فقدان پارادایم اقتصادی مدرن؛ چرا کسری بودجه در ایران جدی گرفته نمی‌شود؟

در مورد دولت ایران کسری بودجه علاوه بر استقراض (انتشار اوراق مشارکت، اسناد خزانه و انواع اوراق مالی اسلامی) از طریق فروش شرکت‌های دولتی و فروش نفت خام نیز تامین مالی می‌شود.

دولت در مواجهه با کسری بودجه با فرض عدم امکان کاهش هزینه‌ها، ابزار زیر را در اختیار دارد:

 افزایش درآمدها مثلاً مالیات‌ها

 واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش نفت، املاک و اموال دولت)

 واگذاری دارایی‌های مالی (فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه اسلامی)

انواع کسری بودجه

1- کسری بودجه اولیه: کسری اولیه بودجه به معنای آن است که درآمدها (به غیر از بهره دریافتی بابت دارایی‌های مالی) کفاف مخارج (به غیر از بازپرداخت‌های بهره بدهی) را نمی‌کند.

2- کسری بودجه کل: کسری بودجه‌ای کل به معنای آن است که درآمدها (شامل بهره دریافتی بابت دارایی‌های مالی) کفاف مخارج (شامل بازپرداخت‌های بهره بدهی) را نمی‌کند.

3- کسری بودجه اولیه غیرنفتی: کسری بودجه اولیه غیرنفتی برابر درآمدهای غیرنفتی (به استثنای درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری) منهای مخارج اولیه (مخارج اولیه، مجموع مخارج به استثنای پرداخت بابت بهره وام‌های دریافتی است) است.

4- کسری بودجه تصحیح‌شده نفتی (Oil-Corrected Deficit): کسری بودجه تصحیح‌شده نفتی از کسر سایر درآمدها (غیرنفتی) از سایر هزینه‌ها (به جز هزینه‌های مرتبط با استخراج نفت) به دست می‌آید.

کسری (تراز) بودجه‌ای غیرنفتی تصویر روشن‌تری از وضعیت مالی دولت را نشان می‌دهد و نسبت به تراز کل معیار قابل اتکاتری برای اتخاذ سیاست مالی است چون تا اندازه زیادی تحت کنترل دولت است. همچنین معیاری برای نشان دادن آسیب‌پذیری مالی است. اگر مخارج در طول دوره رونق قیمت نفت افزایش یافته باشد، با کاهش قیمت‌های نفت و در صورت تعدیل نکردن مخارج بودجه‌ای به دشواری می‌توان کسری غیرنفتی را پوشش داد و با ادامه این وضعیت کسری غیرنفتی ناپایدار می‌شود. با وجود اهمیت کسری (تراز) بودجه‌ای غیرنفتی تعداد محدودی از کشورهای تولیدکننده نفت، تحلیلی از تراز غیرنفتی را در بودجه می‌گنجانند یا انتشار می‌دهند. ایران نیز در زمره کشورهایی است که اصولاً هیچ‌ نوع کسری بودجه‌ای را در بودجه خود انعکاس نمی‌دهد!

جدول1 میزان کسری بودجه را بر حسب تعاریف مختلف نشان می‌دهد. بر این اساس حداقل کسری بودجه 51 هزار میلیارد تومان و در صورت لحاظ عواید نفتی نزدیک به 200 میلیارد تومان است. اما چرا نه در اسناد لایحه دولت و نه در بررسی‌های مجلس سخنی از کسری بودجه یا تصمیم‌گیری درباره آن مطرح نیست.

اهمیت کسری بودجه

صرف ‌نظر از اینکه از چه تعریفی برای کسری بودجه استفاده کنیم (کسری بودجه اولیه یا کسری بودجه غیرنفتی) دولت در همه سال‌ها کسری بودجه داشته است. این کسری از دو طریق تامین مالی شده است: 1- فروش دارایی‌های مالی (شرکت‌های دولتی، اوراق مشارکت یا اسناد خزانه اسلامی)، 2- فروش دارایی‌های غیرمالی (نفت خام، اموال و ساختمان‌ها).

