خطر عدم توازن دخل و خرج دولت در بودجه 96

رئیس سازمان برنامه و بودجه، اخیرا وعده داده‌اند که لایحه بودجه سال 1396 را در هفته دوم آذرماه به مجلس تقدیم خواهند کرد. به این ترتیب دومین بودجه دوران برنامه ششم احتمالا قبل از تصویب لایحه برنامه به تصویب مجلس خواهد رسید. واقعیت این است که سیاست‌های مالی و پولی غیر‌مسوولانه دولت‌های نهم و دهم در دوران رونق نفتی، فقط محدود به بروز بیماری هلندی در اقتصاد کشور نشد.

بلکه علاوه بر تورم‌های بالا و بالاخره تنزل شدید ارزش پول داخلی، بحران بانکی و بدهی عظیمی را بر جای گذاشت که دولت یازدهم را در همان سال اول تصدی خود زمینگیر کرد. به‌ویژه آنکه سیاست متناقض اتکا به واردات در عرصه اقتصادی برای مهار تورم و ستیزه‌جویی در سیاست خارجی موجب تشدید تحریم‌های بین‌المللی و ورود ایران به دوره رکود تورمی در سال‌های 1391 و 1392 شد. هرچند این مخاطره عظیم، با سیاست هوشمندانه دولت و امضای توافق‌نامه بین‌المللی برجام تا حدودی خنثی شد، اما در پی آن سیاست خصمانه جمهوری‌خواهان آمریکا و برخی از دولت‌های خاورمیانه همراه با کارشکنی برخی از جناح‌های سیاسی در داخل گویای آن است که راه درازی برای اجرای برجام در پیش است.

در این میان از اواسط سال 1393 قیمت نفت در بازارهای جهانی به‌شدت تنزل یافت و ورود فناوری جدید استحصال نفت از طریق شکست هیدرولیکی، تغییر ساختاری را در بازار نفت رقم زد که به دلیل حساسیت شدید عرضه نسبت به تغییرات قیمت نفت، در آینده دیگر شاهد قیمت‌های بالای نفت در بازار جهانی نخواهیم بود. تحولات عظیم در جهت استفاده از انرژی‌های جایگزین نیز در همین راستا عمل خواهد کرد. این تحولات بودجه دولت را به‌شدت ناتراز می‌کند و انباشت سرمایه را از طریق پس‌انداز بخش عمومی و خصوصی مختل خواهد کرد. آثار اقتصادی کاهش عایدات نفتی بر موازنه بازرگانی خارجی و قیمت دلار در اقتصاد نیز دیر یا زود هویدا خواهد شد و این خود ضربه دیگری بر پیکر نحیف اقتصاد ملی وارد خواهد کرد.

به گمان ما ناترازی در بودجه دولت، در دوره‌های رونق و رکود نفتی یکی از عوامل تعیین‌کننده رشد حجم پایه پولی و نقدینگی در کشور بوده است که در دوره‌های مختلف اثرات انکارناپذیری بر رشد بیمارگونه شبکه بانکی، تخصیص غیر‌بهینه منابع کمیاب و ناترازی منابع و مصارف بیمه‌های بازنشستگی داشته است. دولت یازدهم هرچند از همان ابتدای کار، خود را ملزم به رعایت انضباط مالی و پولی می‌دید، بالاخره در سال 1394 و هفت ماه اول 1395 ناگزیر شد با پیش‌خور کردن درآمدهای نفتی و اخذ تسهیلات بانکی بخشی از کسری بودجه خود را تامین کند. اما همین کار سبب افزایش حجم پایه پولی و نقدینگی از یکسو و تنگنای مالی در سیستم بانکی و افزایش استقراض بانک‌ها از بانک مرکزی شد. ادامه این سیاست می‌تواند تهدید جدی در راه حفظ دستاورد مهم دولت در زمینه مهار تورم باشد.

