«برنامه جامع اقدام مشترک» در اصلاح ساختارها و نهادها

 برخی دستاوردهای مهم دولت (و البته کشور) در کاهش تورم، ایجاد ثبات نسبی (به ‌ویژه در بازار ارز) و خروج از رکود، دچار تلاطم و نوسانات شدید شد و گشایش‌های نسبی در ارتباطات بانکی و تجاری بین‌المللی نیز به ‌واسطه مواضع دولت جدید در ایالات‌متحده، مجدداً محدود شده و صدمه دید. در همین حال و در اوج بروز بحران‌ها، پیام‌های روشن و دقیقی از سوی قوای سیاستگذاری و اداره کشور مبنی بر اینکه برنامه منسجمی جهت بهبود اوضاع اقتصادی در دست اقدام است، به مردم مخابره نشد. آخرین تصمیم مهم سال یعنی مباحث پردامنه تدوین و تصویب بودجه سال 1398 و مراحل بررسی و تصویب طولانی آن به روشنی نشان داد تا چه میزان برنامه‌ها و رویکردها، دچار افتراق هستند و چگونه در موارد مهم و استراتژیک اقتصادی سلایق و عقاید صلاحدیدی، به‌جای آمار و ارقام و الگوهای علمی، بر مصوبات اساسی بودجه غلبه دارند. از این‌رو با نهایی شدن بودجه سال بعد و بروز جنجال واردات گوشت، آخرین نمره کارنامه اقتصادی سال 1397 شمسی نیز مشخص شد و یادگارهای تلخی برای فعالان اقتصادی و آحاد خانوار برجای ماند. این موارد لاجرم در حافظه‌ها باقی مانده و در نتیجه مبتنی بر تئوری شکل‌گیری انتظارات، ابهامات و عدم قطعیت‌های مهمی را برای سال جدید رقم زده است. بدون شک در شکل‌گیری این اوضاع مولفه‌های خارجی نقش داشته‌اند، اما نکته نگران‌کننده آن است که در خصوص مولفه‌های داخلی موثر بر بروز این شرایط بغرنج، به قدر کافی پیش‌بینی‌های علمی و توصیه‌های سیاستی و عملیاتی توسط ناظران، تحلیلگران و متخصصان اقتصادی و حتی برخی دستگاه‌های کشور مطرح شده بود، که بدون پاسخ ماندند و احتمال تکرار آن در سال 1398 نیز وجود دارد. مع‌الوصف در آستانه سال جدید شمسی، چشم‌انداز اقتصادی کشور، تداعی‌کننده همان دوره‌های دشواری است که قبلاً در برخی مقاطع تاریخی کشور تجربه شده‌اند.

الف- در حوزه اقتصادی عدم قطعیت‌ها افزایش یافته است:

الف-1- ورود مجدد به رکود اقتصادی بر اساس برخی آمار و تخمین‌ها بسیار محتمل است، اگرچه دسترسی به آمارهای رسمی محدود شده است.

الف-2- روند تورم دورقمی که از انتهای بهار سال 1397 آغاز شد، به شدت نوسانی شده، ممکن است طی سال آتی و ناشی از کسری بودجه سنگین دولت و مسائل مبتلابه بانک‌ها (از جمله ادغام‌های بزرگ پیش‌رو) به‌طور غیرقابل احترازی، نرخ تورم برای اولین بار به سمت ابرتورم بغلتد.

الف-3- سیاست ارزی هنوز نامشخص و نظامات حاکم بر معاملات آن نه‌تنها به ثبات نرسیده بلکه بر پیچیدگی‌ها افزوده است. عجیب آنکه چنین پنداشته می‌شود که صرف اعمال مکانیزاسیون و ایجاد سامانه‌ها می‌تواند جایگزین محتوا و راهکارهای سیاستی باشد.

الف-4- وضعیت تجارت خارجی کشور آشکارا از محدودیت روابط بانکی بین‌المللی و نزول صادرات نفت متاثر شده و از این‌رو ثبت سفارش و واردات ماشین‌آلات و تجهیزات سرمایه‌ای به عنوان نهاده تولید، روند کاهشی پیدا کرده و مسائل موجود در تامین و عرضه کالاهای اساسی خود را در احیای نظام کوپنی و سهمیه‌بندی هویدا کرده است.

الف-5- جابه‌جایی‌ها در مهم‌ترین مناصب اقتصادی دولت، ابلاغ پی‌درپی بخشنامه‌ها و مقررات و اختلاف دیدگاه‌های اقتصادی بین قوای اصلی اداره کشور در تعامل با قواعد و توافقات رایج اقتصاد جهانی، سبب شده‌اند تا بر اساس شاخص‌های معمول، فضای کسب‌وکار نشانی از بهبود نداشته باشد.