فروش اوراق مشارکت تا سال 1387 منتشر می‌شد که بانک‌ها خریدار نهایی بودند ولی به دلیل ناتوانی دولت در بازپرداخت این اوراق، کارکرد آن نیز از میان رفت و از سال 1394 اسناد خزانه اسلامی جایگزین اوراق مشارکت شده است. هرچند اطلاع دقیقی از وضعیت بدهی دولت بابت اوراق مشارکت به بانک‌ها وجود ندارد اما احتمالاً با اضافه‌برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی تهاتر شده است (هرچند ممکن است در اسناد رسمی چنین صراحتی وجود نداشته باشد). اسناد خزانه اسلامی هنوز به سرنوشت اوراق مشارکت دچار نشده ولی در آینده نزدیک به همان سرنوشت دچار خواهد شد.

در مورد تامین کسری بودجه از طریق فروش نفت خام، صرف نظر از تضییع حقوق نسل‌های بعدی و صرف منابع نفتی در پروژه‌های غیراقتصادی و بی‌بازده، در سال‌هایی که مشکل صادرات نفت یا دریافت ارز حاصل از آن وجود نداشته، مشکلات کمتر بوده اما در سال‌های تحریم، به دلیل محدودیت‌های گفته‌شده در عمل ذخایر خارجی بانک مرکزی افزایش یافته و در نتیجه پایه پولی نیز افزایش یافته است.

اصولاً بودجه سالانه دولت ابزار سیاست مالی است و کارکرد ضدچرخه‌ای دارد؛ به این معنی که در دوران رونق مازاد بودجه ایجاد می‌شود و در دوران رکود با استفاده از مازاد قبلی به اقتصاد کمک کرده تا از رکود خارج شود. بنابراین کسری بودجه می‌تواند به تحریک تقاضای کل کمک کرده و به عنوان تثبیت‌کننده خودکار در ادوار رکود و تورم عمل کند. همچنین می‌توان برای تامین مالی طرح‌های عمرانی اقتصادی نیز استقراض کرد؛ زیرا با به ثمر نشستن این طرح‌ها دولت می‌تواند بدهی خود را بازپرداخت کند. در برابر مزیت‌های کسری بودجه، مشکلاتی نیز وجود دارد. مهم‌ترین مشکلات کسری بودجه، انباشت و ایجاد بدهی پایدار است. مشکل دیگر ایجاد تورم به ویژه در صورت استفاده از منابع بانک مرکزی است. بودجه ایران به دلیل آنکه در آن فضایی برای تصمیم‌های جدید وجود ندارد و تقریباً همه آن ناشی از تصمیم‌های گذشته است و همچنین به دلیل وجود کسری‌های مزمن، اعتبار خود را به عنوان سند سیاستگذاری مالی از دست داده و در نتیجه ما شاهد مشکلات کسری بودجه هستیم و نشانی از مزیت‌های کسری بودجه در ایران به چشم نمی‌خورد.

عوامل ایجاد کسری بودجه

به‌طور سنتی فاکتورهای اقتصادی عوامل اثرگذار بر کسری بودجه شناخته می‌شدند اما در دوران اخیر علاوه بر عوامل اقتصادی به عوامل سیاسی نیز توجه شده است. در برخی از مطالعات تورم، تولید ناخالص داخلی واقعی، شکاف مالی و جمعیت، هم در کشورهای توسعه‌یافته و هم کشورهای در حال توسعه تاثیر مثبتی بر کسری بودجه داشته است. در برخی دیگر از مطالعات رابطه بین تورم و کسری بودجه مطالعه شده که در برخی از آنها رابطه مثبت بین تورم و کسری بودجه اثبات شده در حالی که در مطالعات دیگر چنین رابطه‌ای اثبات نشده است. البته دلیل آن می‌تواند به نحوه تامین مالی کسری بودجه مرتبط باشد. اگر تامین مالی کسری بودجه تحت هیچ شرایطی به افزایش پایه پولی و استقراض از بانک مرکزی نینجامد، قاعدتاً تاثیری روی تورم نخواهد داشت اما چنانچه مانند ایران کسری بودجه در نهایت به استقراض از بانک مرکزی منجر شود، افزایش تورم قطعی است (برای پی بردن به این امر و بدون رمزگشایی کافی است به قوانین بودجه سنواتی مراجعه کنید تا ببینید در چند جای تبصره‌ها به تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و تهاتر آن با بدهی آنها به بانک مرکزی یا بدهی دولت به شرکت‌ها و تهاتر آن با بدهی آنها به بانک‌ها و در نتیجه تهاتر بدهی بانک‌ها با بانک مرکزی و در نهایت بدهکار شدن دولت به بانک مرکزی اشاره شده است).

در کنار عوامل اقتصادی، مطالعات زیادی نیز بر وجود رابطه بین عوامل سیاسی و کسری بودجه متمرکز بوده است. تنوع این مطالعات زیاد بوده است. در برخی مطالعات رابطه بی‌ثباتی سیاسی و کسری بودجه، تکه‌پاره بودن دولت (مانند دولت‌های ائتلافی) و کسری بودجه، اندازه مجلس (تعداد نمایندگان) و کسری بودجه، تعداد وزارتخانه‌ها و کسری بودجه، تمرکز (در تصمیم‌گیری درباره بودجه) و کسری بودجه بررسی شده که در اکثر این مطالعات بر وجود رابطه میان این متغیرها تاکید شده است. در مطالعات قابل اعتنای دیگری وجود رابطه بین خاستگاه حزبی و کسری بودجه بررسی شده است. هرچند میان برسرکار بودن احزاب چپ و کسری بودجه رابطه معناداری مشاهده نشده اما میان سال انتخابات یا سال قبل از آن با کسری بودجه ارتباط مثبتی وجود دارد. از آنجا که پارامترهایی مانند باز بودن تجارت، آزادسازی مالی و جریان آزاد سرمایه خارجی از لوازم دموکراسی است، بررسی رابطه بین دموکراسی و کسری بودجه می‌تواند عوامل فوق را نیز پوشش دهد. به‌رغم اینکه درباره اثرات عوامل اقتصادی بر بودجه در ایران مطالعات زیادی شده اما درباره بررسی رابطه عوامل سیاسی و کسری بودجه در ایران مطالعات تجربی قابل اعتنایی انجام نشده است.

چرا کسری بودجه در ایران جدی گرفته نمی‌شود؟

اما اکنون به این سوال می‌پردازیم که چرا کسری بودجه در ایران جدی گرفته نمی‌شود؟ بازیگران در ایران را در ارتباط با موضوع بودجه می‌توان به دو دسته اصلی 1- مردم و 2- دولت (و مجلس) تقسیم کرد.

اگر بخواهیم از موضع مردم به مساله کسری بودجه نگاه کنیم شاید اطلاق ناآگاهی مردم از کسری بودجه و تبعات آن برای بی‌توجهی به کسری بودجه توجیه‌پذیر باشد. فکر می‌کنید اگر در بودجه مصوب شود که دولت به هر ایرانی ماهانه یک‌میلیون تومان بدهد، چند درصد مردم مخالفت می‌کنند؟ 78 درصد یا 22 درصد؟ حدود دو سال پیش مردم سوئیس به رفراندومی رای منفی دادند که سوال شده بود آیا با طرح تعیین حقوق بی‌قید و شرط ۲۲۰۰ فرانک برای تمام شهروندان این کشور موافق‌اند. در این همه‌پرسی ۷۸ درصد در مخالفت و ۲۲ درصد در موافقت به این طرح رای دادند. در واقع تفاوت بین دو ملت ناشی از تفاوت در سطح توسعه‌یافتگی و میزان آگاهی آنهاست. وضعیت آگاهی دولتمردان و مسوولانی که خود را محق در اظهار نظر درباره مسائل کلان اقتصادی می‌دانند، شاید چندان بهتر از مردم نباشد اما فارغ از آن، موضع دولت نسبت به کسری بودجه را حداقل از دو منظر می‌توان بررسی کرد: 1- رفتارشناسی، 2- پارادایم اقتصادی.

1- رفتارشناسی: اصولاً هیچ‌گاه از سوی هیچ مسوولی اعلام نمی‌شود که بودجه دولت کسری دارد و برعکس گفته می‌شود «بودجه امسال کسری ندارد». یعنی مسوول بودجه و سایر مسوولان دروغ می‌گویند (وَیلٌ یَومَئِذٍ لِلمُکَذِّبینَ). متاسفانه دروغگویی در جامعه شایع است و البته وقتی مردمی دچار سندرم دروغگویی شده باشند، اعلام یک یا ده‌ها دروغ از سوی مسوولان نیز نباید واکنشی از سوی مردم در پی داشته باشد! اما دروغ‌گویی مسوولان در کشورهای توسعه‌یافته به معنای پایان عمر سیاسی آنان است.

