چرا اوضاع صندوق‌های بازنشستگی در سال99 بهتر نشد؟
در برنامه ششم توسعه کشور (شروع برنامه: سال 1396)، از صندوق‌های بازنشستگی به عنوان یکی از سه چالش اصلی کشور نام برده شد. این موضوع و سایر مسائلی که برای صندوق‌های بازنشستگی در این چندساله اتفاق افتاد، حداقل این حسن را داشت که مسائل و چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی نزد حاکمیت به رسمیت شناخته شد، به این معنا که تا قبل از این ایام حتی حاکمیت اعتقادی به وجود چنین مشکلی در سطح جامعه نداشت، اما بیان این موضوع در برنامه ششم را می‌توان به رسمیت شناختن وجود مشکل در صندوق‌های بازنشستگی در سطح حاکمیت دانست. در همین راستا مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در آبان‌ماه سال 1396 در گزارشی رسمی ضمن بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی کشور و برشمردن چالش‌های این صندوق‌ها (و به طور خاص سازمان تامین اجتماعی) و ریشه‌های بروز این چالش‌ها در این سازمان، ضمن برشمردن اقدامات اصلاحی در این صندوق‌ها جهت رفع چالش‌های پیش رو، اقدامات اصلاحی ممکن در کوتاه‌مدت را به شرح زیر عنوان کرده است:
1- اصلاحات فنی و اجرایی، شامل «اصلاح در مدیریت و کارکردها»، «پرهیز دولت از دخالت در امور صندوق»، «درج بودجه صندوق در بودجه عمومی کشور»، «کاهش هزینه‌های اجرایی»، «تعیین تکلیف بخش درمان»، «شفاف‌سازی» (اطلاع‌رسانی به بیمه‌شدگان و انتشار گزارش عملکرد به طور منظم و دوره‌ای، رسیدگی به موقع به درخواست‌ها و شکایات و...)
2- اصلاحات ساختاری، شامل «جلوگیری از تولید و انباشت بدهی‌های دولت»، «جلوگیری از تصویب قوانین برای گسترش بازنشستگی پیش از موعد»، «لغو تدریجی معافیت‌های بیمه‌ای»، «برقراری سه‌جانبه‌گرایی واقعی» و....
3- اصلاحات پارامتریک شامل «تبدیل بیمه‌های اختیاری به اجباری یا شبه‌اجباری»، «افزایش حداقل سنوات بیمه‌پردازی جهت بازنشستگی به صورت تدریجی»، «اعمال اصلاحات پارامتریک برای بیمه‌شدگان جدید».
هر چند در ادبیات صندوق‌های بازنشستگی رفع چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی دارای ادبیات علمی و خاص خود در قالب اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی است، اما با توجه به شرایط فعلی اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور و نیز شرایط فعلی سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور که حدود نیمی از جمعیت کشور در قالب بیمه‌شده، مستمری‌بگیر یا کارفرما با آن در ارتباط است، راهکارهای برشمرده‌شده فوق به عنوان راهکارهای حل چالش‌های سازمان تامین اجتماعی شناخته شده است.
راهکارهایی که انجام نشد
اگر از یک‌سو در برنامه ششم توسعه چالش صندوق‌های بازنشستگی به عنوان یکی از سه چالش اصلی کشور شناخته شده باشد و از سوی دیگر راهکارهای فوق‌الذکر به عنوان راهکارهای کوتاه‌مدت رفع چالش‌های مذکور شناخته شده باشد، انتظار بر این است که تمرکز خاصی برای اجرایی شدن موارد مطروحه فوق از سوی سیاستگذاران و برنامه‌ریزان صورت پذیرد و بر این اساس می‌توان سوال کرد که آیا جهت‌گیری سیاستگذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های کشور در راستای حل مشکلات فوق‌الذکر بوده است یا خیر؟
در جدول یک اقدامات صورت‌گرفته در خصوص هر یک از موارد اشاره‌شده فوق به صورت کلی مورد بررسی قرار گرفته است (همان‌گونه که اشاره شد این بررسی بر سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور متمرکز است).
|
جدول 1- وضعیت اقدامات صورت‌گرفته جهت رفع چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی کشور در سنوات اخیر |
||
|
شرح اصلاحات (سیاست) |
اقدامات کوتاه‌مدت ممکن (برنامه) |
اقدامات صورت‌گرفته |
|
اصلاحات فنی و اجرایی |
اصلاح در مدیریت و کارکردها |
اقدام یا تحول خاصی در این زمینه اتفاق نیفتاده است. |
|
پرهیز دولت از دخالت در امور صندوق |
بهبود موثری در این زمینه صورت نگرفته است. مصداق این موضوع نیز بحث سه‌جانبه‌گرایی است که شرایط مانند گذشته است. |
|
|
درج بودجه صندوق در بودجه عمومی کشور |
به‌رغم پیگیری‌های سازمان تامین اجتماعی، ردیف مذکور تاکنون عملیاتی نشده است، هرچند که برای برخی قوانین (مانند معافیت‌های حق بیمه سهم کارفرما)، از گذشته ردیف‌های خاصی در بودجه کشور وجود داشته است. |
|
|
کاهش هزینه‌های اجرایی |
اقدام موثری در این زمینه صورت نگرفته است. علاوه بر آن با توجه به روند افزایشی تورم در سنوات اخیر، رشد هزینه‌های اداره صندوق‌ها نسبت به سنوات گذشته شتاب بیشتری داشته است. |
|
|
تعیین تکلیف بخش درمان |
هرچند در چند سال اخیر مواردی در خصوص بخش درمان از حیث تفکیک آن، تعیین سهم منابع درمان، چگونگی اداره آن و... مطرح شده است، اما در عمل اتفاق خاصی در این زمینه صورت نگرفته و بخش درمان همچون گذشته و بر اساس ساختار قبلی نسبت به انجام تعهدات خود به ذی‌نفعان سازمان اقدام می‌کند. |
|
|
شفاف‌سازی |
با توجه به مصادیق برشمرده‌شده برای این منظور (اطلاع‌رسانی به بیمه‌شدگان و انتشار گزارش عملکرد به طور منظم و دوره‌ای، رسیدگی به موقع به درخواست‌ها و شکایات)، اقدام یا تحول خاصی در این زمینه صورت نگرفته است. |
|
|
اصلاحات ساختاری |
جلوگیری از تولید و انباشت بدهی‌های دولت |
به‌رغم وجود قوانین بالادستی در برنامه ششم توسعه کشور و بودجه‌های سالانه کشور، روند رو به بهبودی در زمینه بازپرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی (به‌طور خاص سازمان تامین اجتماعی) به چشم نمی‌خورد و همچنان برای این موضوع که یکی از راهکارهای اصلی تامین مشکل نقدینگی سازمان تامین اجتماعی است، تصمیم موثری گرفته نشده است. البته در قالب تبصره‌های بودجه‌های سنواتی کشور مواردی در خصوص بازپرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی گنجانده شد که هر چند نسبت به سنوات گذشته اقدامی رو به جلو محسوب می‌شود (البته عملکرد این تبصره‌ها در سنوات اخیر قابل توجه نبوده است) اما به هیچ وجه پاسخگوی نیازها نبوده است. در مجموع عملکرد پرداختی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی در سنوات اخیر به هیچ‌وجه برآورده‌کننده انتظارات نبوده است. |
|
جلوگیری از تصویب قوانین برای گسترش بازنشستگی پیش از موعد |
به‌رغم بار مالی شدید این قوانین بر صندوق‌های بازنشستگی (سازمان تامین اجتماعی)، قانونی جهت منع بازنشستگی‌های پیش از موعد (به طور خاص بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان‌آور) در سنوات اخیر تصویب و اجرایی نشده است و این نوع بازنشستگی‌ها همچون گذشته در حال انجام است. |
|
|
لغو تدریجی معافیت‌های بیمه‌ای |
به‌رغم پیشنهادهای سازمان تامین اجتماعی جهت رفع این معافیت‌ها به مراجع تصمیم‌گیر کشور (به طور خاص در قالب تبصره در بودجه سنواتی کشور) اقدام خاصی در این زمینه صورت نگرفته است. |
|
|
برقراری سه‌جانبه‌گرایی واقعی |
هر چند در سنوات اخیر بحث‌هایی جهت احیای مجدد شورای عالی و متعاقب آن تقویت سه‌جانبه‌گرایی نسبت به شرایط موجود مطرح شده، اما در عمل اقدام و تحول خاصی در این زمینه صورت نپذیرفته است. |
|
|
اصلاحات پارامتریک |
تبدیل بیمه‌های اختیاری به اجباری یا شبه‌اجباری |
عموماً چنین مواردی در قالب بخشنامه از سوی سازمان تامین اجتماعی اجرایی می‌شود. بررسی روند این موضوع در سنوات اخیر بیانگر عدم انجام اقدام یا تحولی خاص در این زمینه است. البته این راه‌حل در مقایسه با سایر راه‌های رفع چالش‌های فعلی سازمان تامین اجتماعی به‌رغم تاثیرگذاری آن جزو اولویت‌های اصلی قرار ندارد. |
|
افزایش حداقل سنوات بیمه‌پردازی جهت بازنشستگی به صورت تدریجی |
به‌رغم پیشنهادهای سازمان تامین اجتماعی در این زمینه به مجموعه حاکمیت کشور (مجلس و دولت) و به‌رغم تهیه طرح‌ها و لوایحی در این زمینه، با توجه به مشکلات خاص موجود در پیاده‌سازی این سیاست، در عمل اتفاقی در این زمینه به وقوع نپیوسته است. |
|
|
اعمال اصلاحات پارامتریک برای بیمه‌شدگان جدید |
موضوع در قالب پکیج اصلاحات پارامتریک قابل طرح است، اما همان‌گونه که در بند قبلی اشاره شد به‌رغم پیشنهادهای مختلف در این زمینه از سوی سازمان تامین اجتماعی و با توجه به نیاز به قانونگذاری جهت عملیاتی شدن این موضوع، تاکنون اقدام خاصی در این زمینه صورت نگرفته است. |
|
از سه سیاست و 13 برنامه فوق که به عنوان اقدامات کوتاه‌مدت برای رفع چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی در مراجع کارشناسی و سیاستگذاری کشور از آن یاد شده، بررسی اجمالی و کلی اقدامات صورت‌گرفته در این زمینه (حداقل از زمان آغاز برنامه ششم توسعه کشور- از سال 1396) برای حل مسائل و مشکلات صندوق‌های بازنشستگی (و به طور خاص سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه اجتماعی کشور) بیانگر آن است که در عمل اقدام، برنامه یا سیاست خاصی در زمینه پیاده‌سازی موارد شناسایی‌شده صورت نگرفته است و همه این موارد در حد سیاست و برنامه و تئوری مطرح بوده و کار عملیاتی خاصی در این زمینه انجام نشده است. این در حالی است که انتظار می‌رود وقتی یک موضوع به عنوان ابرچالش کشور در یکی از مهم‌ترین اسناد بالادستی کشور (برنامه ششم توسعه) شناسایی می‌شود، کلیه امکانات، تجهیزات و سیاستگذاری‌های موجود کشور برای حل آن مشکل و چالش بسیج شوند، اما همان‌گونه که اشاره شد، بررسی‌های صورت‌گرفته در خصوص اقدامات صورت‌گرفته درباره 13 سیاست پیشنهادی فوق‌الذکر بیانگر آن است که در عمل هیچ اقدام خاصی برای پیاده‌سازی موارد فوق صورت نگرفته است و به عبارتی حل مساله صندوق‌های بازنشستگی کشور به عنوان یک ابرچالش، به‌رغم شناسایی راهکار حل مساله (و وجود مبانی نظری و تجارب جهانی در این زمینه و نیز شناسایی راهکارهای داخلی در این زمینه) همچنان نیازمند عملیاتی شدن موضوع از سوی متولیان مذکور است و به عبارتی می‌توان ادعا کرد عزم جدی برای حل مشکلات این صندوق‌ها نزد مسوولان امر وجود ندارد.