بنابراین از دیدگاه تصمیم‌گیری برای سرمایه‌گذاری تا هنگامی‌که «ثبات» به عنوان یکی از مبانی اصلی تصمیم‌گیری آحاد اقتصادی، ایجاد و حاصل نشود، پس‌انداز (البته کاهش یافته) خانوار بسته به آستانه ریسک‌پذیری آنها در دارایی‌های نقدپذیر مانند سکه و ارز، انواع کالاهای مصرفی بادوام و سپرده‌های بانکی بدون ریسک تجمیع خواهد شد و از مشارکت درازمدت در سرمایه‌گذاری برای تولید، خدمات و ساختمان احتراز خواهد کرد. منابع سپرده‌شده در بانک‌ها نیز به ‌واسطه وضعیت ترازنامه‌ای آنها و تفاوت نرخ سود بازار و نرخ بازده طرح‌های اقتصادی در دوران رکود، امکان تجهیز منابع برای سرمایه‌گذاری‌های جدید به صرفه را فراهم نمی‌سازد. سرمایه‌گذاری مجدد از محل مازاد حاصل از فعالیت بنگاه‌ها نیز به ‌واسطه بروز وضعیت رکودی در حالت تعلیق و وقفه باقی خواهد ماند و نهایتاً بین شرکا تقسیم خواهد شد.

ب- در حوزه اقتصاد سیاسی نیز دستور کار اقتصادی و تقویم سیاسی سال آتی حاکی از تغییرات در سطح کشور است:

ب-1- انتخابات مجلس شورای اسلامی در انتهای سال 1398 شمسی صورت می‌گیرد، از این‌رو قوه مقننه از چند ماه قبل‌تر وارد یک دوره فترت برای رقابت‌ها می‌شود و تا حدی از چرخه اداره اوضاع خارج می‌شود. سلیقه و دیدگاه ترکیب آتی مجلس قطعاً بر جهت‌گیری اقتصاد کشور تاثیر مهم خواهد داشت. از این‌رو تصمیمات در مجلس با نیم‌نگاهی به آثار مصوبات بر نتایج انتخابات آتی، اتخاذ خواهد شد.

ب-2- اعمال قانون جدید منع به‌کارگیری مدیران بازنشسته، فرصت کافی برای گردش گزیده نیروها در قوه مجریه و انتخاب و انتصاب مدیران جوان‌تر را محدود کرده است (آن هم در شرایطی که تجربه و شناخت یک فاکتور مهم برای مقابله با چالش‌های آتی است) و از این‌رو یک دوره انتقالی سعی و خطا و احتراز از تصمیمات ساختاری پرریسک در طالع مدیران تازه‌منصوب دیده می‌شود.

ب-3- سکانداران مهم‌ترین دستگاه‌های اقتصادی از جمله بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت تعاون، کار و رفاه و امور اجتماعی به تازگی منصوب شده‌اند و هنوز دیدگاه‌های آنها به تکامل نرسیده و سیاست‌های آنها به‌طور جامع تبیین، منتشر و اجرا نشده است.

ب-4- استقرار ریاست جدید و احیاناً مسوولان اصلی قوه قضائیه نیز از مهم‌ترین تغییراتی است که در سال 1398 شمسی، نهایی خواهد شد. بدیهی است نقش‌آفرینی رئیس جدید قوه، در ستاد هماهنگی اقتصادی سران سه قوه و همچنین چگونگی مواجهه مدبرانه آن قوه با نوسانات در بازارهای مختلف اقتصادی حائز اهمیت بسیار برای فعالان اقتصادی و میزان ریسک‌پذیری آنها برای مشارکت اقتصادی است.

ب-5- در عین حال که ترکیب اتاق‌های بازرگانی نیز دستخوش تغییرات است و تعامل قسمتی از بخش خصوصی (به ‌ویژه کارفرمایان بزرگ و تجار) با دولت وارد مرحله جدیدی می‌شود.

از این‌رو با جمیع جوانب فوق، به‌طور طبیعی عدم قطعیت‌ها تشدید می‌شود و مدتی از زمان باارزش و خطیر کشور صرف ایجاد تطابق و هماهنگی‌های جاری بین سه قوه اصلی خواهد شد.

ج- در حوزه تحولات سیاسی اقتصادی بین‌المللی نیز تغییرات مهمی در خارج از مرزهای کشور رخ خواهد داد که قطعاً به عنوان یکسری مولفه‌های برون‌زا بر شرایط داخل تاثیر خواهند گذاشت:

ج-1- نتایج انتخابات دولت در هند و سرزمین‌های اشغالی، تحولات مثبت در صلح افغانستان، پایان نسبی مسائل سوریه، شکل‌گیری توافقات جدید اقتصادی بین چین و ایالات‌متحده، ابهام در مناقشه هسته‌ای شبه‌جزیره کره و از همه مهم‌تر تغییرات افراد و جریانات کلیدی موثر در اروپا به عنوان رکن مهم توافق برجام، همگی از دیدگاه سرمایه‌گذاران قابل تامل و بر شرایط ایران تاثیرگذار هستند.

ج-2- به لحاظ اقتصادی نیز دور جدیدی از درونگرایی‌ها و سیاست‌های حمایتی اقتصادی در جهان آغاز شده و روابط قطب‌های اقتصادی جهان در شرف تغییر است. روند رشد تجاری نسبت به پیش‌بینی‌های قبلی کاهش یافته است (از نرخ 9 /3 درصد در سال 2018 به نرخ 7 /3 درصد در سال 2019 میلادی طبق گزارش صندوق بین‌الملل پول). افزایش بطئی نرخ بهره در کشورهای توسعه‌یافته سبب جهت‌گیری سرمایه برای خروج از کشورهای در حال توسعه خواهد شد و روند سرمایه‌گذاری‌ها را کندتر خواهد کرد.

ج-3- در حوزه نفت نیز تحولات در مصرف بخش حمل‌ونقل به ‌واسطه ظهور و گسترش خودروهای الکتریکی و تغییر شرایط ایالات‌متحده از واردکننده به صادرکننده و تغییرات پیش‌رو در ونزوئلا جدا از وضع تحریم‌ها، صادرات نفت ما را در میان‌مدت با چالش دوچندان روبه‌رو می‌سازد. این در حالی است که صنعت نفت ایران موتور پیشران اقتصاد و جذاب‌ترین بخش برای جذب سرمایه خارجی محسوب می‌شود.

د- چشم‌انداز سرمایه‌گذاری سال آتی: با این شرایط در پیش‌بینی وضعیت سرمایه‌گذاری در سال 1398 باید بسیار با احتیاط اظهار نظر کرد. در واقع کشور اگرچه در مقطعی از دولت یازدهم و دوازدهم رونق اقتصادی را درک کرد لکن به نظر می‌رسد اقتصاد کشور مجدداً به روند قبلی «تغییر در مسیر بلندمدت توسعه» خود افت کرده است و در عدم اعلام پیش‌بینی‌های موثق و دقیق داخلی (به غیر از گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) پیش‌بینی خوش‌بینانه صندوق بین‌الملل پول موید رشد منفی 6 /3درصدی تولید ناخالص داخلی در سال آتی است. این در حالی است که رشد اقتصادی کشور به واسطه دستکاری هزینه فرصت نهاده‌های تولید، غالباً بر «الگوی رشد سرمایه‌بر» استوار بوده است و از این‌رو حائز اهمیت است که روند تشکیل سرمایه طی سال‌های اخیر مورد توجه قرار گیرد.

نمودار یک روند تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تفکیک دو بخش ساختمان و ماشین‌آلات را نشان می‌دهد.

از سال 1390 بدین سو تشکیل سرمایه روند کاهشی طی کرده است، نگران‌کننده‌تر آنکه، شکاف بین تشکیل سرمایه در ماشین‌آلات که عملاً نهاده مهم بخش تولید صنعتی و کشاورزی است با تشکیل سرمایه در ساختمان بسیار شدید است به‌طوری که سهم ماشین‌آلات از 42 درصد در تشکیل سرمایه ثابت در اوایل دهه 80 شمسی به 30 درصد در اواخر دهه 90 شمسی کاهش یافته است. در واقع امروزه 70 درصد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در بخش ساختمان انباشت شده و به‌طور میانگین در تمامی سال‌های مورد بررسی، 50 درصد آن شامل سرمایه‌گذاری در مستغلات بوده است، این مطلب به نوعی نشانگر رفتار محافظه‌کارانه و عقلایی سرمایه‌گذاری بلندمدت فعالان اقتصادی و خانوارهاست چراکه فضای اقتصاد کلان کشور عجالتاً به دلایلی که برشمرده شد، محیط لازم برای آغاز و ادامه فعالیت‌های تولیدی را فراهم نمی‌کند و سرمایه‌گذاری در آن حوزه‌ها را دچار نوسان در بازده کرده و به شدت با ریسک مواجه می‌سازد. در حالی که بازده سرمایه‌گذاری در مستغلات عملاً مصون از تورم است و کمتر از تغییر مسیرهای مقطعی نظام سیاستگذاری و تنوع قوانین، مقررات و بخشنامه‌های دستگاه‌ها، تاثیر سوء می‌پذیرد. تحلیل سرمایه‌گذاری به تفکیک بخش خصوصی و دولتی نیز گویای نکات مهم دیگری است که می‌توان بر آن اساس، سناریوهای سال 1398 را در ابعاد دیگری ترسیم کرد. نمودار 2 روند تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در ماشین‌آلات و ساختمان برحسب بخش‌های خصوصی و دولتی را نشان می‌دهد. در دهه گذشته عملاً انباشت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی تا سه برابر سرمایه‌گذاری بخش دولتی بوده است، اینکه چه میزان از تجهیز منابع برای تشکیل سرمایه بخش خصوصی از طریق تسهیلات بانک‌ها و بازار سرمایه حاصل شده و آیا قابلیت استمرار دارد، خود دارای اهمیت و قابل بررسی است. اما روندها نشان می‌دهد که سطح سرمایه ثابت ناخالص بخش خصوصی (به قیمت‌های ثابت سال 1390) به سطوح اوایل دهه 80 شمسی میل کرده است و روند کاهشی آن ادامه دارد. روشن است که حسب ادبیات موضوع انتظار می‌رود بهره‌وری بخش خصوصی در استفاده از نهاده‌های تولیدی بالاتر از بخش دولتی باشد و در نتیجه اثربخشی آن در ایجاد ارزش‌افزوده به ازای یک واحد سرمایه بیشتر باشد، از این‌رو استمرار روند کاهشی انباشت سرمایه بخش خصوصی در سال 1398 شمسی، اثر خود را در رشد اقتصادی نیز نمایان می‌سازد.

وضعیت اقتصاد بین‌الملل کشور شامل روابط بانکی، روابط تجارت و صادرات نفت (نرخ ارز) نیز بر روند سرمایه‌گذاری موثر بوده و خواهد بود. در هر حال در اکثر سال‌های گذشته صادرات نفت و البته میعانات (که در سرفصل صادرات غیرنفتی لحاظ می‌شود) بخش مهمی از منابع ارزی کشور را تامین کرده است. این ارز تحت سازوکار بانک مرکزی و خزانه نهایتاً واردات ماشین‌آلات، تجهیزات و مواد اولیه و واسطه‌ای تولید را میسر می‌سازد. ایجاد صندوق توسعه ملی در طول برنامه پنجم نیز سبب شد تا بخش مهمی از منابع ارزی از کانال تسهیلات صندوق و بانک‌ها به بخش‌های مختلف اقتصادی و برای واردات کالاهای سرمایه‌ای تخصیص داده شود. اما همان‌طور که در تبیین شرایط عمومی فعلی و آتی مطرح شد، ریسک نوسان نرخ ارز، محدود شدن ارتباط بانکی بین‌المللی، عدم رغبت تامین‌کنندگان باکیفیت و فروشندگان صاحب‌نام بین‌المللی تجهیزات و ماشین‌آلات برای معامله با طرف ایرانی به خاطر تهدیدات موجود، روند خرید و به‌روزآوری تکنولوژی‌های جدید و به ‌صرفه در تولید را با اصطکاک مواجه ساخته است. نمودار 3 نشان می‌دهد که تشکیل سرمایه از محل واردات به سرعت از سال 1390 در حال کاهش بوده است. بدیهی است طی این مدت نقش تحریم‌ها کاملاً بر این روند موثر بوده اما کاهش همزمان تشکیل سرمایه از محل تولیدات داخلی نیز با همان شیب، قابل تامل است. به نظر می‌رسد بخش مهمی از ماشین‌آلات داخلی و خارجی در یک پروژه تولیدی به صورت مکمل طراحی و نصب می‌شوند و از این‌رو کاهش واردات به عنوان پیشران، اثر منفی بر میزان سفارش برای ساخت داخل را نیز به همراه دارد. البته باید اثر قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور - مصوب سال 1391- را نیز کنترل کرد.

