پارلمان های شهری نمادی از حاکمیت محلی

پس از کنار گذاشتن میرزا آقاخان نوری صدراعظم توسط ناصرالدین شاه، بی‌اعتمادی شاه به اطرافیان از یک سو و قلع و قمع تمامی افراد شایسته‌ای که وظیفه صدراعظمی را می‌شد به آنها واگذار کرد از سوی دیگر، او را مجبور به اتخاذ تصمیمی کرد که شاید مبنایی برای  مدرن شدن کشور و ورود آن به مسیر بی بازگشتی که هرچند پر پیچ و خم و پر از موانع ،  در نهایت قدرت مطلقه را در مقابل مشارکت جویی مردم برای حق تعیین سرنوشت خود مجبور به تمکین کرد و با ایجاد تشکیلات لازم هر چند با تاخیر آنرا نهادینه ساخت .

این برکناری توسط ناصرالدین شاه در سال 1275 (هجری - قمری) برابر سال ۱۲۲۷( شمسی ) انجام شد، زمانی که دیگر شاه از دست این صدراعظم قدر قدرت و حیله گر- که تمام مدت با عوامل داخلی و خارجی در حال توطئه بود- جانش به لب رسیده بود. اما از آنجاییکه خودش هم توان بر عهده گرفتن همه آن مسئولیت‌های بر زمین مانده را نداشت، با الگوبرداری از سیستم های غربی که عمدتا از سفرهایش ، تصویری هرچند ناروشن و مبهم از آن را به ذهن گرفته بود، تلاش کرد با همان میزان درکی که از آن امور داشت به ترمیم خلاء پیش آمده بپردازد. از این حیث با تقسیم امور و مسئولیت‌ها به چند حوزه عمده ، شش وزارتخانه بنام های داخله، خارجه، مالیه، جنگ فوائد عامه و عدلیه را بوجود آورد و هریک را به وزیری واگذار کند و خیالش را از چرخش امور مملکتی راحت سازد .

البته  تصمیم به حذف جایگاه  "صدراعظمی" در ساختار مدیریت کشور بیش ازشش سال نپایید  و در سال 1281 هجری – قمری  ، معادل 1233 شمسی با انتصاب میرزا محمد خان ملقب به سپهسالار مجدداً این وظیفه برای هماهنگی بین وزارتخانه های تازه تاسیس در کشور را احیا  کرد، هرچند مشیرالدوله نیز قبل از این انتصاب به نوعی به انجام این وظیفه می پرداخت.

بعدها این چند وزارتخانه مثل داخله (وزارت کشور کنونی) ، خارجه، جنگ ، مالیه (دارایی کنونی ) و فوائد عامه ، مبنای شکل گیری قوه مجریه و وزارتخانه عدلیه خود قوه مستقلی به نام قوه قضاییه را شکل داد. اما این تغییرات اساسی و بنیادین تا وقوع مشروطه در سال 1286 شمسی  یعنی عملا حدود ۶۰  سال به تأخیر افتاد.به این تعبیر برای این تحول عمده به بیش از نیم قرن زمان نیاز بود  تا با انقلابی فراگیر ، همه بنیان های سنتی از جای برکنده گردد و طرحی نو در تاریخ ایران در انداخته شود .

اما این تغییر بنیادین در شیوه حکومت داری کشورمان تا وقوع مشورطه یعنی سال 1286 شمسی به تأخیر افتاد. به تعبیر روشن تر ، عملاً به حدود 60 سال زمان نیاز بود تا با وقوع انقلابی فراگیر ، ساختارهای کهن مبتنی بر حاکمیت های متمرکز و غیر دموکراتیک، از جایی برکنده و طرحی نو در انداخته شود.

با وقوع مشروطه، درخواست معوق مانده مردم برای مشارکت در امور خود و پیشبرد مسائل مملکتی تحقق یافته و در حد ممکن حلقه تنگ و محدود تصمیم‌گیری در خصوص سرنوشت آحاد مردم به الگویی مدرن تر ، از پذیرش تأثیرگذاری و دخالت مردم در امورشان تغییر یافت و ساختارهای مشارکت مردم، از طریق نمایندگانشان فراهم شد. هرچند آنانی که می توانستند انتخاب کنند و یا انتخاب شوند  هنوز این حق را به طور سراسری و برای همگان به رسمیت نمی شناختند. زیرا فقط مردان ، ملاکین و برخی پیشه وران … مشمول این حق می شدند. اما به هر حال الگویی از حکومت مردم سالار پایه ریزی شده بود که برای فراگیرتر شدن آن نیز، باید بیشتر حوصله میکردند ،  تا این نهال چنان ریشه گیرد که بر کندن آن ممکن نگردد.  این میسر نمیشد تا زمینه این نحوه نگاه به مدیریت امور کشور، در اعماق جامعه و در میان مردم فراهم نگردد و نهادسازیهای لازم برای برپاساختن  معادل آنچه در سطح ملی شکل گرفته ، در سطح محلی مهیا نشود.

اما برای تحقق این آرزو شاید بیشتر باید صبر می کردیم. چون تا سال 1297 شمسی یعنی 70 سال بعد از شکل گیری وزارت داخله در سال 1227طول کشید تا  شاهد شکل گیری معادل محلی نهادهای اجرائی در شهرها گردیم ، سالی که در شهر تهران بلدیه (شهرداری) تاسیس شد تا امور محلی شهر به آن سپرده شود ، و قوه مجریه محلی شکل گیرد.

اما شکل گیری معادل محلی سایر قوا یعنی قوه مقننه و قضائیه در سطوح شهری یا محلی به زمان بیشتری نیاز داشت،  تا تدریجاً پا بگیرد و ریشه دواندن حاکمیت مردمی در اعماق جامعه را ممکن سازد ، تا  از این طریق سلامت و سرسبزی و شکوفایی نهایی مورد انتظار را که با انقلاب مشروطه جان گرفته بود، تضمین نماییم. چنانکه برای معادل محلی قوه مقننه یا پارلمان های شهری –یعنی شوراها- باید بسیار بیشتر از شکل گیری قوه مجریه محلی (شهرداری ها) صبر می کردیم. زیرا شروع به کار شوراهای سراسری در سال 1378 نشان داد که بیش از یکصد و پنجاه سال (یعنی از 1227 زمان تأسیس 6 وزارتخانه توسط ناصرالدین شاه و خلع صدراعظم تا تشکیل نظام شورایی جدید) وقت لازم بود تا نهادسازی در پایین دست،  کیفیت برنامه های اقدام در بالادست را تضمین کند. هرچند که انجمن های بلدی و بعداً انجمن های شهر، بنا به مورد و در زمان های مختلف تلاش هایی پراکنده برای این کار تلقی می شدند. اما شکل گیری سراسری شوراهای شهر و روستا با نوعی وحدت رویه در ارکان و عملکردشان به همین 20 سال پیش بر میگردد که به میدان آمدن مردم برای سهم پذیری در اعمال حاکمیت بر سرنوشت شان و پیگیری مطالبات شان از سطوح پایین را ممکن می ساخت.

 بعد از پا گرفتن قوه مجریه شهری،  پس از تهران که در سال 1297 دارای شهرداری شده بود، به تدریج شهرهای دیگر نیز دارای این نهاد اجرایی محلی گردیدند ، با همان تاخیری که به ان اشاره کردیم،  این بار  پارلمان های شهری نیز به عنوان نهادهای اعمال حاکمیت محلی در شهرها برپا شدند . بدین قرار معادل دو مورد از نهادهایی که ضامن حاکمیت مردم بر سرنوشت شان بود بعد از سطح ملی، در سطح محلی نیز شکل گرفت، اما هنوز عدلیه یا قوه قضاییه شهری برابرنهاد سطح ملی آن هنوز در سطح محلی شکل نگرفته تا به همان وظیفه ذاتی خود در سطح محلی عمل نماید و حلقه استقرار حاکمیت محلی را هم تکمیل سازد.

