در این حالت هر میزان از عدم تحقق منابع دولت موجب کسر از بودجه‌های عمرانی خواهد شد.

گر چه رشد سهم درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها در مجموع توانسته نسبت به بودجه‌های قبلی، میزان بیشتری از هزینه‌های جاری دولت را پوشش دهد، ولی تراز عملیاتی همچنان به سمت منفی تر شدن پیش رفته و طبق پیش بینی‌های صورت گرفته برای سال آینده تا ۷۷ هزار میلیارد تومان منفی است. تراز عملیاتی بودجه ۱۳۹۶ نسبت به سال جاری حدود ۲۰ هزار میلیارد تومان رشد دارد، چرا که منابع ۱۵۹ هزار میلیاردی ناشی از درآمدها نتوانسته تا ۷۷ هزار میلیارد تومان از هزینه ۲۳۶ هزار میلیاردی جاری را پوشش داده و باید از محل فروش نفت تامین شود. این موضوع مورد تایید برنامه پنجم توسعه نبوده و باید طبق این قانون، درآمدها بتواند هزینه جاری دولت را تامین کند تا منابع دیگر صرف سایر بخش‌ها به ویژه پروژه های عمرانی شود.