با نگاهی به نمودار 3 نمی‌توان عجالتاً چشم‌انداز مشخص و مثبتی را از افزایش سرمایه‌گذاری چه در بخش دولتی و چه در بخش خصوصی برای سال 1398 مفروض داشت. آمارها نشانگر حرکت به سمت انقباض هستند. همان‌گونه که در بالا توضیح داده شد تقویم سیاسی کشور و تغییرات در هر سه قوه اصلی اداره کشور می‌تواند منجر به شرایطی شود که تصمیمات اقتصادی سال 1398 با کندی بیشتر و ابهام جدی‌تر اتخاذ و در دستور کار قرار گیرند و کماکان فقدان هماهنگی در سه رکن 1- سیاستگذاری، 2- اجرایی و 3- نظارتی می‌تواند استمرار داشته باشد چراکه قواعد و نهادهای لازم برای رفع این ناهماهنگی‌ها هنوز پیش‌بینی نشده است. چه‌بسا ارجح باشد تا ستاد هماهنگی اقتصادی سران سه قوه، بخش‌هایی را موظف و فعال کنند تا نسبت به طراحی و ایجاد سازوکارهای هماهنگ‌کننده اقدام و به نشست سران پیشنهاد کنند.

ه- جمع‌بندی و پیشنهاد: در انتها اما این سوال مطرح می‌شود که آیا پیش‌بینی کاهش سرمایه‌گذاری با دنبال کردن آمار و روند انباشت سرمایه در اقتصاد ایران می‌تواند علامت نگران‌کننده‌ای در سال 1398 باشد؟ در پاسخ به نمودار 4 که نسبت سرمایه‌گذاری به اندازه تولید ناخالص ملی چند کشور (به قیمت‌های جاری) و بر اساس آمار صندوق بین‌المللی پول را به نمایش گذاشته، ارجاع می‌شود.

در تمام 14 سال گذشته این نسبت در ایران در قیاس با کشورهای نسبتاً همسنگ مانند ترکیه یا قزاقستان و حتی میانگین کشورهای با درآمد سرانه مشابه ما، به مراتب بالاتر بوده است. ملاحظه می‌شود اگرچه این نسبت از سال 2011 میلادی و با تشدید تحریم‌ها روند نزولی طی کرده اما پس از توافق برجام در سال 2015 میلادی مجدداً روند افزایشی خود را آغاز کرد که ناشی از فضای عمومی مثبت اقتصاد کلان پس از برجام و گشایش‌های بین‌المللی بوده است. شاید بتوان فرض کرد که مساله اقتصاد ما گویی لزوماً در کمبود و نحوه تجهیز منابع برای سرمایه‌گذاری و انباشت سرمایه نبوده بلکه مساله اصلی همانا «تضعیف جدی بهره‌وری» در اقتصاد ایران است که در ید اختیار داخل و پدیده‌ای بیشتر درون‌زاست. کتمان نمی‌شود که تعاملات و رقابت جهانی، انتقال دانش و مهارت‌های مدیریتی، فنی و حرفه‌ای موجبات ارتقای سرمایه انسانی و بهبود بهره‌وری خواهد شد، اما بخش عمده‌ای از تضعیف بهره‌وری ناشی از تعادل‌های بد (ناکارای) داخلی در حوزه اقتصاد، سیاست، ساختار مدیریت /حکمروایی و قواعد و عرف جاری است که فقط باید با ایجاد اقناع حداکثری، شجاعت در تصمیم‌گیری و پشتوانه علمی در داخل حل و فصل شود. تجربه سنگین دوره‌های مختلف مدیریت اقتصادی کشور با هر سلیقه و رویکردی، دیگر محرز ساخته که «تعادل اقتصاد سیاسی داخلی»، برآمده از قوانین و نهادهای مادر در کشور، تحت هر گزینه‌ای که تجربه شده، به یکسری نتایج نسبتاً مشابه ختم شده است که نیاز به بازتعریف و بازبینی آنها را در کلان یادآور می‌شود. به نظر می‌رسد تحت ظرفیت بیانیه «گام دوم» می‌توان این ضرورت را تبیین و به منصه ظهور رساند. مساله این است که هم‌اکنون به ‌جز چارچوب پیشنهادی «طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» که با هدف اصلاح همه‌جانبه اقتصاد کشور تبیین شد، در حوزه‌های مهم دیگر مانند امور سیاست داخلی و خارجی و مسائل حقوقی حکمرانی، چنین نقشه راه و برنامه کار جامعی در دست نیست تا به صورت تلفیقی و همزمان بهبود ساختارها را هدف قرار دهد. اصلاح ساختارها و نهادها (به تعبیر رایج و متعارف آنها در محافل علمی و نه تعابیر خودساخته) به‌طور جزیره‌ای و یک‌شبه میسر نیست، اینها «شیء» بیرون از ما و در «آنجا» نیستند که از «جایی» به ارث رسیده باشند، بنابراین گویی اقتصاددانان در تعامل با اندیشمندان علوم انسانی، این‌بار باید توان حل مساله خود را بر این حوزه متمرکز کنند.

تجارت فردا

علیرضا ساعدی/ عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی