قانون تمرکز وظایف بخش کشاورزی چرا آمد؛ چرا می رود؟
لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت و ارسال آن به مجلس یکی از اقدامات جدید دولت در خصوص تغییر ساختار نظام اجرایی کشور است . آنچه در این لایحه در خصوص بخش کشاورزی قابل تامل می باشد ، ماده یک آن است . طبق لایحه مزبور آمده است :" ماده 1- به منظور توسعه بازرگانی داخلی و خارجی در اقتصاد کشور با تفکیک اهداف، ماموریت‌ها و وظایف مربوط به امور بازرگانی از وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی، وزارت بازرگانی تشکیل می‌گردد.
تبصره 1- با تصویب این قانون، قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی - مصوب 1391 - (به استناد ماده (2)و تبصره آن) لغو و کلیه وظایف و اختیارات واگذار شده به موجب این قانون به وزیر و وزارت جهاد کشاورزی به وزیر و وزارت بازرگانی منتقل می‌گردد.
تبصره 2- با انفکاک امور بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت این وزارتخانه به وزارت صنایع و معادن تغییر نام داده و با اهداف و ماموریت‌های قبل از ادغام با وزارت بازرگانی به فعالیت خود ادامه میدهد."
برای من محقق بخش کشاورزی و اقتصادی این سوال پیش آمد که قانون تمرکز وظایف بخش کشاورزی بر اساس چه معیار و اصول علمی شکل گرفت ؟ مگر توجیه اقتصادی و اجتماعی و مدیریتی نداشت ؟ دولت وقت و مجلس شورای اسلامی بر اساس چه منافع ملی ، بخشی و گروهی چنین پیشنهادی داده و بعد مصوب شده است ؟ در توجیه قانون تمرکز وظایف بخش کشاورزی آمده است که " تصمیم گیری و سیاست گذاری درباره تولید تا بازار محصولات کشاورزی به یک نهاد که همان وزارت جهاد کشاورزی است واگذار شود تا از این طریق بتواند یکپارچگی تصمیمسازی را به نفع تولید کنندگان و مصرفکنندگان ایجاد کند." آیا این اتفاق نیفتاده است ؟ این طور به نظر میرسد که این اهداف محقق نشده است و در این خصوص گزارشات علمی و تحقیق صورت گرفته و نتیجه عدم تحقق اهداف قانون انتزاع ختم به این شده که از ابتدا واگذاری این وظایف به وزارت جهاد کشاورزی اشتباه بوده و برگردیم به عقب . یعنی به همان سالهایی که وزارت بازرگانی ، وزارت صنایع و معادن و وزارت جهاد کشاورزی بود . حال سوال این است که نتایج این تحقیق علمی کجاست که من محقق بخش کشاورزی هم بتوانم از این یافته ها استفاده کنم ؟ در این تحقیق سهم هر کدام از وزراتخانهها ، سازمانها و نهادها در عدم دستیابی به مدیریت بازار بهینه محصولات کشاورزی (از مزرعه تا سفره ) چقدر است ؟کدام سهم بیشتری داشتهاند، وزارت جهاد کشاورزی ؟ با کدام استدلال علمی ؟ سوال بعدی این است قبول که ساختار اجرایی کشور نیازمند تحول و تغییر است آیا برگشتن به عقب و تکرار شرایط قبلی میشود تغییر و تحول ؟ اگر شرایط گذشته مناسب بود چرا تغییر بوجود آمد ؟ آیا برگشت به عقب شیوه مطلوب و تنها گزینه سرراه دولت برای بهبود مدیریت بازار محصولات کشاورزی است به طوری که هم منافع تولید کننده و هم مصرف کننده و هم تمامی بازیگران زنجیره عرضه هر محصولی را تضمیمن نموده و کارایی و بهره وری را به همراه محصول سالم و امنیت غذایی به همراه داشته باشد ؟ به نظر میرسد در ارائه چنین لایحهای مطالبات سیاسی برخی جریانها و گروه ها برای داشتن قدرت از جنبه های علمی و مرتبط با مدیریت بازار بیشتر سهم و نقش داشته باشد . از سال گذشته که پیگیر رصد و پایش قیمتهای محصولات کشاورزی بر حسب وظیفهای اداری که به من محول شده ، بودم همواره این سوال برای من بود که چرا بازار ملتهب می شود ؟ چرا تغییر یک درصدی و گاها کمتر از نرخ تورم برای محصولات کشاورزی در روزنامه ها و مجلات و اخبار پررنگ میشود و مرتب بحث میشود این نوسانات به مصرف کننده ضربه میزند به نوعی که ضعف مدیریت اقتصادی وزارت جهاد کشاورزی را زیر سوال ببرد و عدم کفایت آن برای مدیریت بازار محصولات کشاورزی را به رخ بکشد ؟ چرا برای بقیه محصولات و کالاها چنین اتفاقی نمیافتد ؟ بعد از گذشت یکسال به نظرم همه این بزرگنماییها و عدم توجه به مشکلات واقعی بوجود آورنده نوسانات قیمت در بازار ، برای ایجاد وزارتخانه جدید و یک وزیری که سهمی از قدرت سیاسی کشورداشته باشد، بوده است . شاید این خیلی بدبینانه باشد . اما چون دلیل قانع کننده ای پیدا نمیشود و در کشور ما متاسفاته بیشتر مسایل از بعد اقتصادی و اجتماعی به آن نگریسته نمی شود و بیشتر سیاسی است این برداشت حاکم بر تفکر من شده است . این که هم تولیدکننده و هم مصرف کننده و همه بازیگران زنجیره عرضه لازمست منفعت و سود معقول داشته باشند و هزینه ها کاهش و کیفیت کالا افزایش یابد در این شکی نیست و باید انجام شود . بحث سر این موضوع است که آیا با احیای وزارت بازرگانی قبلی این اتفاق میافند ؟ چه تضمینی وجود دارد شرایط بدتر نشود؟ مثالی از آمار می آوردم .چند قلم کالایی که در سبد مصرفی خانوار نقش مهمی دارد را مورد بررسی قرار میدهیم . بر اساس گزارش هفتگی قیمت برخی مواد خوراکی در بازار تهران که توسط بانک مرکزی منتشر میشود ، طی سالهای 1387 تا 1395 نوسانات قیمت سالیانه گوشت مرغ، تخم مرغ و گوشت قرمز مشاهده میشود. قبل از ابلاغ قانون انتزاع که در انتهای سال 1391 بوده(اما عملا تا آخر سال 92 اجرایی نشده) مشاهده میشود که تغییرات قیمت بالایی در بازار مشاهده شده که این تغییرات بعد از سال 92 روند افزایشی آن کاهش یافته است . درست است که افزایش قیمت داشته ایم اما نرخ افزایش قیمت ، کاهنده بوده است . بنابراین قبل از قانون انتزاع به مراتب برخی سالهای شدت افزایش قیمت سرسام آورد بوده است . آیا اگر ملاک ارزیابی نوسانات قیمت و فشار و تحمیل قیمتها بر مصرف کننده باشد آیا قبل از انتزاع شرایط ایداهآل بوده که در حال حاضر قرار است به شرایط قبلی برگردیم ؟ آیا این منطقی و علمی است که نوسانات قیمت در بازار را که ناشی از عوامل مختلفی است که بر آن تاثیر دارد بدون تحقیق علمی به ساختار اداری یک وزارتخانه و عدم کفایت مدیریت آن اطلاق کنیم؟ اگر اینطور باشد قبل از قانون انتزاع عدم کفایت مدیریت برجستهتر بوده است و بعد از قانون انتزاع مدیریت بهتر شده از حیث کاهش نوسانات قیمت بازار اما در خصوص مطلوب بودن آن نیاز به معیارهای علمی دیگری است .
قانون انتزاع از نظر مفهومی و اندیشهای درست و به جا بود . در جهان موضوع زنجیره عرضه و ارزش ایجاب کرده است که فعالیتهای مختلف و مرتبط مستقیم به بخش کشاورزی در یک جا آورده شود تا بتوان برنامه بهینه و مطلوب برای دستیابی به اهداف مشخصی همچون کارایی و بهره روری ، امنیت غذایی، غذای سالم و حفاظت از محیط زیست فراهم گردد . قبل از قانون انتزاع برنامه تولید هماهنگ با برنامه تجارت بخش کشاورزی و مدیریت بازار نبود و از این طریق آسیب های فراوانی به بخش کشاورزی و بهرهبرداران آن و کسب و کارهای کشاورزی و مصرف کننده وارد میآمد چرا که حلقه اتصال برنامه تولید و تجارت و بازار بین سه وزات خانه متفاوت وجود نداشت . با قانون انتزاع قرار بر این بود که بازار و تجارت در کنار تولید قرار گرفته و بتواند به اهداف مدیریت بازار ، مدیریت تجارت و مدیریت تولید همزمان در یک سیستم و هماهنگ با آن تنظیم شود . متاسفانه این اتفاق در ساختار مناسبی اتفاق نیفتاد . در آئین نامه اجرایی این قانون که در تاریخ ۶ اسفند ماه ۹۲ از سوی اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس جمهور ابلاغ گردید، ضمن تأکید بر تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در مورد محصولات و کالاهای اساسی ( زراعی، باغی، گیاهان دارویی، محصولات دامی و طیور و آبزیان) و صنایع تبدیلی بلافصل در وزارت جهاد کشاورزی، وظایفی همچون تدوین راهبردها، سیاست ها، دستور العمل ها و ضوابط مربوط به تجارت محصولات و کالاها و صنایع تبدیلی بلافصل با رعایت قوانین و مقررات مربوط را نیز به وزارت جهاد کشاورزی واگذار کرده است. تصویب قانون تمرکز وظایف بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی به عنوان فصل جدیدی از مدیریت این بخش محسوب میشد که نیازمند بسیاری از بسترهای مناسب بود . آئین نامه اجرایی این قانون که در تاریخ ۶ اسفند ماه ۹۲ از سوی اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس جمهور ابلاغ گردید، ضمن تأکید بر تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در مورد محصولات و کالاهای اساسی ( زراعی، باغی، گیاهان دارویی، محصولات دامی و طیور و آبزیان) و صنایع تبدیلی بلافصل در وزارت جهاد کشاورزی، وظایفی همچون تدوین راهبردها، سیاست ها، دستور العمل ها و ضوابط مربوط به تجارت محصولات و کالاها و صنایع تبدیلی بلافصل با رعایت قوانین و مقررات مربوط را نیز به وزارت جهاد کشاورزی واگذار کرد. .بر اساس این آئین نامه، برنامه ریزی و انجام اقدامات لازم به منظور تنظیم بازار داخلی، مطالعه، بررسی و انجام اقدامات لازم به منظور نظارت بر قیمت کالاها و محصولات، سیاست گذاری امور واردات و صادرات کالاها و محصولات، انتخاب ابزار تعرفه ای، مقدار تعرفه، تعیین سهمیه مقداری و زمان ورود برای کالاهای کشاورزی و فرآورده های غذایی، سیاستگذاری و اقدام لازم جهت توسعه صادرات محصولات و کالاهای کشاورزی دارای مزیت نسبی را نیز بر عهده وزارت جهاد کشاورزی قرار گرفته است. همه این وظایف وارد بدنه وزارتخانهای شد که مدیریت تجارت و مدیریت بازار و مدیریت اقتصادی سیستمی (زنجیره عرضه) را تجربه نکرده بودند و بسترهای مناسب هم مهیا نشده بود . مهمترین چالشهایی که رودر روی قانون انتزاع بود را میتوان در موارد زذیل خلاصه نمود :
- عدم بسترسازی مناسب و امکان سنجی در خصوص زمان و چگونگی تفویض اختیارات به وزارت جهاد کشاورزی . لازم بود قبل از اجرایی نمودن این قانون از نظر نیروی متخصص ، مدیران متخصص ، ابزارهای اجرایی برای کار ، فرآینده ها و شیوه ، بانکهای اطلاعاتی و رصد و پیمایش بازار ، انتقال تجارب از وزارت بازرگان و صنایع و معدن به وزارت جهاد کشاورزی،آموزش های تخصصی و حرفه ای به کارشناسان و مدیران در زمینه مدریت سیستم تولید ، بازار و تجارت ، تحقیق و توسعه و بسیاری موارد دیگر صورت می گرفت که انجام نشد و امروزه خلا واضح و روشن این موراد کاملا مشهود است.
- در قانون انتزاع ابزار لازم، برای کنترل بازار پیش بینی شده است اما دولت یازدهم در قالب آیین‌نامه آن را به وزارت جهاد کشاورزی بازنگرداند. مثل در اختیار گذاشتن دیرهنگام شرکت بازرگانی دولتی ایران (G.T.C). ضعف اجرایی و هماهنگی بین دستگاههای مختلف کاملا مشهود بود .
- بخش کشاورزی و مواد غذایی همچنان در حوزه مداخله های سازمان حمایت یا تعزیرات حکومتی باقی مانده است. متأسفانه به‌رغم ابلاغ اجرای این قانون که باید امکانات و اختیارات تمام ابزارهای ساختاری برنامه‌ریزی و تنظیم بازار محصولات کشاورزی به وزارت جهاد کشاورزی سپرده شود، از ابتدای سال ۹۳ که مسئوولیت جهاد کشاورزی شامل حال تولیدکنندگان و مصرفکنندگان نیز شد و باید پاسخگوی هر دو طیف باشد، اما هنوز ابزار اجرایی درستی در اختیار آن قرار نگرفته است.