قوه عدلیه شهری که باید عملکرد همه نهادها را رصد کند و در صورت وقوع امری که خلاف قانون صورت پذیرفته یا حقی ضایع گردیده در امری بر خلاف عدل و داد بر مردم رفته ، وارد عمل شده و احقاق حق نماید. البته دو ظرفیت برای هدفی که بر شمردیم پیش بینی شده تا به احقاق حقوق مردم در حوزه عمومی بپردازد. ابتدا شوراهای حل اختلاف در شهرها که وابسته به قوه قضاییه بوده و مسئله دادخواهی در کلیه امور را طبق حدود وظائف و اختیارات خود بر عهده دارد. دوم، دیوان محاسبات شهر است که در موضوع  در دست بررسی لایحه مدیریت شهری مطرح گردیده است. اما به دلیل حوزه ویژه ورود و مداخلاتش که مسائل مالی شهرداری ها می باشد نمی تواند از جامعیت مورد انتظار به عنوان بستر برقراری عدالت شهری برخوردار باشد.  زیرا به سایر حوزه ها بنابه وظیفه قانونی تعریف شده برای آن نمی تواند وارد شود . از طرف دیگر از آنجاییکه دیوان محاسبات شهر در چارچوب شهرداری ها و تعهدات این نهاد شکل می گیرد، شاید نتواند کارامدی لازم را از حیث دیدبانی امور حقوقی متنوع مطرح در شهر چنانکه از قوه قضاییه انتظار می رود بر عهده گیرد. به همین مناسبت باید در تدارک نظام دیدبانی مناسب برای احقاق حقوق مردم در حوزه عمومی در راستای تکمیل ساختار اعمال مدیریت مردم در سطح محلی بود، تا بتوان به شکل گیری حاکمیت مشروطه محلی امیدوار شد. 

اما انتظار ما از آنچه تاکنون در سطح محلی یا شهرهایمان بدست آمده چیست؟ از سال 1297 تاکنون با گذشت نزدیک به یکصد سال از تأسیس نخستین شهرداری در تهران، و بعدها در بیش از ۱۲۰۰ شهر کشور با تاسیس شهرداری  قوه مجریه محلی مان را برپاکردیم. اکنون با گذشت حدود 20 سال از عملیاتی شدن آخرین نسخه ای که برای شورا یا پارلمان های شهری تدارک دیدیم ، بالاخره در تمامی سکونتگاه های شهری و روستایی مان از وجود این نهاد برخوردار می باشیم  و می توانیم ادعا کنیم که انتظار ما از ساز و کارهای استقرار حاکمیت محلی در حال تکمیل است. اما نگاهی به تجربه 20 ساله از ایجاد سراسری نهاد شوراها اکنون به ما این فرصت را می دهد که ببینیم آیا شوراها آنچنان که باید و در قانون پیش بینی شده شکل گرفته و به وظیفه خود می تواند عمل کند.  در این ارتباط  به چند نکته می توان اشاره کرد: 

1.    فقدان شکل گیری سلسله مراتبی شورای شهر که ارتباط آن را با اعماق جامعه با تردید همراه می سازد. به این تعبیر از خود میپرسیم آیا مراحل شکل گیری شوراهای شهر از مسیر درستی می گذرند و آنان می توانند ادعای نمایندگی کل شهروندان را داشته باشند. زیرا فقدان شوراهای محله ای،  در محلات پرشمار هر شهر که امکان رابطه ای نزدیک و رو در رو با مردم مهیا  می سازد، در صورت شکل گیری سلسله مراتبی شوراهای محله ای ، بعد شوراهای منطقه ای و نهایتا شورای اصلی شهر از افرادی  که در این ساختار به مسئولیت عضویت در شورا منصوب می شوند، کارآمدی شورا را از حیث ارتباط تنگاتنگ و دو سویه نسبت به مردمی که نمایندگی ان ها را در شورا بر عهده دارند را با تردید همراه می سازد. امری که می تواند بر مشروعیت این نهاد تاثیر گذارد.

2.    موضوع انتخاب شهردار توسط شورا یا شهروندان نیز موضوع دیگری است که هریک مشکلات خود را دارد. در صورت انتخاب شهردار توسط شورا ممکن است او را  وامدار آنان نماید و در صورت انتخاب توسط مستقیم توسط مردم،احتمال دارد در نوعی رابطه نا موفق و حتی در بقابل با اعضای شورا قرار گیرد که پیشبرد امور را با محدودیت هایی همراه سازد.

3.    شوراهای محلی باید به وظایف محلی شان در عین تعهد به منافع ملی عمل کنند. چنانچه در برخی تحقیقات بین المللی هم نشان داده شده که تاکید بر منافع محلی بعضا شوراها و نهادهای محلی را از رعایت و الزام به تعهدات ملی شان باز داشته و آنها از این حیث نا موفق ارزیابی کرده اند. در حالی که نمایندگان پارلمان های شهری باید به نوعی درک واقع بینانه از حقوق و منافع  موکلین خود برسند ، و همیشه منافع ملی را  بر منافع محلی ترجیح دهند.

4.    وظیفه نمایندگی منافع مردم در سطح محلی را به درستی بر عهده گیرند و در موارد لزوم آن را تا سطح ملی هم به دقت  دنبال کنند و سپس آنرا به نمایندگان مجلس ملی کشور واگذار نمایند. زیرا در مواردی رجوع مستقیم  مردم شهر به نمایندگان در مجالس اصلی در سطح ملی، آنها  را مجبور به مداخله در امور محلی خارج از وظایف و اختیاراتشان می نماید،  مسأله ای که نمایندگان را انجام وظایف و امور بسیار مهم ملی باز میدارد. انتقادی که به بیشتر نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز می شود که به جای اهداف ملی امور محلی را پیگیری می کنند.

5.    در فقدان احزاب جامع و سراسری و همینطور نهادهای تخصصی و سازمان های مردم نهاد، این نگرانی وجود دارد که چگونه باید از توان و ظرفیت آنان برای پذیرش نقش نمایندگی منافع درخواست های مردم اطمینان یافت، تا به درستی نمایندگی خواستهای مردم را در شوراهای شهر بر عهده گیرند.

6.    علاوه بر محدودیتی که در بالا بدان اشاره شد ، زمان کوتاه برای معرفی کاندیداها و اطلاع از برنامه ها و اهداف آنان- در فقدان تشکیلات حزبی - موجب می گردد، صرفا افرادی توسط توده مردم انتخاب گردند که در سایر حوزه ها نام و چهره خود را برای آنان آشناتر ساخته اند مانند هنرمندان و ورزشکاران ، پدیده ایکه ممکن است انجام وظیفه خاص انان در پارلمان های شهری را با شبهه همراه سازد.

7.     انتخاب از مسیری چند مرحله‌ای (شوراهای محلی، منطقه ای و نهایتا شهری) که موجب می گردد نمایندگان به طور مرحله ای از بطن جامعه و با طی مراحلی انتخاب گردند و به شورای شهر وارد شوند، آنان را در ارتباط  تنگاتنگ با موکلین شان قرار دهد، که هم از مسائل محلی آنان مطلع گردند و هم خود را متقابلاً پاسخگوی آنان بدانند . همینطور در صورت انتخاب از طریق سیستم های حزبی یا نهادهای تخصصی باز هم به دلیل ضرورت رعایت اصول نهادی که به آن وابسته اند، آنها را ملزم به رعایت چارچوب  های پذیرفته شده ای بنماید که منجر به پاسخگو کردن آنان نموده و برای  انجام وظایف شان مسئول و متعهد تر سازد.

8.    اشاره به این نکته نیز ضرورى است که فراز و فرود نهاد شورا از نخستین مراحل تشکیل آن ، یعنى زمانیکه انجمن هاى بلدیه تأسیس شدند  تاکنون ، با میزان تعهد حکومت هاى مرکزى به حقوق شهروندى مردم واعتقاد به لزوم مشارکت از پایین در حاکمیت و حق تعیین سرنوشت توسط خودشان مشروط مى شد . با حکومت هایی که به این حق باور داشتند تقویت شده و با غیر آن به محاق مى رفت  . در همین ارتباط سه دوره مشخص از اوج و حضیض شورا ها - انجمن هاى بلدیه ، انجمن شهر و شوراهاى شهر کنونى - تمثیل واقعى چنین پیوندى است .

در پایان باید گفت اینکه ضلع سوم حاکمیت مشروطه محلی هنوز تحقق نیافته و جای دیدبان شهر برای برقراری عدالت شهری را خالی میبینیم ، اما وجود دو نهاد دیگر حتی اگر هنوز آن ها را در مطلوب ترین شکلی که باید داشته باشند، ارزیابی نکنیم،  این امید را فراهم می سازد، در مسیری گام نهاده ایم که بسیاری از انتظارات در چارچوب آن قابل تحقق است. حتی اگر کمی بیشتر برای دست یافتن به  آن صبر کنیم.

مدیر گروه مطالعاتی مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران