توسعه انحصار یا رقابت‌پذیری؟
همچنین این ادعا با قاعده حقوقی نظم عمومی و اصل حاکمیت قانون نیز در تعارض است چراکه اصل حاکمیت قانون بر پایه‌هایی از جمله فقدان فساد، شفافیت، رعایت حقوق اساسی شهروندان و نظم و امنیت حقوقی استوار است. وضع مقررات بر یک بازار توسط یک بنگاه انحصاری و صدور مجوز فعالیت به سایر بنگاه‌ها آشکارا مشمول تعارض منافع است و لاجرم به محو شفافیت منجر و موجب فساد و اخلال در نظم و امنیت حقوقی سایر فعالان و شهروندان می‌شود از این رو هم با قاعده حقوقی نظم عمومی و هم با اصل حاکمیت قانون در تعارض و مردود است.
اهالی سینما در هفته گذشته در بیانیه اعتراضی نسبت به انتقال مسوولیت شبکه نمایش خانگی از سازمان سینمایی به صداوسیما اعتراض کردند و اعلام داشتند که «سپردن سرنوشت این پدیده نوپای تولید و توزیع به سازمانی که خود رقیب آن است، تصمیمی اشتباه و غیرقابل جبران خواهد بود» و افزودند که «بدون شک و براساس تحلیل‌های تجربی/ حرفه‌ای، عرصه رقابت و نیاز جامعه خودبه‌خود استانداردها و کیفیت کارها را بالا خواهد برد؛ در حالی که می‌توان پیش‌بینی کرد که صداوسیما با رقابت ناصحیح با این پدیده نوپا و شاید هم با قصد حذف رقیب، باعث از دست رفتن مخاطبین رسانه‌های داخلی شده و این عرصه را نیز در اختیار شبکه‌های ماهواره‌ای قرار خواهد داد».
سازمان تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر(ساترا) که مبنای قانونی تاسیسش روشن نیست، مدعی است که تصمیم‌گیری در این حوزه تنها در صلاحیت این سازمان است. از سوی دیگر وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در تاریخ 5/6/1399در جریان اظهارنظر نسبت به طرح تعدادی از نمایندگان مجلس در جهت اصلاح بند 29 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی طی نامه‌ای رسما اعلام کرده که طبق قانون، مسوولیت صدور مجوز محتوا در شبکه نمایش خانگی اعم از فیزیکی و مجازی با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است و با هرگونه تغییری در آن مخالف است. از آنجا که این موضوع تاثیر مستقیمی بر زندگی فعالان حرفه‌ای صنوف سینمایی که بالغ بر چندین هزار نفر می‌‌شوند همچنین موجب محدود شدن آزادی حق انتخاب شهروندان می‌شود، جفای عمومی است و موضوع ساده‌ای نیست که بتوان به سادگی از کنار آن گذشت.
و اما قانون اساسی چه می‌گوید. به موجب اصل 44 قانون اساسی، رادیو و تلویزیون در شمار مواردی «که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است» می‌باشد. بعدها در سیاست‌های ابلاغی درباره این اصل نیز این وضعیت حفظ و تغییری در آن داده نشده است. همچنین به موجب بند ج از بند 6 اصل یکصدوهشتم قانون اساسی، نصب و عزل و قبول استعفای رییس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی از وظایف و اختیارات رهبر است. اصل یکصدوهفتاد و پنجم که ناظر بر نحوه سیاستگذاری و مدیریت صداوسیماست به 4 نکته مهم پرداخته است: یکم: آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور باید تأمین گردد؛ دوم: نصب و عزل رییس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با مقام رهبری است؛ سوم: شورایی مرکب از نمایندگان رییس‌جمهور و رییس قوه قضاییه و مجلس شورای اسلامی (هرکدام دو نفر) نظارت بر این سازمان خواهند داشت و چهارم: خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین می‌کند.
فارغ از اینکه قضاوت عموم شهروندان درباره اینکه میزان رعایت آزادی بیان و نشر افکار در چه وضعیتی قرار دارد و کیفیت نظارت 3 قوه چگونه است، آ‌نچه در قسمت آخر اصل 175 آمده است، این است که قانون خط‌مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را مشخص می‌کند و نه آنکه دیگران را موظف کند که از این سازمان اجازه بگیرند و او بر دیگران نظارت کند. علی‌الظاهر، گاهی آب سربالایی هم می‌رود. در اینجا دو پرسش دیگر هم مطرح است. یکم اینکه آیا منظور و مراد از دولتی بودن مالکیت سازمان صداوسیما به مفهوم انحصاری بودن صنعت رادیو و تلویزیون است یا آنکه تنها این سازمان، دولتی است و امکان اینکه در کنار آن بنگاه‌های رادیو و تلویزیون با مالکیت بخش خصوصی فعالیت کنند هم هست؟ و پرسش دیگر اینکه آیا صنعت رادیو و تلویزیون و صنعت سینما و نمایش یک صنعتند و یا دو صنعت مستقل هستند؟
در مورد پرسش اول که ذکر آن در بالا رفت، یک نمونه قانون‌گذاری مشابه وجود دارد که مورد موافقت شورای نگهبان نیز قرار گرفته و آن در مورد بانک‌هاست. در سال 1380 مجوز تاسیس اولین بانک با مالکیت بخش خصوصی به موجب قانون ماده واحده اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی مصوب 1379 مجلس شورای اسلامی داده شد. این حدود 5 سال پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 در سال 1384 از سوی رهبری بود. موضوع بانکداری نیز پیش از عبارت رادیو و تلویزیون عینا در اصل 44 در شمار موردهایی قرار گرفته که باید به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت باشد ولی در عین حال متن واحده یاد شده در بالا به شرح زیر مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت:
ماده واحده- به منظور افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی و تشویق پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه با توجه به ذیل اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین شده در زیر اجازه تاسیس بانک توسط بخش غیردولتی داده می‌شود.
در ادامه قانون مقرر داشته که «سیاستگذارى پولی، اعتباری، ارزی، چاپ اسکناس، ضرب سکه، حفظ ذخایر ارزی، نظارت بر بانک‌ها و صدور مجوز فعالیت بانکی در قلمرو وظایف دولت بوده و جهت اعمال حاکمیت همچنان در اختیار دولت باقی می‌ماند» و فعالیت بانک‌های غیردولتی باید از قوانین پولی و بانکی تبعیت و تحت نظارت بانک مرکزی باشد.
این قانون در یک رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان به تصویب رسید به نحوی که در متن اولیه مصوبه مجلس عبارت «توجه به ذیل اصل چهل و‌چهارم (44) قانون اساسی» وجود نداشت و موضوع قانون نیز اجازه تاسیس بانک تعاون با سرمایه‌گذاری شرکت‌های تعاونی و اتحادیه‌های آنها بود که با مخالفت شورای نگهبان روبه‌رو می‌شود. ولی در متن دوم موضوع عام شده و به عبارت ذیل اصل چهل‌وچهارم استناد شده است. و اما عبارت ذیل اصل 44 چیست؟ این عبارت به شرح زیر است:«مالکیت در این 3 بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است». با توجه به موافقت شورای نگهبان با ماده واحده تاسیس بانک‌های غیردولتی می‌توان این‌گونه استنباط کرد که شورای نگهبان از لفظ «مالکیت» مالکیت خصوصی را مرادکرده است مگر آنکه محدود شود همچنان که در صدر همین اصل آمده است و از ذکر موارد مشمول مالکیت عمومی و در اختیار دولت بودن، استنباط انحصار نکرده است. و اصل را بر افزایش شرایط رقابتی، تشویق سرمایه‌گذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه قرار داده است. از این رو اگر موردی در شمار موردهای یادشده در صدر اصل 44 هم باشد ورود و مالکیت بخش غیردولتی بر آنها با قانون اساسی مغایرت ندارد. اگر شورای نگهبان این استنباط را به همه موارد یادشده در این اصل تعمیم داده بود، شرایط ساختار اقتصاد کشور به از این بود که هست.
فحوای این اظهارنظر شورای نگهبان در مورد صنعت بانکداری به طریق اولی در مورد رادیو و تلویزیون مصداق دارد چون در مورد بانکداری از یک صنعت در اصل 44 نام برده شده و در مورد رادیو و تلویزیون با توجه به سیاق متن اصل 44 و به شهادت اصل‌های 108 و 175و تفسیری که شورای نگهبان این باره داشته است از یک سازمان یاد شده است. بنابراین می‌توان حکم کرد که هیچ اشاره‌ای به انحصاری بودن صنعت رادیو و تلویزیون برای صداوسیما یا وضع محدودیت برای مالکیت بخش خصوصی به این بازار در قانون اساسی وضع نشده است. اینکه چرا در مورد صنعت بانکداری آن‌گونه عمل شده و در صنعت رادیو و تلویزیون مخالف آن اقدام می‌شود بیشتر یک بحث سیاسی است تا حقوقی. و البته بخشی از آن نیز به نبود سابقه تاریخی چنین بازاری در ایران نیز باز می‌گردد. همچنان‌که در سایر کشورها نیز دولت‌ها در این صنعت پیشتاز بودند و بعدها اجازه ورود به بخش خصوصی را دادند.
