استراتژی جوبایدن برای تعامل با ایران

پالیتیکو «مأموریت نجات» دولت دموکرات را بررسی کرد؛
چینش کابینه احتمالی جو بایدن

نسخه‌ای از این گزارش در اواخر جولای در اختیار ستاد انتخاباتی بایدن و احتمالا جیک سولیوان مشاور ارشد نامزد دموکرات‌ها در حوزه‌ی سیاست خارجی قرار گرفته است. همان‌طور که در مقالات قبلی (رونمایی از سیاست خارجی بایدن و بایدن فانتزی در دنیای ایرانی) به آن اشاره کردم، دموکرات‌ها دیگر به‌دنبال حل تدریجی و گام‌به‌گام معمای ایران نیستند و در صدد هستند این معما را نه به‌صورت ترتیبی (Sequential) بلکه به‌صورت همزمان (Simultaneous) حل کنند. این معما از سه جزء بسیار مهم و راهبردی ترکیب یافته است: برنامه‌ی هسته‌ای، نقش منطقه‌ای و برنامه‌ی موشکی. این استراتژی در عین تمایز با دوران اوباما، تفاوت‌های جدی‌ای نیز با دوره‌ی ترامپ دارد.

این تیم حرکت مستقیم به سوی یک معامله‌ی بزرگ و یکپارچه بدون در نظر گرفتن اقدامات مقدماتی، موقتی و کوتاه‌مدت را بی‌فایده و غیرقابل‌دسترس می‌داند. بنابراین پرسش اساسی‌ای که در اینجا مطرح می‌شود این است که دموکرات‌ها در صورت پیروزی در انتخابات نوامبر در مورد ایران چه در سر می‌پرورانند. پیش از ورود به این بحث باید روشن کرد که سولیوان، گلدنبرگ و بنایم به‌عنوان چهره‌های اصلی تصمیم‌سازی در مورد ایران نسبت به برجام و پیامدهایش چه تصوری دارند. طرز برداشت این افراد از گذشته بنیان‌های سیاست‌هایشان را در آینده تعیین خواهد کرد.

از نظر آنها برجام نشانی از امکان‌پذیر بودن توافق اسراتژیک با ایران است و در عین حال امکانات فنی و تکنیکی آن به نحوی است که حتی می‌توان در بدترین سناریو یعنی فروپاشی این معاهده‌ی جامع دوباره مفاد و امکانات فنی‌اش را برای انعقاد یک قرارداد جدید در نظر گرفت.

با این همه، برجام از وجوه منفی نیز برخوردار بوده است که مهم‌ترین آن در نظر گرفتن زمان کوتاه برای تعهدات یعنی به پایان رسیدن زودهنگام بند غروب آفتاب و انقضای محدودیت‌های هسته‌ای بر ایران بین سال‌های 2023 تا 2025 است. از نگاه این تیم، فراتر از چالش‌های فنی توجه به دشواری‌ها و موانع سیاسی نیز بسیار حائز اهمیت است. درواقع یکی از دلایلی که باعث شد فضای لازم برای خروج آمریکا از برجام فراهم شود، بی‌توجهی دولت اوباما به سیاست داخلی آمریکا و همچنین عدم‌مشارکت جدی متحدان کلیدی ایالا‌ت‌متحده در خاورمیانه در فرآیند مذاکرات منتج به برجام بود.

از نگاه مشاوران بایدن هر توافقی در آینده بدون توجه به این دو متغیر ثبات و دوام لازم را نخواهد داشت و به سرنوشت تلخ و تراژیک برجام دچار می‌شود. از همین رو ضروری است در فرآیند مذاکرات جدید با ایران هم رایزنی و مشورت با کنگره و هم مذاکره با بازیگران کلیدی در منطقه انجام شود و تمام دغدغه‌های این طرف‌ها در توافق آینده مورد ملاحظه قرار گیرد. نکته‌ی کلیدی و بسیار حائز اهمیت دیگر در مورد این تیم نوع نگاه به تحریم‌های یکجانبه‌ی آمریکا است. 

این مشاوران بر این اعتقادند که کمپین فشار حداکثری ترامپ نشان داد که آمریکا به‌طور یکجانبه قادر به تاثیرگذاری شدید بر تجارت بین‌المللی با ایران و سرمایه‌گذاری در این کشور است. از همین رو تحریم‌های یکجانبه یکی از جدی‌ترین اهرم‌های ایالات‌متحده در هر نوع مذاکره‌ای با تهران خواهد بود؛ چراکه هم می‌تواند آن را به چماقی در مذاکرات تبدیل کند و نظر طرف مقابل را به مساله‌ی ظرفیت ایالات‌متحده در مورد بازگرداندن تحریم‌ها به‌طور یکجانبه جلب نماید و از طرف دیگر اسباب انعطاف‌پذیری در مذاکرات را نیز به‌وجود آورد و فضا را برای توافق «بیشتر در برابر بیشتر» فراهم سازد.

بدلیل جایگاه ویژه این اهرم در مذاکرات آتی هیچ جای این سند از حذف کلی تحریم ها سخنی گفته نمی شود و به جای آن از واژگانی نظیر کاهش و تخفیف استفاده می شود وکاربرد کلماتی نظیرrelief به همین دلیل بوده است. از نظر مشاوران بایدن کمپین فشار حداکثری ترامپ اثبات کرد که ایالات‌متحده فضای مانور بیشتری نسبت به آنچه در ابتدا تصور می‌شد، دارد و از این رو می‌تواند در هر توافقی در آینده حرف آخر را بزند.

با توجه به این ملاحظات باید جرح و تعدیل‌هایی را برای آینده در نظر گرفت: 1) حفظ برجام با تمام امکانات فنی و تکنیکی‌اش و در عین حال تلاش برای رفع نواقص آن یا تلاش برای یک توافق جایگزین با همه ظرفیت های فنی لازم بر اساس الگوبرداری از توافق جامع مشترک 2) در نظر گرفتن ملاحظات طرف‌های منطقه‌ای در مذاکرات آینده یعنی نقش منطقه‌ای و برنامه‌ی موشکی تا امکان تاثیرگذاری منفی متحدان کلیدی منطقه‌ای بر هر گونه توافقی در آینده را به پایین‌ترین حدممکن برساند و 3) ایجاد یک گروه کاری دو حزبی و حضور آن به‌عنوان یک نهاد ناظر در مذاکرات آینده به جای تلاش برای انجام فیلی باستر و دور زدن کاپیتال هیل همچون دوره‌ی اوباما.

حال پس از این ملاحظات به سراغ پرسش اصلی این یادداشت می‌رویم. تیم سیاست خارجی بایدن در مورد ایران چه در سر دارد؟ برنامه‌ی تیم جدید بسیار عملگرایانه و در عین حال از پیچیدگی‌های مختص به خود برخوردار است. استراتژی دولت احتمالی بایدن شامل سه مرحله خواهد بود:

مرحله‌ی اول: دوره‌ی کاهش تنش‌ها و توافق محدود اولیه شامل کاهش تحریم‌های بشردوستانه و پایان ممنوعیت سفر مقامات ایران ازجمله محمدجواد ظریف به آمریکا، توافق منطقه‌ای بر پایه‌ی اصل «آرامش در برابر آرامش» و بازگشت دوجانبه به برجام طی یک پروسه‌ی 30 الی 60 روزه یا ترتیبات هسته‌ای جایگزین آن. هدف از این مرحله استفاده‌ی حداکثری از دوران ماه عسل دولت در آمریکا یعنی زمستان و بهار 2021 و همچنین بهره‌برداری از ماه‌های پایانی دولت میانه‌روی روحانی است.

به دلیل بازه‌ی زمانی کوتاه و فوری بودن برخی مسائل ازجمله پیشرفت برنامه‌ی هسته‌ای ایران و ضروت توقف یا بازگشت این برنامه، دولت وقت ایالات‌متحده در صدد انعقاد یک توافق محدود اولیه با هدف کاهش تنش‌ها میان طرفین است. در این مرحله اصلاحات مدنظر آمریکا و شرکایش در مورد برجام ازجمله گسترش زمان بند غروب آفتاب به‌دلیل پیچیدگی‌هایش عملیاتی نخواهد شد و با توجه به انقضای آن در سال 2023 چنین اصلاحی به مراحل بعدی این استراتژی منتقل شده است.

نکته‌ی بسیار حائز اهمیت در این مرحله این است که دولت آمریکا بدون اخذ تضمین‌هایی از دولت ایران جهت بازگشت به میز مذاکره پس از شروع به کار دولت جدید در تهران در ارتباط با موضوعات مرتبط با برنامه‌ی هسته‌ای و همین‌طور نقش منطقه‌ای و برنامه‌ی موشکی به بازگشت به برجام تن نخواهد داد و برای طرف مقابل این مساله را روشن می‌کند که در صورت عدم‌بازگشت به میز مذاکره تحریم‌های یکجانبه‌ی آمریکا در اواخر تابستان 2021 دوباره بازگردانده خواهد شد. (تیم جدید احتمالا تجربه‌ی دولت اوباما را در این زمینه مدنظر قرار داده است؛ درحالی‌که دولت سابق ایالات‌متحده خود را آماده می‌کرد تا پس از برجام وارد مذاکرات جدیدی با ایران در مورد موضوعات دیگر شود، موانع جدی در داخل ساختار قدرت در جمهوری اسلامی برای انجام این گفت‌و‌گوها ایجاد شد و از همین تاریخ بود که دولت اوباما با فشارهای فزاینده‌ای از سوی حزب جمهوری‌خواه در داخل و متحدان خود در خاورمیانه مواجه شد.)

در مرحله‌ی دوم که در تابستان 2021 آغاز خواهد شد، دولت آمریکا وارد فاز رایزنی با کنگره، گروه 5+1، ‌اسرائیل و دولت‌های خلیج فارس می‌شود تا شرایط را برای پیاده‌سازی استراتژی مرحله‌ی سوم مهیا کند. در این مرحله سعی می‌شود تمام ملاحظات طرفین برای جلب حمایت آنها در مذاکرات آینده مورد توجه قرار گیرد. در عین حال هشدارهای لازم به طرف‌های مختلف در مورد عدم‌همراهی با رویکرد جدید دیپلماتیک داده خواهد شد تا پیامدهای چنین تصمیم‌گیری‌های منفی برای آنها کاملا روشن شود. (فرآیند ترغیب، اقناع و ارعاب) و سرانجام از پاییز 2021 مرحله‌ی سوم با طراحی دو مسیر موازی برای مذاکرات جامع بلندمدت آغاز خواهد شد؛ به‌عبارت دیگر از یک طرف توافق جدید هسته‌ای با تمدید زمان غروب آفتاب و بازرسی‌ها و دسترسی‌های شدیدتر مدنظر قرار خواهد گرفت و از طرف دیگر مذاکرات در مورد تحولات منطقه‌ای و برنامه‌ی موشکی آغاز می‌شود. برای ترغیب ایران تلاش می شود این مذاکرات همزمان با این کشور در سطح منطقه نیز پیگیری شود.در مسیر اخیر تمام بازیگران کلیدی منطقه و حتی فرامنطقه‌ای نظیر روسیه، چین و اروپا مشارکت خواهند کرد و در مسیر هسته‌ای نیز بر مشارکت گروه 5+1 و ایران تاکید خواهد شد. این دو مسیر در عین وابسته بودن به یکدیگر، استقلال خودشان را نیز حفظ می‌کنند تا عدم‌پیشرفت در یک مسیر به‌دلیل پیچیدگی‌های موجود در آن منجر به توقف تحولات در مسیر دیگر نشود. اما در عین حال باید برای تهران نیز روشن کرد که در صورت عدم‌همکاری در گفتگوهای منطقه‌ای، امتیازی نیز در حوزه‌ی هسته‌ای دریافت نخواهد کرد.

در مسیر مذاکرات منطقه‌ای، تشکیل یک مجمع منطقه‌ای، توافق در مورد عدم‌مداخله در امور داخلی یکدیگر، ‌امضای پیمان‌های امنیت دریایی و محدودسازی استفاده از تسلیحات متعارف نظیر موشک‌های بالستیک و ترتیبات هسته‌ای منطقه‌ای مدنظر قرار خواهد گرفت. برخلاف توافق محدود اولیه در مورد مذاکرات، در مرحله‌ی سوم هیچ تعجیل و فوریتی وجود ندارد و با توجه به چالش‌های ریشه‌دار آن در منطقه چنین مذاکراتی می‌تواند بین 5 تا 7 سال به‌طول بینجامد.

البته فرض مشاوران بایدن در اینجا این است که توانسته اند براساس توافق اولیه هم به یک آرامش نسبی در منطقه دست یابند و هم پیشرفت برنامه‌ی هسته‌ای ایران را متوقف کنند. از همین رو آنها تعجیلی در حل مسائل باقیمانده در مرحله‌ی سوم ندارند. ایالات‌متحده در این مرحله برای طولانی کردن تعهدات هسته‌ای ایران حاضر است امتیازاتی از قبیل عادی‌سازی روابط اقتصادی و امکان دسترسی ایران به سیستم یوترن  را فراهم کند. در فاز مذاکرات منطقه‌ای نیز نقش بسیار مهمی به روسیه اعطا شده است تا زمینه‌ی کاهش تنش میان تهران و تل‌آویو را فراهم کند. این مرحله ضمن اعمال برخی محدودیت‌ها در زمینه‌ی ارتباط ایران با نیروهای نیابتی‌اش به‌خصوص در یمن و فلسطین از طرح‌های بلندپروازانه‌ی پیشین واشنگتن در مورد از میان بردن حزب‌الله لبنان و غیره صرف‌نظر می‌کند.

با توجه به محدودیت‌ها و محذوریت‌های منطقه‌ای و همچنین برخی ملاحظات در سیاست داخلی کشورهای منطقه به‌ویژه ایران بعید به‌نظر می‌رسد پس از تابستان 2021 فضای مذاکراتی و خوشبینی نسبت به آینده تداوم داشته باشد. درواقع آرامش زمستان تا تابستان 2021 حکم آرامش قبل از طوفان را خواهد داشت. در این صورت احتمالا دوباره پای تکنسین‌های رژیم تحریم‌ها و رویکردهای سخت در تیم دموکرات‌ها نظیر ریچارد نفیو و ون‌دیپن به ماجرا باز خواهد شد. اگر چه وجوهی از عملگرایی در برنامه دموکرات ها وجود دارد ولی پیچیدگی های آن و وجود سوظن تاریخی نخبگان ارشد سیاسی به آمریکا باعث بروز برخی تردیدهای راهبردی در ایران برای ورود به این پروسه خواهد شد.از این نظر برنامه ترامپ در قبال ایران روشن تر و بسیار صریح تر و ساده تر است و قابلیت فهم بیشتری برای نخبگان سیاسی جمهوری اسلامی دارد.(فشار زیاد برای انجام مذاکره در وضعیت عدم توازن) از این نظر شاید باخت احتمالی ترامپ در نوامبر باعث بروز حسرت هایی نسبت به عدم استفاده از فرصت های گذشته شود.