مساله تابعیت مضاعف و شغل مدیریتی

و آیا اشتغال به مشاوره نیز همچون مدیریت در دستگاه‌های دولتی محسوب می‌شود یا خیر؟ و اینکه آیا اقامت دائم نیز همانند تابعیت محسوب می‌شود یا خیر؟ در این نوشته تلاش شده است از جهت حقوقی و با توجه به قوانین و مقررات موجود، به بررسی مساله تابعیت مضاعف و مشاغل دولتی پرداخته شود و مبانی قانونی محدودیت‌های تابعیت مضاعف مورد بررسی قرار گیرد.

پیش از ذکر مبانی و مستندات حقوقی در این مورد، لازم است مفهوم تابعیت مضاعف از مفهوم ترک تابعیت و سلب تابعیت تفکیک شود. تابعیت مضاعف زمانی ایجاد می‌شود که یک شخص دارای دو یا چند تابعیت باشد. تابعیت مضاعف می‌تواند به‌طور ارادی یا به‌طور قهری و غیر‌ارادی به دست آید. تابعیت مضاعف ارادی هنگامی حاصل می‌شود که یک شخص، با دارا بودن یک تابعیت، از کشور دیگری نیز تقاضای تابعیت می‌کند و با تقاضای او موافقت می‌شود. البته اگر کشور دوم، شرط اعطای تابعیت را ترک تابعیت کشور اول قرار داده باشد، تابعیت مضاعف ایجاد نخواهد شد؛ اما از آنجا که در دنیای امروز بسیاری از کشورها برای اعطای تابعیت، ترک تابعیت کشور یا کشورهای قبلی را الزامی نکرده‌اند، این امکان وجود دارد که شخص، با حفظ تابعیت قبلی خود، تابعیت یا تابعیت‌های جدیدی را به دست آورد. تابعیت مضاعف غیر‌ارادی در نتیجه اختلاف در رژیم‌های تابعیت در کشورهای مختلف حاصل می‌شود. به‌طور سنتی، کشورها برای اعطای تابعیت به افراد، سیستم خاک یا سیستم خون یا ترکیبی از این دو را اعمال می‌کنند. در سیستم خون، تابعیت طفل از تابعیت والدین او (یا یکی از آنها) تبعیت می‌کنند. در سیستم خاک، تابعیت طفل تابع محل تولد است. با توجه به اختلاف در قوانین کشورهای مختلف از حیث تبعیت از این سیستم‌ها ممکن است برخی اشخاص دارای دو تابعیت یا بی‌تابعیت شوند. به‌عنوان مثال، اگر در کشور متبوع والدین یک نوزاد، سیستم خون اعمال شود و آن طفل در کشور دیگری به دنیا آید که در آن کشور محل تولد وی، سیستم خاک اعمال شود، طفل مزبور، از بدو تولد تابعیت هر دو کشور را خواهد داشت و دارای تابعیت مضاعف می‌شود بی‌آنکه در این رابطه اختیاری داشته باشد. از طرف دیگر، اگر در کشور متبوع والدین کسی سیستم خاک اعمال شود نه سیستم خون و آن طفل در کشور دیگری به دنیا آید که سیستم خون را به رسمیت می‌شناسد نه سیستم خاک را، طفل مزبور دارای تابعیت هیچ‌کدام از آن کشورها نخواهد بود و بی‌تابعیت قلمداد می‌شود. نظر به اینکه بی‌تابعیتی می‌تواند مشکلات عدیده‌ای را برای افراد پدید آورد، تلاش‌های متعددی در سطح بین‌المللی برای کاهش بی‌تابعیتی انجام شده است اما تابعیت مضاعف به این دلیل که به اندازه بی‌تابعیتی مشکل‌ساز نیست چندان مورد توجه جامعه بین‌المللی نبوده است. مفهوم ترک تابعیت به این معناست که شخصی خواه به دلیل به دست آوردن تابعیت کشور دیگر و خواه به هر دلیل دیگری، نخواهد که تابعیت کشوری را داشته باشد و به همین دلیل، تقاضای ترک تابعیت را به کشور متبوع خود بدهد. ترک تابعیت، معمولا عملی غیر‌دوستانه و توهین‌آمیز نسبت به حاکمیت کشورها تلقی می‌شود و قانون‌گذاران در کشورهای مختلف برخورد مثبتی با این موضوع ندارند. هنگامی که شخصی اعلام می‌کند دیگر علاقه‌مند به دارا بودن تابعیت کشور خود نیست، کشور مزبور معمولا ضمن موافقت با این درخواست تاکید می‌کند که آن شخص از حقوق ناشی از تابعیت هم بهره‌مند نخواهد بود و باید هر چه زودتر اموال غیر‌منقول خود در آن کشور را بفروشد و خاک کشور را نیز ترک کند. سلب تابعیت مفهومی دیگر است که در گذشته‌های دور وجود داشت و امروز به سختی نشانی از آن در قوانین و رویه کشورها یافت می‌شود. سلب تابعیت به‌عنوان یک مجازات و علیه اشخاصی که اقداماتی علیه کشور یا حکومت انجام داده‌اند، اعمال می‌شود و به موجب آن، شخص تابعیت کشور را از دست داده و متعاقبا از کشور اخراج می‌شود. در سلب تابعیت، اراده و رضایت شخص تبعه هیچ نقش و مدخلیتی ندارد. از آنجا که سلب تابعیت منجر به بی‌تابعیتی و مشکلات عدیده ناشی از آن می‌شود، اسناد و معاهدات گوناگون بین‌المللی (و از آن‌جمله اسناد و استانداردهای حقوق بشری) کشورها را از اعمال این مجازات برحذر داشته‌اند. با توجه به تفکیک مفاهیم فوق، اکنون می‌توان به بررسی اسناد حقوقی بین‌المللی و داخلی در این خصوص پرداخت.

در ماده 15 اعلامیه جهانی حقوق بشر قید شده است که هر کس حق دارد دارای تابعیت باشد و هیچ کس را نمی‌توان خودسرانه از حق تابعیت خود یا حق تغییر تابعیت محروم کرد. اگرچه اعلامیه جهانی حقوق بشر، یک معاهده بین‌المللی نیست، اما بیانگر استانداردهای اساسی حقوق بشر است که همه دولت‌ها بارها و بارها تقید خود به مفاد آن را اعلام کرده‌اند و امروزه هیچ دولتی را نمی‌توان یافت که آشکارا و به صراحت اعلام کند که خود را به اعلامیه مزبور و مفاد آن متعهد نمی‌داند و دولت‌ها در مواردی هم که متهم به نقض مفاد اعلامیه می‌شوند در مقام انکار نقض اعلامیه بر می‌آیند نه اینکه آشکارا نقض اعلامیه را بپذیرند و اظهار دارند که خود را به آن متعهد نمی‌دانند. از اعلامیه جهانی حقوق بشر که بگذریم، مقررات راجع به تابعیت در ایران، عمدتا در قانون مدنی ذکر شده‌اند. ماده 988 این قانون به ترک تابعیت اختصاص دارد و مقرر داشته است که «اتباع ایران نمی‌توانند تبعیت خود را ترک کنند مگر به شرایط ذیل: (1) به سن 25 سال تمام رسیده باشد؛ (2) هیات وزرا خروج از تابعیت آنان را اجازه دهد؛ (3) قبلا تعهد کنند که ظرف یک سال از تاریخ ترک تابعیت حقوق خود را بر اموال غیر‌منقول که در ایران دارا هستند یا ممکن است بالورثه دارا شوند ولو قوانین ایران اجازه تملک آن را به اتباع خارجه بدهد، به نحوی از انحا به اتباع ایرانی منتقل کنند. (4) خدمت تحت‌السلاح خود را انجام داده باشند.» در تبصره همین ماده قید شده است کسانی که به این ترتیب از تابعیت ایران خارج می‌شوند باید ظرف مدت 3 ماه از صدور سند تابعیت، سرزمین ایران را ترک کنند وگرنه حکم به اخراج آنان داده خواهد شد. بر این اساس، مشخص می‌شود که قانون‌گذار ایران، برخورد سفت و سختی را با کسانی که ترک تابعیت ایران می‌کنند مقرر داشته است. اما سوال دیگر این است که موضع قانون‌گذار ایران در قبال کسانی که تابعیت خارجی را به دست می‌آورند به چه نحو است.

