شورای هماهنگی و حاکمیت قانون

انتشار این خبر، انتقاداتی را در رابطه با شیوه اقدام شورای هماهنگی سران قوا و تطابق یا عدم تطابق با این نحوه از مقررات‌گذاری با اصول اساسی قانون‌گذاری ایجاد کرده است. در ادامه تلاش می‌شود تا این مساله مورد بررسی بیشتر قرار گیرد.

نخستین پرسش قابل‌طرح این است که آیا بانک مرکزی یا شورای پول و اعتبار، فاقد اختیار قانونی برای درج محدودیت مزبور درباره چک‌های تضمینی بود؟ در این رابطه با نگاهی مختصر به قانون صدور چک و اصلاحات آن و قانون پولی و بانکی کشور می‌توان پاسخ را ارائه کرد. ماده (۱) قانون صدور چک (الحاقی ۱۳۷۲) چک تضمین‌شده را این‌گونه تعریف کرده است: «چکی است که توسط بانک بر عهده همان بانک به درخواست مشتری صادر و پرداخت وجه آن توسط بانک تضمین می‌شود.» بنابراین چک تضمین شده با چک‌هایی که افراد عهده بانک‌ها به حساب جاری خود صادر می‌کنند، متفاوت است و توسط بانک‌ها صادر می‌شود. بند (۱۱) از ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور (مصوب ۱۳۵۱) مقرر می‌دارد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در حسن اجرای نظام پولی کشور می‌تواند به شرح زیر در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند: محدود کردن بانک‌ها به انجام یک یا چند نوع از فعالیت‌های مربوط به طور موقت یا دائم. تبصره همین ماده نیز مقرر می‌دارد که استفاده از اختیارات موضوع این ماده باید قبلا به تایید شورای پول و اعتبار برسد.» بنابراین از آنجا که صدور چک تضمینی، از فعالیت‌های بانک‌هاست، بانک مرکزی می‌تواند با تایید شورای پول و اعتبار، محدودیت‌هایی را در نحوه صدور آن برقرار کند و در این رابطه نیازی به مصوبه شورای هماهنگی سران قوا وجود نداشت. بر این اساس اخذ مجوز از شورای هماهنگی سران قوا برای امری که در اختیار شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی قرار دارد، به درستی قابل‌انتقاد به‌نظر می‌رسد.

دومین پرسش، این است که آیا تصویب این‌گونه محدودیت‌ها در شورای هماهنگی سران قوا با اصول اساسی مربوط به حاکمیت قانون منافات دارد؟ در این رابطه لازم است به چند ویژگی اساسی حاکمیت قانون که به‌نظر می‌رسد با این رویه تعارض داشته باشند، اشاره کنیم. قبل از آن تذکر این مطلب ضروری است که آنچه تحت عنوان «حاکمیت قانون» بیان می‌شود، منحصر به «قانون» به معنای قوانین مصوب مجلس نیست و شامل هر قاعده‌ یا مقرره‌ای می‌شود که برای افراد ایجاد حق و تکلیف یا محدودیت می‌کند.  

اولین ویژگی، علنی بودن و انتشار قانون است. علنی بودن قانون شامل دو نکته مهم می‌شود. نخست اینکه فرآیند تصویب قانون باید علنی باشد و شهروندان جامعه در صورت تمایل بتوانند در جریان مباحث و مذاکرات مطرح‌شده در فرآیند تصویب قانون قرار گیرند و دلایل موافقت و مخالفت با وضع قانون را بدانند و دوم اینکه وقتی قانون تصویب شد، متن آن در روزنامه رسمی منتشر شده و در دسترس همگان قرار گیرد. لزوم انتشار مذاکرات مربوط به تصویب قانون به این دلیل است که قوانین، تجلی اراده عمومی هستند و افراد حق دارند در جریان تصویب آنها دیدگاه‌های خود را به طرق گوناگون ابراز کنند و آنها را با نمایندگان خود در میان گذارند. درست است که در تصویب مقررات از طریق شورای پول و اعتبار، شفافیت موجود در مجلس شورای اسلامی وجود ندارد، اما حداقل نمایندگان مجلس به عنوان ناظر در مجلس شورای اسلامی حضور دارند و نمایندگان اتاق‌های بازرگانی نیز در شورای پول و اعتبار حاضر هستند و بخش مهمی از مذاکرات شورای پول و اعتبار نیز مشمول قانون دسترسی به اطلاعات می‌شوند. بنابراین تصویب این‌گونه مقررات در شورای پول و اعتبار به نحو قابل‌ملاحظه‌ای شفافیت بیشتری از تصویب آنها در شورای هماهنگی سران قوا دارد. نکته دیگر اینکه متن مصوبه شورای هماهنگی سران قوا تاکنون در روزنامه رسمی منتشر نشده و صرفا در برخی سایت‌ها و مصاحبه‌ها به آن اشاره شده است. این امر، می‌تواند ابهامات جدی در مورد جزئیات مصوبه ایجاد کند و بعدها محل اختلاف نظرها و تفاسیر گوناگون باشد. عدم انتشار قوانین و مقررات در روزنامه رسمی، همواره مورد انتقاد حقوقدانان قرار داشته است تا جایی که بسیاری بر این باورند هر آن چیزی که در روزنامه رسمی منتشر نشود، اعتبار حقوقی ندارد و نمی‌تواند برای افراد و نهادها، محدودیت ایجاد کند.