2- پارادایم اقتصادی: چرا ایران می‌تواند در توسعه توریسم سلامت نسبتاً موفق باشد؟ (در سال 2017 تعداد توریست سلامت به رقم حدود 300 هزار نفر و درآمدی حدود یک میلیارد و 200 میلیون دلار رسیده و گفته می‌شود تا 10 میلیارد دلار نیز قابل افزایش است). یا چرا می‌تواند پل و سد درست کند اما نمی‌تواند اقتصاد را درست کند؟

دلیل آن این است که ما پارادایم پزشکی یا مهندسی را پذیرفته‌ایم. یعنی در حوزه پزشکی رفتار ما رفتار متعارف و پذیرفته‌شده در دنیاست. اما در اقتصاد رفتار متعارف نداریم؛ زیرا پارادایم اقتصادی (جدید) را نپذیرفته‌ایم یا به عبارت دیگر پارادایم اقتصادی متناسب با وضعیت جدید جامعه خود را ایجاد نکرده‌ایم. پارادایم حاکم بر اقتصاد کشور اگر نفت را کنار بگذاریم، کماکان از نوع معیشتی دامپروری و بازرگانی سنتی است. مثال‌های عینی زیادی وجود دارد: از نحوه محاسبه دیه انسان گرفته تا اهمیت و توسعه روزافزون نهادهایی مانند کمیته امداد و توزیع یارانه‌های نقدی و موارد مشابه دیگر. حتی اگر تا این حد نیز بدبینانه نباشیم حداکثر می‌توان گفت پارادایم اقتصادی حاکم بر کشور «پارادایم رفاه مبتنی بر اضمحلال منابع» است. در این صورت نیز پارادایم اقتصادی همان پارادایم معیشتی اما با ابعاد گسترده‌تر و امروزی‌تر همراه با اثرات تخریب و نابودی منابع است. اصول متعدد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز بیانگر ویژگی‌های دولت رفاه است (اصول 3 21، 28، 29، 30، 31 و 43).

مثال‌های نقض زیادی وجود دارد که نشان می‌دهد ما پارادایم اقتصادی مدرن را نپذیرفته‌ایم که به ذکر چند نمونه از آن می‌پردازیم.

بانکداری مدرن: همین چند هفته پیش بود که آیت‌الله سبحانی دریافت هرگونه بهره بانکی و جریمه‌های آن را حرام دانست. آیت‌الله حائری‌شیرازی می‌گوید: «سید جمال‌الدین اسدآبادی فکر کرد، روش اندیشیدن آورد و باب فکر را باز کرد. او حتی روی میرزای‌شیرازی اثرگذار بود. در نامه‌اش به میرزای‌شیرازی در مورد بانک می‌گوید: «البانک و ما ادراک ما البانک!»؛ یعنی اول تصورش را بکن که بانک چیست. آن روز او می‌گفت، امروز هم ما باید بگوییم: «البانک و ما ادراک ما البانک!» همه چیز اسلامی شده و از خدا می‌خواهیم این مساله را هم اسلامی بفرماید!» ربا تنها گناهی است که در قرآن از آن به عنوان «جنگ با خدا» نام برده شده است. شاید بتوان گفت در بین علمای اسلامی درباره ربوی بودن فعالیت‌های بانکی اتفاق نظر وجود دارد. به‌خصوص در سال‌های اخیر که به دلیل افزایش تورم، سود بانکی نیز افزایش یافته، صدای مراجع نیز بلندتر شده است. از آن طرف دیگر، نرخ بهره شاخصی از نرخ ترجیح زمانی بین حال و آینده و تعیین‌کننده میزان مصرف و پس‌انداز در زمان حال و آینده است. بنابراین انباشت سرمایه و میزان سرمایه‌گذاری و در نتیجه رشد اقتصادی به آن وابسته است؛ اما این موضوع همچنان محل نزاع و

 درگیری است.

تجارت خارجی: در حالی که روابط تجاری آزاد یکی از اصول اقتصاد بازار است، اما روابط با دنیای خارج با موانع بنیادین روبه‌رو است. بر اساس «قاعده نفی سبیل» کافرین نباید بر مسلمین تسلط یابند. امام خمینی نیز بر اساس همین اصل (در تحریرالوسیله) می‌گوید: «اگر روابط تجاری با کفار موجب ترس بر حوزه اسلام شود ترک این روابط بر تمام مسلمانان واجب می‌شود. در اینجا فرقی میان استیلای سیاسی یا فرهنگی و معنوی دشمن وجود ندارد. اگر روابط سیاسی که بین دولت‌های اسلامی و دول بیگانه بسته می‌شود و برقرار می‌شود موجب تسلط کفار بر نفوس و بلاد و اموال مسلمانان شود یا باعث اسارت سیاسی اینها شود، برقراری روابط حرام است و پیمان‌هایی که بسته می‌شود باطل است و بر همه مسلمین واجب است که زمامداران را راهنمایی کنند و وادارشان نمایند بر ترک روابط سیاسی اینچنانی هرچند به وسیله مبارزه منفی باشد.»