امیدی که ناامید شد
این در حالی است که با توجه به امیدواری به وجودآمده ناشی از شناسایی مساله صندوق‌های بازنشستگی به عنوان یک چالش اصلی کشور (همان‌گونه که در بخش‌های ابتدایی این نوشتار اشاره شد، تا قبل از این، چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی نزد تصمیم‌گیران کشور حتی به عنوان یک چالش به رسمیت شناخته نمی‌شد)، انتظار بر آن بود که گام‌های اساسی برای حل مشکلات این صندوق‌ها در سطح حاکمیت برداشته شود، اما بر اساس بررسی‌های فوق در سه سال گذشته (از زمان آغاز برنامه ششم توسعه که مسائل صندوق‌های بازنشستگی به عنوان یکی از سه ابرچالش کشور شناخته شد) به دلیل عملیاتی نشدن سیاست‌ها و برنامه‌های پیش‌بینی‌شده، این چالش‌ها همچنان باقی است و سیاست‌ها و برنامه‌های فوق در حد حرف و روی کاغذ باقی مانده و نه‌تنها در عمل اتفاق خاصی در این زمینه‌ها نیفتاده است بلکه در مواردی نیز شاهد ضعف عملکردی نسبت به گذشته هستیم. به عنوان مثال در مقوله پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی (و به طور خاص سازمان تامین اجتماعی) به عنوان کوتاه‌مدت‌ترین و عملیاتی‌ترین سیاست برای حل چالش نقدینگی سازمان که پیاده‌سازی آن در قالب بودجه سنواتی کشور امکان‌پذیر است، شاهد هیچ تحول خاصی در زمینه بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی حداقل به میزان بدهی‌های جاری ایجادی یا میزان کسری نقدینگی، نبوده‌ایم که با توجه به لازم‌الاجرا بودن ایفای تعهدات از سوی سازمان (به طور مثال عدم امکان تاخیر در پرداخت مستمری ماهانه مستمری‌بگیران) کسری نقدینگی سازمان از طریق اخذ وام با نرخ‌های بهره بالا (که از سوی دیگر به نوعی باعث اخلال در نظم بانکی کشور نیز می‌شود) یا فروش دارایی‌ها و ذخایر سازمان (که با توجه به شرایط اقتصادی کشور معمولاً شرکت‌های با بازده مناسب به فروش می‌رسد) تامین مالی شده که این موضوع هزینه تامین مالی کسری نقدینگی سازمان را به شدت بالا می‌برد. در حالی که اگر دولت به تعهدات خود در قبال این سازمان (حداقل به میزان بدهی جاری ایجادی تکلیفی که در برنامه ششم و قوانین بودجه سالانه کشور بر آن تاکید شده است) عمل می‌کرد این سازمان نیازی به اخذ وام یا فروش دارایی‌های با ارزش خود نداشت که این موضوع باعث می‌شود نه‌تنها در بلندمدت، در کوتاه‌مدت و میان‌مدت نیز پایداری مالی این سازمان نسبت به شرایط فعلی وخیم‌تر شود. به عبارتی با این شرایط نه‌تنها کمکی به حل مشکل این سازمان نشده است، بلکه عدم اتخاذ اقدامات عملی در زمینه سیاست‌های برشمرده‌شده، باعث می‌شود اوضاع این سازمان نسبت به گذشته وخیم‌تر شود.
همچنین در خصوص انجام اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی به عنوان یک سیاست و تجربه شناخته‌شده در سطح جهانی برای حل مشکل ناپایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی، با توجه به پیچیدگی‌ها و سختی‌های خاص اجرای این اصلاحات (چه در غالب اصلاحات پارامتریک -که در سیاست‌های برشمرده‌شده فوق بر آن تاکید شده است- یا اصلاحات سیستماتیک، پیاده‌سازی نظام چندلایه یا سایر سیاست‌ها) و به‌رغم پیشنهادهای ارائه‌شده توسط متولیان امر (صندوق‌های بازنشستگی یا وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی)، در کوتاه‌مدت امیدی به انجام این اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی کشور نمی‌رود. این در حالی است که قصور یا تاخیر در انجام این اصلاحات یا سایر سیاست‌ها و برنامه‌های برشمرده‌شده فوق، باعث خواهد شد که حل مسائل و چالش صندوق‌های بازنشستگی پیچیده‌تر، پرهزینه‌تر و سخت‌تر شود.
این در حالی است که با توجه به ماهیت و ویژگی‌های این صندوق‌ها و نقش آنها در تامین معیشت و زندگانی بخش اعظمی از جامعه کشور (در قالب مستمری‌بگیر یا بیمه‌شده) بحران در این صندوق‌ها، به معنای بحران در کل جامعه است و چالش در این صندوق‌ها می‌تواند تبعات امنیتی در سطح جامعه داشته باشد.
جمع‌بندی
حسب مطالب ارائه‌شده در این نوشتار، هرچند در ظاهر و گفتار، حاکمیت (دولت و مجلس) نسبت به مسائل این صندوق‌ها حساس شده‌اند و در اسناد بالادستی کشور (برنامه‌های توسعه‌ای، بودجه‌های سنواتی کشور و...) نیز این موضوع مورد توجه قرار گرفته است اما بررسی اقدامات عملی صورت‌گرفته در این زمینه بیانگر عدم انجام اقدام عملیاتی و واقعی در حل مشکلات این صندوق‌ها توسط حاکمیت است که با توجه به ماهیت و ویژگی‌های این صندوق‌ها این موضوع باعث وخیم‌تر شدن وضعیت این صندوق‌ها به صورت تصاعدی در سنوات آتی است که وجود این شرایط خود را در کسری مالی این صندوق‌ها نشان می‌دهد. بررسی میزان کسری صندوق‌های بازنشستگی و میزان اتکای آنها به منابع بیرونی جهت تامین کسری منابع مالی به منظور ایفای تعهدات لازم‌الاجرای خود، بیانگر آن است که از یک‌سو میزان کسری مالی این صندوق‌ها در سنوات اخیر از رشد تصاعدی برخوردار بوده است و از سوی دیگر میزان اتکای این صندوق‌ها به منابع بیرونی -که در صندوق‌های بازنشستگی عمومی به طور مستقیم از محل بودجه عمومی کشور؛ و در صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی، به صورت غیرمستقیم از طریق دستگاه متولی مربوطه از محل بودجه عمومی کشور تامین مالی می‌شود– نیز از رشد تصاعدی برخوردار بوده است. به نحوی که پیش‌بینی می‌شود در صورت ادامه روند موجود، در سنوات آتی بخش اعظمی از منابع عمومی کشور صرف پرداخت حقوق و مستمری ماهانه مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی خواهد شد که این به معنی به مخاطره افتادن مقوله رشد و توسعه اقتصادی در کشور است که به نوبه خود تبعات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی فراوانی در سطح کشور خواهد داشت و از این‌رو لازم است اقدامات عملی لازم برای حل مشکلات این صندوق‌ها توسط مجموعه حاکمیت اتخاذ شود.
در مجموع مساله صندوق‌های بازنشستگی کشور را می‌توان به یک بمب عمل‌نکرده در سطح کشور تشبیه کرد که مسوولان کشور قطعاً تمایلی به وجود چنین بمب‌هایی در سطح کشور ندارند، اما حتی با اعتقاد به وجود آن نیز، اقدام عملی خاصی برای خنثی کردن آن انجام نمی‌دهند. با این حال واقعیت این است که با ادامه روند موجود امکان‌پذیر نبوده و مجموعه حاکمیت باید اقدامات عملیاتی برای نجات این صندوق‌ها و رفع چالش‌های آنها انجام دهد و تاخیر در این مهم، تنها پیچیدگی‌ها و هزینه‌های ناشی از این اصلاحات را بالا می‌برد. واقعیت این است که امروز رسیدگی به وضعیت این صندوق‌ها به یک اجبار تبدیل شده است نه اختیار که از انجام آن گریزی نیست.
نکته پایانی آنکه در تئوری‌ها و مبانی علمی، صندوق‌های بازنشستگی به دلیل کارکردهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی عامل رشد و توسعه در کشورها محسوب می‌شوند. وجود چنین ارتباطی به شرط پایداری مالی این صندوق‌ها موضوعیت دارد و در صورتی که این صندوق‌ها از لحاظ شاخص پایداری مالی در وضعیت مناسبی قرار نداشته باشند، به جای عامل توسعه، خود به عامل ضدتوسعه در کشورها تبدیل می‌شوند که این امر توجه بیش از پیش به مسائل صندوق‌های بازنشستگی توسط حاکمیت را می‌طلبد.
منبع: سالنامه تجارت فردا