همان‌طور که در بالا گفته شد، دارندگان تابعیت مضاعف را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد: (1) آنان که بدون اراده خود و به‌طور قهری دارای تابعیت مضاعف شده‌اند و (2) آنان که به میل و اراده خود، تابعیت کشور یا کشورهای دیگر را کسب کرده‌اند. در مورد دسته نخست، تنها حکمی که از خلال مواد قانون مدنی می‌توان دریافت این است که قانون‌گذار ایران، آنها را ایرانی محسوب می‌کند و به‌عبارت دیگر، در تعارض میان تابعیت ایرانی و تابعیت کشور دیگر، تابعیت ایرانی آنها را موثر و معتبر می‌داند و حاضر به کنار گذاشتن تابعیت ایرانی به نفع هیچ تابعیت دیگری نیست. این رویکرد، تقریبا در همه کشورهای دیگر نیز اتخاذ شده است و قوانین و محاکم هیچ کشوری تابعیت خود را به نفع تابعیت بیگانه کنار نمی‌گذارند. با این حال، درخصوص چنین اشخاصی، هیچ مجازات و محدودیتی در نظر گرفته نشده است.

اما در مورد دسته دوم، یعنی کسانی که به میل و اراده خود تابعیت خارجی تحصیل کرده باشند، ماده 989 قانون مدنی مقرر می‌دارد: «هر تبعه ایرانی که بدون رعایت مقررات قانونی بعد از سال 1280 شمسی تابعیت خارجی تحصیل کرده باشد، تابعیت خارجی او کان‌لم‌یکن بوده و تبعه ایران شناخته می‌شود ولی در عین حال، کلیه اموال غیر‌منقول او با نظارت مدعی‌العموم محل به فروش رسیده و پس از وضع مخارج فروش، قیمت آن به او داده خواهد شد به علاوه از اشتغال به وزارت و معاونت وزارت و عضویت مجالس مقننه و انجمن‌های ایالتی و ولایتی و بلدی و هر گونه مشاغل دولتی محروم خواهد بود.» درست است که در این ماده، مجازات بالنسبه شدیدی برای کسانی که بدون رعایت «مقررات قانونی» تحصیل تابعیت خارجی کرده‌اند در نظر گرفته شده است اما نکته مهم اینجاست که تاکنون هیچ «مقرره قانونی» درخصوص نحوه تحصیل تابعیت خارجی وضع و منتشر نشده است بنابراین هیچ کس را نمی‌توان متهم کرد که بر خلاف مقرراتی که هرگز وضع نشده است، تحصیل تابعیت خارجی کرده است.

از این رو تاکنون هیچ کس بر اساس این ماده مشمول مجازات یا محدودیت قرار نگرفته است. به‌عبارت دیگر، قانونگذار ابتدا باید شرایط تحصیل تابعیت خارجی را بیان کند و سپس هر کس که این شرایط را نقض کرد، مجازات کند. نمی‌توان اشخاص را به دلیل عدم رعایت مقررات قانونی که هیچ گاه وضع و ابلاغ نشده است مجازات کرد؛ چراکه این کار، خلاف اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها و قاعده شرعی قبح عقاب بلا بیان است. به همین دلیل ماده مزبور عملا و برای دهه‌های متمادی جزو قوانین متروک قرار گرفته است و ضمانت اجراهای مقرر در آن درباره کسانی که تحصیل تابعیت خارجی کرده‌اند، به اجرا در نیامده است.

علاوه‌بر این، سیاست قانونگذار ایران در سال‌های اخیر این بوده است که ایرانیان مقیم خارج از کشور را به انحای گوناگون دعوت به بازگشت به کشور و سرمایه‌گذاری در ایران کرده است. نمونه آن را می‌توان در قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مصوب سال 1380 یافت. در بند دوم ماده یک این قانون، سرمایه‌گذار خارجی شامل شخص حقیقی یا حقوقی ایرانی یا غیر‌ایرانی دانسته شده است که با استفاده از سرمایه دارای منشأ خارجی مجوز سرمایه‌گذاری موضوع ماده 6 را دریافت کرده باشد. در اینجا رویکرد قانونگذار ایران، برخلاف رویکرد برخی دیگر از کشورها این است که سرمایه ایرانیان خارج از کشور را – که بسیاری از آنها تابعیت کشورهای بیگانه را کسب کرده‌اند نیز – در صورت کسب مجوز ماده 6، سرمایه‌گذاری خارجی محسوب کرده است و امتیازات سرمایه‌گذاری خارجی را برای آنها در نظر گرفته و تضمین کرده است. روشن است که نمی‌توان پذیرفت قانونگذار ایران از یک سو بر اساس ماده 989 قانون مدنی حکم به فروش اموال آنها می‌دهد و از سوی دیگر بر اساس قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی از آنها دعوت به سرمایه‌گذاری در ایران می‌کند. همچنین، سخنان و اظهارات مقامات رسمی جمهوری اسلامی ایران در مناسبت‌های مختلف حکایت از آن دارد که آنها از ایرانیان مقیم خارج از کشور (که بسیاری از آنها تابعیت خارجی را کسب کرده اند) دعوت می‌کنند که تجارب و اندوخته‌های مادی و معنوی خویش را که شامل تخصص در دانش‌های نوین و آشنایی با فرهنگ‌های دیگر می‌شود در اختیار هموطنان بگذارند و این رویکرد، در دهه‌های اخیر، مستمرا و ازسوی دولت‌های گوناگون دنبال شده است. از این رو، اظهاراتی که حتی مشاوره دادن این هموطنان به دستگاه‌های دولتی را نیز مساله‌ساز می‌دانند، موجب طرح این پرسش می‌شود که آیا چنین رویکردی در تعارض با رویکردهای مقامات گوناگون دولتی ایران در سال‌ها و بلکه دهه‌های اخیر نیست؟ توجه به این نکته ضروری است که در بسیاری از موارد، دستگاه‌ها و نهادهای گوناگون دولتی و غیر‌دولتی از مشاوره و کمک‌های فنی اشخاص و نهادهای خارجی استفاده می‌کنند و استفاده از خدمات مشاوره‌ای، مستلزم پذیرش بی‌قید و شرط نظرات مشاور نیست. حال که استفاده از خدمات مشاوره‌ای خارجی در چارچوب‌های قانونی و با رعایت ملاحظات امنیتی تعریف شده و مشخص و پس از استعلام از نهادهای ذیصلاح اجرایی و قضایی مجاز است، چرا نباید از دانش هموطنان مقیم خارج از کشور یا دارندگان تابعیت مضاعف استفاده کرد. اخیرا و در واکنش به دستور غیر‌قانونی رئیس‌جمهور ایالات متحده آمریکا مبنی بر منع ارائه روادید به اتباع برخی کشورها از جمله جمهوری اسلامی ایران، این خبر در برخی رسانه‌ها منتشر شد که در مجلس شورای اسلامی پیشنهاد شده است که مبلغی حدود 200 میلیارد تومان برای رفع مشکلات ایرانیان مهاجر ساکن در آمریکا و به منظور ساماندهی آنان در بازگشت به ایران در نظر گرفته شود. چنین پیشنهادی در راستای سیاست سال‌های گذشته دولت ایران مبنی بر دعوت هموطنان مقیم خارج از کشور به بازگشت به میهن است. به نظر می‌رسد اظهارات اخیر مقامات دولتی و قضایی در مورد محدودیت یا منع استفاده از خدمات ایرانیان دارای اقامت دائم یا تابعیت کشورهای خارجی، باید در پرتو رویه چند ساله دولت ایران مبنی بر تشویق هموطنان مزبور به انتقال دانش و تجربیات خود به سایر هم‌میهنان تفسیر و فهمیده شود و مناسب است مقامات دولتی با تبیین و توضیح بیشتر موضوع، از بروز ابهام یا سوء‌تفاهم در این خصوص جلوگیری کنند.