- بحث نظارت و کنترل بر قیمت و کیفیت کالا در اختیار وزارت جهاد کشاورزی نیست . بنابراین چگونه می توان انتظار داشت وزارت جهاد کشاورزی مدیریت بازار محصول کشاورزی را داشته و بعد پاسخگوی نوسانات قیمت در بازار و یا کالاهای با کیفیت نامناسب باشد .
- واسطه‌ها که حلقه اتصال تولید به مصرف نهایی هستند هیچگاه در کنترل و نظارت وزارت جهاد کشاورزی قرار نگرفته است چطوری می توان مدیریت بازار و کنترل قیمتها را داشت در حالی که نه عمده فروشان و نه خرده فروشان (اصناف و سایر نهادها ) در حیطه کنترل و نظارت وزارت جهاد کشاورزی نبوده است . عموما مطالعات نشان میدهد عمده افزایش قیمت برای مصرف کننده فاصله بین دریافت محصول از تولید کننده تا مصرف کننده نهایی اتفاق می افتاد که این مسیر هیچگاه در حیطه رصد و پایش وزارت جهاد کشاورزی نبوده و حتی ساختاری تعبیه نشده است که این هماهنگی را ایجاد کند . به طور نمونه در سال 1395 قیمت یک کیلو گوشت گوسفند در مناطق روستایی یعنی همان قیمت تولید کننده 11.8 هزار تومان بوده که بر اساس قیمت خرده فروشی بانک مرکزی در همین سال در بازار تهران 37.8 هزار تومان است که نسبت قیمت خرده فروشی به قیمت تولید کننده در حدود 3.2 برابر است . به عبارتی این افزایش قیمت در بازار خرده فروشی حاصل فرآیند نقش بازیگرانی است که فرآیند انتقال گوشت به دست مصرف کننده را داشتهاند . این که این تفاوت قیمت منطقی و عقلایی هست یا نه جای بحث دارد اما نکته مهم در مدیریت زنجیره محصول است که بخشی از آن از کنترل و نظارت وزارت جهاد کشاورزی خارج است.
- موضوع قاچاق کالا بزرگترین معضل مدیریت تجارت و بازار و تولید است که متاسفانه در کشور به دلایل مختلف از جمله رانت اقتصاد و فساد این اتفاف حتی با ممنوعیت وورد برخی محصولات به راحتی در کشور اتفاق می افتد و محصول قاچاق در بازار عرضه می شود و آنهایی که مسوول نظارت و کنترل بر قیمت بازارها هستند که وزارت جهاد کشاورزی نیست ، قاطعیت خاصی برای جلوگیری از عرضه کالای قاچاق ندارند
- بسیاری از موضوعات اقتصاد کلان که نه وزارت جهاد کشاورزی و نه بهره برداران آن و نه مصرف کننده در آن نقشی ندارند بر مدیریت تولید، بازار و تجارت بخش تاثیر گذارند که برخی مواردآثار منفی آن همه برنامههای تنظیم شده را نقش بر آب میکند . افزایش تورم ، نوسانات نرخ ارز ، تغییر نرخ سود بانکی ، تحولات نامطلوب سیاسی ، کاهش قیمت نفت ، کاهش قدرت خرید مردم، رانت های اقتصادی واردات و بسیاری از عوامل اقتصادی که به طور مستقیم و غیر مستقیم بر سه محور اصلی مدیریت بخش (تولید ، بازار و تجارت) تاثیر گذار بوده است که آثار منفی ان هیچگاه در گفتمانهای سیاستی و اقتصادی مطرح نمیشود و به عنوان مطالبه بخش کشاورزی از دولت و نظام آورده نمیشود اما همینکه قیمت یک محصول کشاورزی در بازار نیم درصد تغییر می کند وزیر جهاد کشاوری باید پاسخگو باشد . در مورد چه پاسخ دهد مورادی که در حیطه مدیریت و نظارت آن نیست یعنی بازیگران زنجیره عرضه و آثار اقتصاد کلان و سیاستهای دولت و نظام بر بخش .
- نکته مهم دیگر اینکه بخش کشاورزی همانند صنعت بلندگوی رسا ندارد . بهره برداران هنوز متشکل نشده و یک صدا نیستند تا بتوانند مطالبه حقوق خود را بنمایند و اجرای مطلوب قانون انتزاع نیازمند تشکلهای قوی و حرفهای و تخصصی بود تا از طریق آن بتوان زنجیره های ارزش و عرضه را ایجاد ، نظارت و مدیریت نمود .
- نکته آخر اینکه گرایش فکری طراحان اقتصادی آقای دکتر روحانی ، رئیس جمهور محبوب برای حرکت اقتصاد به جلو، بخش صنعت و خدمات است نه کشاورزی. بنابراین توجه کمتری به بخش کشاورزی میشود . از سوی دیگر همه امتیازات و اختیاراتی که برای صنعت و خدمات قایل هستند برای بخش کشاورزی قایل نیستند. در گفتار بخش کشاورزی خوب است اما در عمل بخش کشاورزی فقط رعیت است." باید" برایش نوشته میشود و "الزام" برایش میگذارند اما هیچ امتیازی برای آن قایل نیستند . تولید کننده پراید یا هر محصول دیگری باید سود اقتصادی معقول داشته باشد اما کشاورز نباید اصلا حرف سود اقتصادی معقول که نه حتی اندک را داشته باشد . کشاورز باید گندم تولید کند این را سیاستهای نظام میگوید باید امنیت غذایی ملت را فراهم آورد باید با قیمت پایین تولید کند باید سالم باشد باید و باید و.... اما از آن طرف هیچ بحثی نمیشود خوب هزینه تمام شده تولید کننده بالاست چون تورم تولیدی است، چون اقتصاد کلان بر آن تاثیر منفی دارد (مواردی که ذکر شد) ، چون روابط سیاسی خوبی نداریم کود و سم و بذر مناسب وارد نمیشود تقلبی است عملکرد را پایین میآورد و خاک و آب در دچار مشکل میکند ، وقتی تولید کننده نیاز به پول دارد وام نمیدهیم و مجبور میشود محصولش را پیش فروش کند یا سم و کود مناسب و مرغوب ندهد چرا که پول ندارد یا با نرخ بهره بالا قرض بگیرند ، کشاورز تا جان دارد باید کار کند استراحت برای آن معنا ندارد ، این بایدهایی که نوشته شود و آن طرف هیچ به کشاورز داده نمیشود اگر گندمش را دولت برای امنیت غذایی مصرف کننده میخرد آن هم به قیمت تمام شده بر سرش منت می گذارند. کشاورز شاکی است از این رفتارهایی که با آن می شود . مشکل اصلی ما اینجاست کشاورز هیچگاه در معادلات تصمیمسازی و سیاسی دیده نمیشود فقط فعالیت بخش کشاورزی مهم است . در حالی که در ادبیات توسعه ، توسعه با مردم است و منافع توسعه برای همه مردم است . اما از توسعه "سهم کشاورز چیست" ؟ همان طور که حقوق مصرفکننده باید رعایت شود ، رعایت حقوق تولید کننده هم واجب است . قرار دادن مصرف کننده در مقابل تولید کننده اصلا حرکت و اندیشه مناسبی نیست این دور ا باید با هم دوست نمود تا در جهت ایفای حقوق دو طرف تلاش کنند .این نوع نگاها و رویکردها هیچگاه بخش کشاورزی را به جایگاه امن نمیرساند . باید اندیشه ها را تغییر داد . بدون تغییر و تحول در اندیشه و تفکر نمیتوان انتظار داشت بازار محصولات کشاورزی کارآمد باشد . نکته آخر اینکه کشاورزان شهروند این کشور هستند به جاست که برای آسایش و آرامش آنان تصمیم هایی که گرفته میشود عقلایی و برای حل مشکل و مساله باشد . کشاورزان و روستائیان سخت در تلاشند که کشوری آباد داشته باشند . بعد از انتخابات و حضور گسترده همین کشاورزان و روستائیان و رای آنانی که چه به دکتر روحانی رای داده و یا نداده اند این است که دولت قانونی کشورشان با ابزارهای مناسب در جهت حمایت تولید و مصرف کننده و سایر بازیگرانی که در بخش کشاورزی نقش آفرین هستند، باشد. نمیخواهند به عقب برگردند بلکه میخواهند با سرعت بیشتر قدم بردارند تا ایرانی آباد را رقم بزنند. این بخش از جمعیت کشورمان که کم هم نمیباشند پس از کش و قوسهای قانون انتزاع و هماهنگ شدن با این سیستم و با تلاشهای وزیر محترم جهاد کشاورزی برای ایحاد بستر مناسب برای گفتمان با کشاورزان و تشکلهای آن در بحث مدیریت بازار محصولات کشاورزی که در حال ثمر دادن است، دوباره آنان را وارد فضای ناشناخته دیگری بردن و از ابتدا شروع کردن به نظر منطقی نیست . بهترین راهکار شناخت مشکلات موجود و ارائه راهکار برای حل آنان است. امید است ریاست محترم جمهور به این دغدغههای یک کارشناس اقتصادی بخش کشاورزی با درایتی که در ایشان سراغ دارم، توجه نمایند .
