ایرادات زیاد اولین مصوبه اقتصادی مجلس یازدهم/ شورای نگهبان: هم مخالف قانون اساسی است، هم ابهام دارد، هم خلاف شرع است
به گزارش اقتصادنیوز به نقل از دنیای اقتصاد، حدود دو هفته پس از تصویب طرح مالیاتی نمایندگان مجلس درخصوص اصلاح ماده ۵۴ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم، شورای نگهبان در پایان هفته گذشته به دلیل وجود چند ابهام در متن این مصوبه آن را به مجلس برای رفع این ابهامات به منظور بررسی مجدد مصوبه نمایندگان برای دریافت مالیات از خانه‌های خالی از سکنه ارجاع داد. هرچند تا پیش از مشخص شدن جزئیات این نامه به مجلس، این تصور وجود داشت که مصوبه صرفا دارای ابهاماتی شناخته شده و از همین رو امکان تصویب تمامی محتوای آن پس از برطرف شدن اشکالات و ابهامات آن وجود دارد اما متن نامه‌ای که در تاریخ ۲۲ مردادماه در ارتباط با مصوبه مربوط به اصلاح ماده ۵۴ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم(مصوبه مربوط به دریافت مالیات از خانه‌های خالی) نشان می‌دهد: اشکالات وارده از سوی شورای نگهبان به مصوبه مجلس برای اخذ مالیات از خانه‌های خالی، فراتر از یک یا چند ابهام در بخش‌هایی از مصوبه است.
جزئیات بررسی‌های اولیه‌ای که اعضای شورای نگهبان در ارتباط با مصوبه مجلس انجام داده‌اند، نشان می‌دهد: سه سطح اشکالات حقوقی و فنی به مصوبه مجلس در حوزه اخذ مالیات از خانه‌های خالی از سکنه وارد است. به گونه‌ای که برخی از اشکالات در قالب مغایرت بخش‌هایی از مصوبه با قانون اساسی، برخی اشکالات در قالب مخالفت داشتن بخش‌هایی از مصوبه با موازین شرعی و در نهایت سطح سوم اشکالات، مربوط به مبهم بودن بخش‌هایی از مصوبه است. کارشناسان معتقدند اگرچه سطح سوم اشکالات یعنی موارد مبهم مصوبه می‌تواند رفع شود بدون آنکه متن بخشی از مصوبه به‌طور کلی حذف شود اما مخالفت با قانون اساسی و موازین شرعی نیازمند حذف یا تغییرات اساسی است.
همان‌طور که «دنیای اقتصاد» پیش‌تر در تشریح ابعاد مختلف مصوبه، نارسایی‌ها و برخی نواقص آن را در قالب یک گزارش اعلام کرده بود؛ بررسی متن نامه‌نگاری انجام شده از سوی شورای نگهبان به مجلس در قالب بندها، اصول قانون اساسی و تبصره‌های مصوبه مالیاتی مجلس نشان می‌دهد تبعیض‌های درنظر گرفته شده در مصوبه، غفلت مصوبه از عذر گروهی از مالکان و همچنین پناهگاه‌های (راه‌های فرار) موجود در متن مصوبه، زیر ذره‌بین شورای نگهبان قرار گرفته است.
در این نامه، یکی از موارد تبعیض مربوط به «به رسمیت شناختن خانه خالی در یک شهر فرعی» عنوان شده است. براساس مصوبه مجلس، اگر فردی ملکی در محل سکونت خود داشته باشد «خانه اصلی» و اگر ملکی در شهر دیگری غیر از محل سکونت خود داشته باشد «خانه فرعی» شناخته می‌شود. در این صورت هر مالک یک خانه خالی به شرط آنکه در شهر دیگری غیر از محل سکونت باشد، می‌تواند داشته باشد و از پرداخت مالیات معاف باشد. اما براساس نامه شورای نگهبان، این بخش از مصوبه با بند ۹ اصل سوم قانون اساسی مغایرت دارد. در این بند از قانون اساسی آمده است: «دولت موظف به رفع تبعیض ناروا و ایجاد امکانات عادلانه در همه زمینه‌ها است.» شورای نگهبان نیز با توجه به این اصل در نامه خود به مجلس تاکید کرده است: «با توجه به امکان ثبت یک واحد مسکونی در شهر دیگر به‌عنوان اقامتگاه فرعی، در مورد اشخاصی که اقامتگاهی غیر از اقامتگاه اصلی در شهر خود دارند، مغایر بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی شناخته می‌شود.» به نظر می‌رسد اگر بنا باشد این بخش از مصوبه برای رفع مغایرت اصلاح شود باید به همه خانوارها اجازه داده شود علاوه بر خانه اصلی، یک خانه فرعی هم در همان شهر داشته باشند و در این صورت از پرداخت مالیات خانه‌های خالی معاف خواهند شد.
اما مصداق دیگری از تبعیض مصوبه مجلس که در قالب نامه شورای نگهبان به آن اشاره شده به «واگذاری اختیار تعیین یکسری اشخاص حقیقی یا حقوقی برای معافیت از مالیات بر دومین خانه خالی به وزیر راه و شهرسازی در قالب نوشتن آیین‌نامه اجرایی» مربوط می‌شود. اما آن‌طور که شورای نگهبان تشخیص داده است این بند از مصوبه نیز با اصول ۵۱ و ۸۵ قانون اساسی مغایرت دارد. مطابق با اصل ۵۱ قانون اساسی، «هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون. موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می‌شود.» در عین حال در قالب اصل ۸۵ قانون اساسی، تاکید شده است: «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌نماید به‌صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های ذی‌ربط واگذار کند یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.»
از همین رو در متن نامه آمده است: «تکلیف وزارت راه و شهرسازی به تدوین دستورالعمل مذکور، از این جهت که مشخص نیست تصویب دستورالعمل مربوطه توسط وزیر انجام می‌شود یا خیر، ابهام دارد و پس از رفع ابهام، اظهار نظر خواهد شد.» بنابراین با توجه به این دو اصل قانون اساسی، به نظر می‌رسد، اگر هر فردی به هر دلیلی قرار است امتیاز، معافیت یا تبعیضی برای آن در نظر گرفته شود اول باید در مجلس تصویب و تبدیل به قانون شود نه اینکه فردی از دولت معافیت‌ها را تعیین کند.
علاوه بر این دو مصداق تبعیض، اشکال دیگر شورای نگهبان به متن مصوبه مربوط به یکسری غفلت‌هایی است که از شرایط بازار به مالکان تحمیل شده است و موجب شده که خانه تحت مالکیت خود را خالی از سکنه نگه دارند. شورای نگهبان در نامه خود به مجلس آورده است: «اطلاق حکم مذکور در ماده واحده در خصوص وضع مالیات نسبت به کسانی که به دلایل موجه، امکان فروش یا اجاره ملک خود را ندارند، خلاف موازین شرع شناخته شده است.»
براساس این گزارش، تمامی نگاه‌ها در مورد خانه‌های خالی بدون استفاده، جنبه احتکار این واحدهای مسکونی است. با این وجود حقوق مالکیت این افراد محترم شمرده می‌شود و این دیدگاه وجود دارد که حتی در صورت عدم استفاده، این واحدهای مسکونی به بازار اجاره عرضه شود اما نکته مغفول مانده این است که ممکن است یکسری از خانوارها در کمین واگذاری این واحدهای مسکونی به اقوام درجه یک خود باشند و از این رو در یک مقطع زمانی آپارتمان‌ها را خالی از سکنه نگه داشته‌اند. کارشناسان عنوان می‌کنند به نظر می‌رسد در این خصوص کار مجلس برای تعیین فهرست عذرها و مسائلی که می‌تواند موجه تشخیص داده شود؛ دشوار است.
مورد دیگری که از دیدگاه شورای نگهبان در مصوبه مجلس مغفول مانده مربوط به «اجاره روزانه یک خانه» است. در نامه شورای نگهبان آمده است: «شمول حکم مذکور در این تبصره، نسبت به خانه‌هایی که برای مدت محدود به زائران و گردشگران اجاره داده شده و اقامتگاه شخص واحدی محسوب نمی‌شود، ابهام دارد و پس از رفع آن اظهارنظر خواهد شد» به استناد این بخش از نامه شورای نگهبان به نظر می‌رسد در این بخش مصوبه، خانه‌هایی که به گردشگر یا زائر اجاره داده می‌شود، دیده نشده است.
مورد دیگر در مورد واگذاری رایگان برخی واحدهای مسکونی به مستاجر است. از آنجاکه این واحدهای مسکونی به استناد قرارداد رسمی واگذار نمی‌شود ممکن است به اشتباه در زمره واحدهای مسکونی خالی از سکنه شناخته شود، این در حالی است که در نامه شورای نگهبان آمده است: «شمول حکم مذکور درخصوص افرادی که به‌صورت رایگان، خانه خود را در اختیار اشخاص دیگر قرار داده‌اند ابهام دارد؛ و پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.»
همچنین در قالب مصوبه مجلس عنوان شده، سازنده‌ها ۱۲ تا ۱۸ ماه پس از پایان مهلت اتمام عملیات ساختمانی در پروانه صادره، فرصت دارند ملک خود به بازار برای فروش یا اجاره عرضه کنند در غیر این‌صورت مشمول مالیات بر خانه‌های خالی شناخته خواهند شد. این در حالی است که یک سازنده ممکن است بنا به عذر موجه از ارائه واحد مسکونی خود به بازار معذور باشد.
شورای نگهبان در نامه خود به مجلس عنوان کرده: «شمول مالیات موضوع این ماده را برای «واحدهای نوساز و پروژه‌های انبوه‌سازی» منوط به گذشت مدت زمان خاصی از «پایان مهلت اتمام عملیات ساختمانی مندرج در پروانه ساخت» کرده از این جهت که مشخص نیست این حکم شامل افرادی که پس از پایان مهلت مذکور در پروانه، بنا به عذر موجه نتوانسته‌اند واحد مسکونی خود را به اتمام برسانند نیز می‌شود یا خیر دارای ابهام است. بنابراین پس از رفع ابهام در این خصوص اظهارنظر خواهد شد.»
به‌عنوان مثال یکی از موارد عذر سازنده درخصوص تمام نشدن پروژه ساختمانی می‌تواند افزایش قیمت مصالح و تجهیزات ساختمانی و در نتیجه کمیاب شدن آنها در بازار باشد. در این صورت این گروه از سازنده‌ها می‌توانند عذر موجهی در عدم تکمیل پروژه ساختمانی داشته باشند.
علاوه بر این به نظر می‌رسد در قالب این مصوبه یکسری راه‌های فرار مالیاتی به‌صورت ناآگاهانه دیده شده که در شورای نگهبان تشخیص داده شده است.
نکته نخست در مورد ابهام در تعریف خانه‌های خالی از سکنه است. شورای نگهبان در نامه خود ذکر کرده که با توجه به اینکه عنوان «خانه خالی» تعریف نشده است، ابهام دارد و پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.
در گزارش سرشماری نفوس و مسکن سال ۹۵، با این تعریف که خانه‌هایی که پس از سه بار مراجعه مامور سرشماری، سکونت در آن وجود نداشته باشد، خالی تعریف می‌شود. مطابق با این تعریف تا سال ۹۵، ۲میلیون و ۶۰۰ هزار خانه خالی از سکنه در شهرهای کشور وجود دارد. همین‌طور، خانه دومی به محل سکونتی اطلاق می‌شود که حداقل در شش ماه از سال به‌صورت ناپیوسته از آن استفاده می‌شود. براین اساس در سرشماری سال ۹۵، ۲ میلیون و ۱۰۰ هزار خانه دوم در کشور وجود دارد. با این حال در مصوبه مجلس، خانه خالی به واحد مسکونی عنوان می‌شود که بیش از چهار ماه در سال خالی باشد. با توجه به این تعریف، در نامه شورای نگهبان تاکید شده است: «با توجه به اینکه چنانچه یک واحد مسکونی در هر سال مالیاتی بیش از چهار ماه خالی باشد، مشمول این ماده خواهد بود، اگر در اثنای مدت چهار ماه، واحد مسکونی به شخص دیگری منتقل شود، از این جهت مشخص نیست مبدأ محاسبه چهار ماه از چه زمانی است و از این جهت این بند دارای ابهام است.»
راه فرار بعدی که از دیدگاه قانون‌گذار در این مصوبه پنهان مانده مربوط به بندی است که براساس آن سرپرست خانوار موظف شده تمام املاک مسکونی خود را در سامانه وزارت راه و شهرسازی اعلام و ثبت کند. پیش از این «دنیای اقتصاد» در گزارشی عنوان کرده بود سرپرست خانوار ممکن است برای فرار مالیاتی بخشی از املاک خود را به نام دیگر اعضای خانوار ثبت و از این طریق خود را از پرداخت مالیات معاف کند. شورای نگهبان نیز در نامه خود به مجلس تاکید کرده است: «عبارت خانوار از جهت شمول آن نسبت به خانوار تکنفره دارای ابهام است و پس از رفع ابهام آن اظهار خواهد شد.»
نهایتا آخرین اشکال وارد شده به متن مصوبه مالیات خانه‌های خالی به میزان مالیات پیش‌بینی شده برای مالکان حقوقی است. مطابق با مصوبه مجلس، مالیات مالکان حقوقی(چه دولتی و چه خصوصی) دو برابر مالیات اشخاص حقیقی محاسبه خواهد شد. فرمول نرخ مالیاتی پیش‌بینی شده برای اشخاص حقیقی معادل ۶ برابر مالیات بر اجاره است که در شهر تهران حدود ۵ درصد ارزش روز یک ملک است. به این ترتیب مالکان حقوقی باید برای واحدهای مسکونی خالی از سکنه خود مالیاتی معادل دو برابر این نرخ را پرداخت کنند. این در حالی است که شورای نگهبان این بخش از مصوبه را نیز مغایر با بند ۹ اصل سوم قانون اساسی شمرده است. به‌طوری که در نامه خود آورده است: «تعیین میزان مالیات مربوط به خانه‌های خالی متعلق به اشخاص حقوقی خصوصی به میزان دو برابر اشخاص حقیقی خصوصی، مغایر بند ۹ اصل سوم قانون اساسی است.»
