آینده اقتصاد ایران در سناریو خروج ترامپ از برجام

چه‌تحریم‌هایی امکان بازگشت دارند؟

در چارچوب توافق برجام، کنگره آمریکا در سال ۲۰۱۵ قانونی را تصویب کرد که بر مبنای آن تحریم‌های مالی و بانکی علیه ایران وضع شد. اما به رئیس‌جمهوری اختیار داده می‌شود تا برای ادامه یا تعلیق تحریم‌های مذکور تصمیم بگیرد. بر مبنای سرفصل‌های برجام، تحریم‌های ثانویه آمریکا در بازه‌های زمانی ۱۲۰ روزه و ۱۸۰ روزه به حالت تعلیق درآمدند. بر این اساس رئیس‌جمهوری وقت آمریکا به پشتوانه «اختیار توقف موقت یا Waiver» اختیار تعلیق یا عدم تعلیق تحریم‌های مذکور را دارد.روز ۲۲ اردیبهشت در واقع موعد تصمیم‌گیری رئیس‌جمهوری آمریکا در رابطه با تحریم‌های موسوم به «قانون اختیار دفاع ملی» است. یکی از مواد این قانون که در سال ۲۰۱۲ اجازه تحریم فروش نفت ایران را به رئیس‌جمهوری آمریکا داد، علاوه بر تحریم مستقیم بانک مرکزی ایران تمام بانک‌هایی را که با بانک‌مرکزی ایران همکاری می‌کنند را نیز شامل می‌شد. از آنجایی که عمده معاملات بانک‌های خارجی با بانک مرکزی ایران در زمینه خرید و فروش نفت بود، این قانون به بانک‌های مختلف این اجازه را می‌داد که با شرط کاهش بیش از ۲۰ درصدی خرید نفت خود از ایران در بازه‌های شش ماهه، به تدریج سطح خرید نفت خود از ایران را به صفر برسانند. بر مبنای آمارهای موجود این قانون پس از گذشت کمتر از ۱۵ ماه از اجرایی شدن در سال ۲۰۱۲، فروش نفت ایران را حدود ۶۰ درصد کاهش داد. اثر جانبی دیگر این تحریم‌ها قطع کامل روابط کارگزاری بانکی ایران و درنتیجه مغفول ماندن از اجرای استانداردهای بین‌المللی بود. به این ترتیب پس از برداشته‌شدن تحریم‌ها نیز شبکه بانکی کشور فاقد استانداردهای توجیه‌کننده برای برقراری روابط کارگزاری بود. تصمیم ترامپ مبنی بر عدم تعلیق این تحریم‌ها، که مصداق بارز لغو یکجانبه تعهد بین‌المللی برجام است می‌تواند خط داستانی مشابه سناریوی ناشی از قانون اختیار دفاع ملی در سال ۲۰۱۲ در اقتصاد ایران پیاده کند. البته وزارت خزانه‌داری آمریکا می‌تواند شرایط مطرح شده در این قانون را تا حدودی تغییر دهد. به خصوص اینکه جهت‌گیری مقامات اروپایی طی ماه‌های اخیر احتمال تعیین سطح و شرایط جدیدی از همکاری اقتصادی با ایران است. شرایطی که احتمالا ضمن ترسیم شرایط برای به حداقل رساندن فروش نفت ایران در بلند مدت، دست اروپایی‌ها را برای ادامه همکاری با ایران در کوتاه مدت بازتر خواهد گذاشت.

دونالد ترامپ از زمان ورود به کاخ سفید از توافق هسته‌ای ایران همواره به‌عنوان یک «توافق بد» یاد کرده‌است. به همین دلیل همواره با اظهار مخالفت با این توافق از لزوم اصلاح آن گفته‌است. رویکردی که البته به عقیده برخی تحلیلگران بین‌المللی کاملا مستقل از محتوای توافق بوده و به علاقه ترامپ برای نقش‌آفرینی قهرمانانه در توافق جدید با ایران  باز می‌گردد. پیش‌بینی‌ناپذیر بودن تصمیم ترامپ در همین زمان سپری شده از توافق نیز باعث بالاماندن ریسک تجارت با ایران و بهره‌مند نشدن ایران از منافع حداکثری توافق شده بود. این در حالی است که طرفین اروپایی این توافق همواره بر اهمیت حفظ این توافق تاکید کردند. با این وجود تجار و بانک‌های بزرگ اروپایی به واسطه ترس ناشی از نگاه ترامپ به آینده برجام نسبت به برقراری رابطه با ایران تردیدهای فراوانی داشتند. تردیدهایی که مانع از شکل‌گیری روابط اقتصادی وسیع با ایران شد.

دو سناریوی بی‌برجام

می‌توان گفت که پاتک سیاست‌گذاران به خروج آمریکا از برجام تا حدود زیادی به همراهی یا عدم همراهی سایر کشورها بستگی دارد. بر خلاف دوران پیشین تحریم که تمامی قدرت‌های جهانی علیه ایران در مجامع عمومی هم‌رای بودند، خروج غیردیپلماتیک ترامپ از برجام ایران را به یک مدعی تبدیل خواهد کرد که انتخاب‌های متعددی پیش‌رو دارد. بنابراین می‌توان گفت بازگشت تحریم‌ها با شدت پیشین حتی در بدترین سناریوی برجام نیز اتفاق محتملی نیست و با توجه به استراتژی ایران کماکان روزنه‌هایی به روی اقتصاد ایران بازخواهد ماند. کارشناسان عقیده دارند که سیاست‌‎گذاران باید در گام نخست به فکر مدیریت نااطمینانی‌ها در پی تحقق سناریوی خروج آمریکا باشند و پس از سپری شدن دوران نااطمینانی با توجه به همراهی کشورهای اروپایی با آمریکا یا تداوم برجام بدون حضور آمریکا سیاست‌های خود را تنظیم کنند.

اگر اروپا در بدترین سناریو با آمریکا همراهی کند در این صورت عملا ایران به شرایط پیش از تحریم‌ها در سال ۲۰۱۵ بازخواهد گشت. در چنین شرایطی ایران باید هارمونی کشورهای طرف تجارت خود را به گونه‌ای انتخاب کند که بدون وابستگی به دلار بتواند این روابط را ارتقا دهد. در چنین شرایطی گسترش ارتباط تجاری با کشورهای همسایه، کشورهای شرق آسیا و کشورهای هم‌سو با ایران در تقابل با آمریکا یکی از گزینه‌های پیش روی سیاست‌گذاران است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که یکی از مهم‌ترین استراتژی‌های کشورهای هدف تحریم در چنین شرایطی افزایش فشار به تحریم‌کننده از طریق افزایش سطوح همکاری با کشورهای در تعارض با کشور صادرکننده تحریم است. البته منظور از تعارض در اینجا نه لزوما تعارض سیاسی بلکه تعارض اقتصادی نیز هست. برای مثال ژاپنی‌ها که حدود یک‌دهه پیش با تحریم ‌خودروسازی از سوی آمریکا روبه‌رو شده‌ بودند، در پاتک دیپلماتیک خود شروع به مذاکره با چین کردند. هدف ژاپن از این مذاکرات واگذاری سهم آمریکا از بازار محصولات مختلف ژاپن به چین بود. به این ترتیب آمریکا که در رینگ رقابت اقتصادی چین را به‌عنوان سرسخت‌ترین رقیب خود می‌دید برای نباختن قافیه به پرشتاب‌ترین اقتصاد چنددهه اخیر در یک عقب‌نشینی واضح تمامی تحریم‌های وضع شده برای صنایع خودروسازی ژاپن را لغو کرد. چنین سیاستی در صورت اعمال تحریم علیه ایران نیز می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد. البته موفقیت این تصمیم تا حدود زیادی به قراردادهایی که سیبل‌های تحریمی با رقبای کشورهای تحریم‌کننده می‌بندند نیز بستگی دارد، با این وجود و با توجه به حمایت چین از توافق هسته‌ای و عدم تمایل این کشور به دخالت در مناقشات سیاسی از یک سو و تکاپوی اقتصاد چین برای کسب سکوی نخست اقتصادی در جهان می‌تواند اثرات جانبی تحریم بر اقتصاد ایران را تا حدود زیادی کاهش دهد. البته به واسطه نداشتن رابطه تجاری رسمی بین ایران و آمریکا این گردش احتمالا ملاحظه تهدیدکننده‌ای برای سیاست‌گذاران آمریکایی ایجاد نخواهد کرد، بلکه شکنندگی اقتصاد ایران در مقابل تحریم را کاهش خواهد داد.

در حوزه بانکی نیز در بدترین سرنوشت برجام، نظام بانکی ما کماکان آلترناتیو بانک‌های کوچک‌ و متوسط و همچنین بانک‌هایی را که از حمایت دولت خود در ارتباط با ایران برخوردارند، در اختیار دارد. صندوق بین‌المللی پول در گزارشی  که اخیرا منتشر کرد به سیاست‌گذاران ایرانی توصیه کرده است که صرف نظر از تصمیم ترامپ اصلاحات بانکی را با سرعت بیشتری پیش ببرند؛ اولویتی که از نگاه این نهاد بین‌المللی حتی از تحریم شدن یا نشدن ایران در مقطع فعلی بااهمیت‌تر است. افزون بر این بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد که وجود برخی از چرخه‌های نامطلوب در اقتصاد ایران اثر‌گذاری به مراتب بیشتری از تحریم‌ها بر اقتصاد ایران دارد. بررسی‌های «حسین درگاهی»، استاد دانشگاه شهید بهشتی، نشان می‌دهد که این چرخه‌های نامطلوب باعث می‌شود که رشد اقتصادی ایران حتی با فرض حذف هزینه‌های ناشی از تحریم به اقتصاد ایران در میان مدت تفاوت قابل ملاحظه‌ای با عملکرد اقتصاد ایران در شرایط تحریم ندارد. بنابراین سیاست‌گذاران باید صرف نظر از تصمیم ترامپ نسبت به تسریع در انجام اصلاحات اقتصادی در ایران اقدام کنند. تجربه به کرات ثابت کرده‌ است که افزایش تمرکزگرایی در اقتصاد و مکانیزم‌هایی چون کنترل قیمت به بهانه کاهش فشار اقتصادی بر مردم نتیجه‌ای جز تجربیات تلخ گذشته به همراه نخواهد داشت. باید پذیرفت که در شرایط تنگنا هم این بازار است که کمیابی را مشخص و به رفتار مصرف‌کنندگان در جهت کاهش فشار اقتصادی جهت می‌دهد.

در چنین سناریویی مدیریت ارزی احتمالا پرچالش‌ترین پازل پیش‌روی سیاست‌گذاران خواهد بود. به نظر می‌رسد در چنین شرایطی دولت چاره‌ای جز بازگشت به نظام ارز چندنرخی نداشته ‌باشد. به این ترتیب که نرخ رسمی اعلام شده احتمالا به کالاهای اساسی و نیازهای ضروری تخصیص داده شده و بانک مرکزی مطابق توصیه کارشناسان، نرخ بازار را به رسمیت خواهد شناخت. البته بانک مرکزی در کنترل این بازار می‌تواند از ابزار خلاقانه‌ و اصولی‌تری برای کنترل قیمت استفاده کند. در چنین شرایطی بازتعریف وظایف مناطق آزاد و ساماندهی بدهی ضمن کارگشا بودن، بسترساز یکسان‌سازی نرخ ارز در آینده خواهد بود. تقویت بخش خصوصی در نتیجه اصلاحات اقتصادی و استفاده مجدد از نظام صرافی بخش خصوصی در شرایط تنگنا می‌تواند مدیریت بازار ارز را برای سیاست‌گذار امکان‌پذیرتر کند. بررسی تجربه جهانی نیز نشان می‌دهد که استراتژی سیاست‌گذار در کنترل ارز می‌تواند دو نتیجه جدی در پیش داشته ‌باشد؛ مهار افسار ارز مانند آنچه که در نیجریه اتفاق افتاد و از کنترل خارج شدن افسار ارز مانند تجربه فاجعه‌بار ونزوئلا.

فرجام محتمل‌تر

مقامات اروپایی بارها نسبت به اهمیت برجام و حفظ آن حتی در صورت خروج ترامپ تاکید کرده‌اند، بنابراین می‌توان انتظار داشت که مثلث اروپایی برجام، آمریکا را در بازگشت مجدد تحریم‌ها به اقتصاد ایران همراهی نکنند. در چنین شرایطی تداوم برجام لااقل در کوتاه مدت منافعی را برای اقتصاد ایران به همراه خواهد داشت. در چنین شرایطی راه‌حل‌هایی مانند تشکیل یک صندوق «پوشش ریسک برای همکاری تجاری شرکت‌های اروپایی با ایران» از سوی دولت‌های اروپایی می‌تواند به‌عنوان یک گزینه برای جلب‌نظر ایران برای تداوم حضور در برجام تا حدودی خسارت ناشی از تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا را به حداقل برساند. بررسی تجربیات جهانی نیز نشان می‌دهد که در شرایط تحریمی نیز گسترش همکاری با نهادهای بین‌المللی می‌تواند به راه‌حلی برای کاهش اثرات تحریم تبدیل شود. روابط بین‌المللی سیاست‌گذاران هندی باعث شد تا پس از تحریم هسته‌ای هندوستان در سال ۱۹۹۸، به‌رغم تهدید آمریکا مبنی بر کاهش سهم پرداختی به صندوق بین‌المللی پول برای پرداخت وام به هندوستان، این کشور کماکان از کمک‌های این نهاد بین‌المللی در دوره تحریم که با سال‌های اصلاح اقتصادی در این کشور نیز همزمان شده ‌بود، استفاده کند. فضای بهبود یافته اقتصاد این کشور نیز باعث شد تا اقتصاد هندوستان در شرایط تحریم نیز رشد اقتصادی ۶ درصدی در سال ۱۹۹۸ را به ثبت برساند. این در حالی است که همسایه غربی هندوستان که همزمان با هندوستان به بهانه آزمایش هسته‌ای تحریم شده بود، در سال ۱۹۹۸ رشد اقتصادی منفی ۵/ ۱ درصد را تجربه کند. در مقطع فعلی و با توجه به تلاش اروپا برای حفظ برجام به‌عنوان کم‌هزینه‌ترین راه‌حل، به نظر می‌رسد که طرف اروپایی در سناریوی پایان برجام حتی به دنبال ابتکاری برای نگه‌داشتن ایران در برجام باشد. راه‌حلی که در صورت پایبندی ایران به توافق هسته‌ای و انجام اصلاحات اقتصادی، می‌تواند در قالب یک بسته همکاری تجاری در کوتاه مدت یا میان مدت باشد. بررسی تجربیات تحریم نشان می‌دهد در شرایط تحریمی دو سوی این جنگ بی سلاح به منظور کاهش هزینه و ریسک ناشی از تحریم اقدام به تاسیس نهادی تشخیص در زمینه تحریم‌ها کرده‌اند. این نهاد تشخیصی به منظور رفع ابهام در زمینه موارد نقض تحریم ها، شناسایی ذی‌نفعان داخلی و خارجی تحریم، تبدیل قطع‌نامه‌های بین‌المللی به دستورالعمل‌های داخلی و رفع تهدیدات آتی ناشی از عدم اطلاع از موارد نقض تحریم است. افزون بر این وجود چنین نهادی باعث شکل‌گیری سازوکاری مبتنی بر برنامه در مواجهه با تحریم‌ها خواهد شد. این در حالی است که خلأ چنین نهادی منجر به تکرار تجربه تلخ «دور زدن تحریم‌ها» از طریق راه‌حل‌های پیش‌تر مرسوم در دولت دهم شد. راه‌حل‌هایی که یکی از نتایج ‌آن فساد عریان و افسارگسیخته بود. به عقیده کارشناسان در سناریوی غروب زودهنگام برجام، آنچه بیش از تحریم‌ها برای اقتصاد ایران زیان آور است، تکرار سیاست‌هایی است که در شرایط پیشین تحریمی نه تنها کمکی به اقتصاد ایران نکرد بلکه مانع شکل‌گیری بستری برای بهره‌برداری از برجام در کشور شد. بنابراین سیاست‌گذاران در چنین شرایطی در گام نخست به فکر کنترل نااطمینانی‌ها باشند و پس از آن استراتژی‌های خود را بر منطقی اقتصادی بنا کنند. به خصوص اینکه به نظر می‌رسد مشکلات بالقوه و بالفعل تاب‌آوری اقتصاد ایران در مقابل تصمیمات اشتباه را به شدت کاهش داده ‌است.