برنامه و بودجه: سازمان برنامه و بودجه که مغز متفکر برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی ایران نام برده می‌شود، بارها تغییر نام و ساختار داده و روسای آن عوض شده است. این سازمان در قبل از انقلاب (1328 تا 1357) 21 رئیس داشته یعنی به‌طور میانگین هر 4 /1 سال یک رئیس و در بعد از انقلاب (1397-1357) 15 رئیس داشته که اگر روغنی‌زنجانی را که 11 سال رئیس سازمان بود، به عنوان یک استثنا کنار بگذاریم، به‌طور میانگین هر دو سال یک رئیس داشته است.

در خاطرات روسای سازمان برنامه قبل از انقلاب مخالفت وزرا با برنامه‌های سازمان زیاد به چشم می‌خورد اما در اوج این مخالفت‌ها، در زمان افزایش درآمدهای نفتی ایران در سال 1352، شاه برخلاف توصیه‌های کارشناسان سازمان برنامه دستور بازنگری برنامه پنجم توسعه را داد و حجم اعتبارات برنامه برای سه سال و نیم باقی‌مانده از 7 /35 به ۶۸ میلیارد دلار رسید. در نتیجه افزایش هزینه‌ها نرخ تورم از سال 1352 دورقمی شد و به 25 درصد در پایان برنامه پنجم رسید. همچنین وابستگی بودجه به نفت در سال 1353 به 86 درصد رسید.

البته بعد از انقلاب نیز اختلاف و کشمکش وزرا با سازمان وجود داشته است. اوج این کشمکش‌ها انحلال سازمان برنامه و بودجه توسط احمدی‌نژاد و انتصاب مهندس برقعی (با سابقه فعالیت در سد کرخه و فرودگاه امام‌ خمینی) به ریاست دستگاه منحل‌شده با نام جدید معاونت نظارت راهبردی ریاست جمهوری بود. آخرین نمونه آن نیز دعوای وزیر بهداشت با رئیس سازمان برنامه و بودجه و استعفای وزیر بود.

تمام این اختلاف‌ها چه قبل و چه بعد از انقلاب نشان می‌دهد که بودجه به معنای واقعی خودش و به معنای سند سیاستگذاری در ذهن دولتمردان ما جایی ندارد؛ از نظر آنها بودجه صرفاً کیسه پولی است که به تشخیص خود می‌توانند از آن خرج کنند و در صورت کسری از هر جای ممکن آن را تامین کنند. از طرف دیگر در اقتصاد معیشتی اصولاً نیازی به برنامه‌ریزی و سیاستگذاری نیست.

نتیجه‌گیری

موضوعات اقتصادی مانند بانکداری، تجارت خارجی، بودجه‌ریزی و... مفاهیم جدید و غربی هستند و پارادایم حاکم بر ذهن ما با این موضوعات بیگانه است، اما ضرورتاً به معنی آن نیست که ما آنها را دربست قبول کنیم، هرچند در مهندسی، پزشکی و موارد مشابه قبول کرده‌ایم. اما سخن این است که یا باید پارادایم اقتصادی مدرن و امروزی متناسب با شرایط فرهنگی کشور و بدیل پارادایم غربی را ابداع کنیم یا با پارادایم اقتصادی حاکم و غالب در دنیا کنار بیاییم. سوال اساسی این بود که چرا کسری بودجه در ایران جدی گرفته نمی‌شود، اما سوال جامع‌تر این است که چرا مشکلات اقتصادی در کشور جدی گرفته نمی‌شود و چرا برای آنها راه‌حلی نداریم.

به نظر می‌رسد پاسخ در این باشد که ما هنوز به پارادایم اقتصادی مدرن و متناسب با شرایط کشور خود نرسیده‌ایم؛ نه پارادایم غالب و متعارف اقتصادی را پذیرفته‌ایم و نه پارادایم بدیلی را که متناسب با شرایط امروزی جامعه خودمان باشد ابداع کرده‌ایم.

تجارت فردا