دومین نکته که در قوانین باید مورد توجه قرار گیرد، عطف بماسبق نشدن است. حکومت قانون نسبت به آینده است و نمی‌توان با وضع قانون موخر، اعمال و اقداماتی را که در گذشته ایجاد شده است، مشمول محدودیت قرار داد. درست است که بر اساس آنچه در مصاحبه‌ها قید شده است به دارندگان چک‌های تضمینی حق داده شده است که تا یک ماه به بانک مراجعه کرده و وجه آن را نقد کنند، اما اگر شخص یا اشخاصی وجود داشته باشند که آن یک ماه برای آنان کافی نباشد (مثلا در سفر خارج از کشور باشند و امکان ورود به کشور در محدوده یک ماه مزبور را نداشته باشند) تکلیف آنها چیست؟ لازم به ذکر است که آنها با پذیرش چک تضمینی ظهرنویسی شده هیچ عمل خلاف قانونی انجام نداده‌اند؛ زیرا در زمانی که چنین چکی را می‌پذیرفتند هیچ محدودیتی از این حیث وجود نداشت. بنابراین مکلف کردن آنها به اینکه قاعده جدید وضع شده را در مورد چک مزبور اعمال کند یا اینکه ظرف مدت یک ماه به بانک مراجعه کنند و وجه چک را وصول کنند، نمونه روشنی از عطف بماسبق شدن قوانین است که با مبانی حاکمیت قانون تعارض دارد. به عبارت دیگر، شورای هماهنگی سران قوا با در نظر گرفتن مهلت یک ماهه، تنها جلوی «اجرای فوری قانون» را گرفته است؛ اما جلوی «عطف بماسبق نشدن» آن را نگرفته است و حقوقدانان، به خوبی می‌دانند که اجرای فوری قانون و عطف بماسبق شدن قانون، دو مفهوم کاملا مختلف هستند.

ویژگی سومی که قوانین و مقررات باید از آن برخوردار باشند تا حاکمیت قانون رعایت شود، وجود ضمانت اجرا برای قوانین است. سوال این است که ضمانت اجرای رعایت قاعده مزبور از طرف بانک‌ها چیست؟ در مصاحبه‌ها و خبرهایی که در این مورد ذکر شده هیچ اشاره‌ای به ضمانت اجرا نشده است.

ممکن است گفته شود اگر بانک‌ها از این امر تخطی کنند، بانک مرکزی حق برخورد با آنها را دارد. اما این پاسخ، نمی‌تواند درست باشد؛ چراکه اختیار بانک مرکزی برای برخورد با بانک‌های متخلف، منوط به شرایطی است که در قانون پولی و بانکی ذکر شده است. در این رابطه ماده ۴۴ قانون پولی و بانکی مقرر می‌دارد: «تخلف از سایر مقررات این قانون و آیین‌نامه‌های آن و دستورات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که به موجب این قانون یا آیین‌نامه‌های آن صادر می‌شود موجب مجازات‌های انتظامی خواهد بود.» بر این اساس، بانک مرکزی تنها در صورتی حق برخورد انتظامی با بانک‌ها را دارد که بانک‌ها از مقررات و آیین‌نامه‌هایی تخطی کنند که به موجب قانون پولی و بانکی صادر شده است. از آنجا که مصوبه شورای هماهنگی سران قوا به موجب قانون پولی و بانکی صادر نشده است، تخطی از آن نمی‌تواند مشمول ماده ۴۴ قانون پولی و بانکی قرار گیرد. بنابراین بانک مرکزی با طرح این موضوع در شورای هماهنگی سران قوا به جای شورای پول و اعتبار عملا ضمانت اجرا و اقتدار نظارتی خود را در این خصوص کمرنگ کرده و این امر، حصول اطمینان از رعایت مقرره فوق را با دشواری مواجه خواهد ساخت.

با توجه به تمام موارد فوق، مناسب است شورای پول و اعتبار ضمن تشکیل جلسه‌ای، موضوع محدودیت در ظهرنویسی چک تضمینی را به بحث بگذارد و آن را مصوب کند و متن مصوبه شورای پول و اعتبار نیز طبق روال همیشگی توسط بانک مرکزی به بانک‌ها ابلاغ شود و در پایگاه اطلاع‌رسانی بانک مرکزی قرار گیرد. در این صورت، انتقادات فوق قابل رفع خواهند بود.