واقعیت امر این است که بحران در مناسبات بین‌المللی، تشدید مخاصمات منطقه‌ای، کاهش درازمدت قیمت نفت در بازارهای جهانی، گرم‌تر و خشک‌تر شدن فلات ایران در درازمدت، در کنار فضای نامناسب کسب‌و‌‌کار و بحران در نظام بانکی، کسری‌های صندوق‌های بازنشستگی و کسری شدید بودجه دولت، جملگی نشانه بحران در انباشت درازمدت سرمایه در اقتصاد ملی از محل منابع داخلی و خارجی و ورود ایران به یک دوره نسبتا طولانی رشد پایین اقتصادی است. اما مجمع تشخیص مصلحت نظام و دولت ظاهرا بی‌اعتنا به این موانع در برنامه توسعه ششم به‌دنبال دستیابی به رشد 8 درصدی اقتصاد ملی‌اند.

به همین دلیل بیم آن می‌رود که لایحه بودجه سال 1396، با کمک بی‌دریغ «بوروکرات‌های بزرگ» و کیمیاگران مالی و از طریق روش‌هایی مانند افزایش نرخ ارز مبنای محاسبات درآمدهای بودجه‌ای دولت در چارچوب این برنامه آرمانی تنظیم و با کسری ظاهرا اندک به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود و از آنجا که مجلس دهم نیز در پیگیری خواسته‌های مشروع هموطنان عزیز دست کمی از مجالس قبلی ندارد، احتمالا با اعمال اصلاحاتی در لایحه بودجه بر بار مالی آن خواهد افزود.

در این وضعیت دشوار مصالح ملی حکم می‌کند که حکمرانان (از جمله قانون‌گذاران، دولتمردان و مسوولان نهادهای مختلف)، احزاب سیاسی و شهروندان یک‌بار برای همیشه کمیابی منابع را در اقتصاد به‌طور عام و بودجه دولت را به‌طور خاص بپذیرند. در این صورت می‌توان از طریق مباحث اغنایی راه‌های مناسبی برای افزایش منابع درآمدی دولت و تخصیص بهینه این منابع میان مصارف مختلف در بودجه یافت. وگرنه با انکار مساله نه‌تنها گرهی از مشکلات اقتصاد کشور گشوده نخواهد شد، بلکه بستر جدیدی برای بحران‌های مالی آتی ایجاد خواهد شد. سرنوشت دولت یونان و برخی دیگر از کشورهای اروپایی و آمریکای لاتین در این زمینه برای ما عبرت‌آموز است.

در سمت منابع درآمدی دولت مهم‌ترین مساله‌ای که باید حل شود این است که با توجه به کاهش دائمی عایدات نفتی کشور، کنار گذاشتن بخشی از عایدات نفتی برای صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی حداقل برای آینده قابل پیش‌بینی و فاقد توجیه منطقی است. ظاهرا ما دیر به فکر نسل‌های آینده افتاده‌ایم و ناگزیریم فعلا اولویت منافع نسل حاضر را به زیان نسل‌های آتی بپذیریم. چه بسا با مصرف درست عایدات نفتی بتوان تا حد زیادی منافع نسل آتی را نیز تضمین کرد. بدیهی است صندوق می‌تواند با مدیریت ذخایر موجود خود در خدمت بخش خصوصی باشد و از دست‌اندازی دولت به منابع خود مصون بماند. دومین مساله‌ای که دولت یازدهم در سنوات گذشته به آن اهتمام داشته افزایش درآمدهای مالیاتی و بهای خدمات عمومی بوده است. بدیهی است که این کار در وضعیت رکود تورمی نمی‌تواند از طریق افزایش نرخ مالیات‌های مستقیم صورت گیرد. اما شمول شرکت‌های وابسته به نهادهای مختلف و بهبود کارآیی نظام تشخیص و وصول مالیات باید با جدیت بیشتری پیگیری شود.

سومین نکته ادامه سیاست ارزان‌فروشی منابع حاصل از نفت خام و میعانات گازی و گاز در داخل کشور است. روزانه حدودا معادل 4 میلیون بشکه نفت خام در داخل کشور مصرف می‌شود که دولت حدود یک‌سوم قیمت صادراتی آن را دریافت می‌کند. پرداخت یارانه نقدی متاسفانه اصل موضوع مدیریت بازار انرژی در کشور یا به‌عبارت دیگر برنامه‌ریزی برای استفاده بهتر از این 4 میلیون بشکه نفت خام مصرفی در داخل کشور را به بوته فراموشی سپرده است. اما در سمت هزینه‌های بودجه، دولت محترم با ذی‌نفعان متعدد و قدرتمندی طرف است که بدون پرداخت هزینه‌های سیاسی و اجتماعی سنگین نمی‌تواند به کاهش تعهدات مالی بودجه و بازتوزیع آن بپردازد. انجام این جراحی در حالی که انتخابات ریاست‌جمهوری در سال 1396 در پیش روی دولت است غیر‌محتمل به نظر می‌رسد. در این زمینه به ذکر چند نمونه اکتفا می‌کنیم:

• دولت در سال‌های گذشته در حذف یارانه نقدی گروه‌های برخوردار کوتاهی آشکار داشته است و هم اکنون نیز به رغم فشارهایی که وارد می‌شود، در این زمینه مقاومت به خرج می‌دهد.

• دولت عائله بزرگی دارد و در برنامه‌های توسعه مختلف کوچک و چابک کردن دولت در زمره سیاست‌های دولت‌ها بوده است. اما بازنشستگی زودهنگام بخشی از کارکنان دولت فقط تعهدات صندوق بازنشستگی کشوری و لشکری را افزایش خواهد داد که کسری‌های آنها نیز از طریق بودجه جاری دولت پرداخت می‌شود.

• یکی از برنامه‌های موفق دولت در سه سال اخیر طرح بیمه سلامت بوده است. اما نظام پرداختی که در این طرح پیش‌بینی شده چاه ویلی در پیش پای دولت گشوده است که به هیچ وجه با بودجه‌های اندک پرشدنی نیست و در آینده نیز انتظار می‌رود تعهدات مالی آن افزایش یابد. هرچند نمی‌توان انتظار داشت که دولت دست از این برنامه بردارد؛ اما می‌تواند آن را به‌گونه‌ای جدید طراحی کند و از بار مالی آن بکاهد.

• هم اکنون نهادهای فرهنگی متعددی از بودجه دولت ارتزاق می‌کنند که خدمات عمومی مورد تقاضای شهروندان را تولید نمی‌کنند و فاقد شفافیت مالی‌اند. آیا دولت می‌تواند بودجه این نهادها را کاهش دهد؟

• نظام حمایتی موجود کشور که به‌صورت چندلایه طراحی شده است، دارای همپوشانی‌های درخور توجه است که می‌توان با انجام اصلاحاتی هزینه‌های آن را کاهش داد. آیا منافع مستقر اجازه می‌دهد چنین اصلاحاتی صورت گیرد.

• در منطقه پرتنش خاورمیانه، ایران با دشمنان بسیار خطرناکی مواجه است. به همین دلیل تقویت توان رزمی نیروهای دفاعی کشور ضرورت جدی دارد. آیا می‌توان در کوتاه‌مدت از طریق دیپلماتیک در جهت کاهش این مخاطرات کوشش کرد و از این طریق از بار بودجه دفاعی کاست. پاسخ این سوال از دید بسیاری از صاحب‌نظران امور نظامی و امنیتی کشور منفی است.

• پرداخت بخشی از بدهی‌های دولت به بانک‌ها و پیمانکاران و افزایش سرمایه بانک‌های تخصصی دولتی ضرورتی انکارناپذیر است. آیا ظرفیت بازارهای مالی برای توسعه بازار بدهی دولت به منظور تامین مالی این پرداخت‌ها کفایت می‌کند.

• دولت ناگزیر است تعدادی از پروژه‌های نیمه تمام خود را به اتمام برساند؛ چراکه در غیر‌این صورت علاوه‌بر بروز تنگناهای زیربنایی، سرمایه‌گذاری‌های عظیم قبلی آن نیز بدون استفاده و عاطل باقی خواهد ماند.

حاصل سخن آنکه اصلاحات مالی هم ابعاد فنی دارد و هم ابعاد سیاسی و در کوتاه‌مدت قابل انجام نیست. از این رو نقشه راه می‌خواهد و التزام دولت به قواعد مالی در این کار ضروری است. آیا دولت روحانی عزم انجام چنین اصلاحاتی را دارد؟