در مورد پرسش دوم، پاسخ را باید در بازار فعالیت‌های حرفه‌ای جست‌وجو کرد. صنعت رادیو و تلویزیون و صنعت سینما و نمایش دو صنعت جدا و مستقل از یکدیگر هستند و هیچگاه نه در ایران و نه در سایر کشورها از یک قانون، مقررات و رویه واحد تبعیت نکرده‌اند. صنعت رادیو و تلویزیون عمدتا توسط دولت‌ها بنیان گذاشته شده است و در درون خود دارای یکپارچگی افقی و عمودی و پیوستگی ساختاری در تامین، تولید و پخش بوده است. حال آنکه صنعت سینما و نمایش هیچگاه دولتی نبوده، همواره در اختیار بخش خصوصی بوده و اجزای آن به صورت صنف‌های مستقل و جداجدا فعالیت می‌کرده‌اند. رابطه صنف‌های درون صنعت سینما و نمایش براساس قرارداد در بازار رقابتی تعریف می‌شده و هیچگاه از یک وحدت سازمان و پیوستگی ساختاری تبعیت نمی‌کرده است. رادیو و تلویزیون نیز در پاره‌ای از موردها مشتری تولیدکنندگان صنعت سینما بوده است.
حال اگر صداوسیما این دو بازار را یکی می‌داند و معتقد به انحصار خود به پشتوانه تفسیر شورای نگهبان است خود نیز نمی‌تواند انحصار خود را بشکند. چون انحصار انحصار قانونی است. بنابراین کل صنعت سینما و نمایش و بازار آن باید برچیده شود نه آنکه از انحصارگر اجازه فعالیت بگیرند و اگر این دو بازار یکی نیستند و هر یک دارای قانون خاص خود هستند، انتقال مسوولیت صنعت سینما و نمایش خانگی به صدا و سیما با اصل شصتم قانون اساسی آشکارا در مغایرت قرار می‌گیرد. چون اعمال قوه مجریه جز در اموری که به‌موجب قانون اساسی مستقیما بر عهده رهبری گذاشته است،از طریق رییس‌جمهور و وزراست. تفویض امری که از وظایف قوه مجریه است به نهادی که جزو آن نیست و به مجلس پاسخگو نیست، آشکارا مغایر با قانون اساسی است. با این توجه حتی با فرض پذیرش انحصار صنعت تلویزیون برای صداوسیما ورود این سازمان به حیطه صنعت سینما به باور این قلم فاقد وجاهت قانون از منظر قانون اساسی است.
و اما شایسته است که این بحث را از منظر قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیز مورد بررسی قرار دهیم. به موجب ماده 43 این قانون تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی بخش‌های عمومی، دولتی، تعاونی و خصوصی مشمول مواد فصل نهم- تسهیل رقابت و منع انحصار هستند. بنابراین ماده‌های این فصل حاکم بر نحوه فعالیت صدا و سیما نیز هست. ماده 45 این قانون، اعمالی که منجر به اخلال در رقابت می‌شود را شمرده و ارتکاب آنها را ممنوع اعلام کرده است. از جمله به موجب بند ط این ماده «سوءاستفاده از وضعیت اقتصادی مسلط ممنوع می‌باشد. در جزء4 این بند از «ایجاد مانع به منظور مشکل کردن ورود رقبای جدید یا حذف بنگاه‌ها یا شرکت‌های رقیب در یک فعالیت خاص» یاد کرده که دقیقا موضوع مورد بحث ماست.
بند ک ماده 45 قانون یاد شده در بالا مقرر می‌دارد که کسب غیرمجاز اطلاعات و موقعیت اشخاص و سوءاستفاده از آن شامل: «1- کسب و بهره‌برداری غیرمجاز از هرگونه اطلاعات داخلی رقبا در زمینه تجاری، مالی، فنی و نظایر آن به نفع خود یا اشخاص ثالث و 2-کسب و بهره‌برداری غیرمجاز از اطلاعات و تصمیمات مراجع رسمی قبل از افشا یا اعلان عمومی آنها یا کتمان آنها به نفع خود یا اشخاص ثالث ممنوع است». با فرض اینکه صدا و سیما خود را انحصارگر می‌داند و موقعیت مسلط خود بر بازار را قانونی می‌داند اگر قرار باشد که در موقعیت صدور مجوز قرار گیرد مشمول جزء 4 بند ط یاد شده، قرار می‌گیرد و هر تصمیم او مشمول تعارض منافع و ایجاد مانع برای ورود شرکای جدید یا حذف آنها محسوب می‌شود همچنین به طور طبیعی کل اطلاعات داخلی شرکت‌های صنعت سینما و شبکه خانگی در اختیارش قرار می‌گیرد که از اساس مخل رقابت است و آشکارا با اجزای 1 و 2 بند ک این ماده قانونی مغایرت دارد.
و اما دلیل مغایرت این خواسته با سیاست‌های کلی اصل 44 چیست؟ در بندهای 4 و 5 این سیاست‌ها هدف‌های کلی از ابلاغ آنها به این شرح تقریر شده است:
- افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی
- افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی
حال حتی با فرض پذیرش انحصار صداوسیما بر صنعت رادیو و تلویزیون نباید اقدام‌های بعدی به گونه‌ای باشد که رقابت‌پذیری را از حد موجود تقلیل دهد و موجب کاهش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در بازار صنعت سینما و نمایش شود. رویه پیشنهادی افزایش شدت تمرکز و افزایش قدرت انحصارگر است.
در پایان تنها این نکته را باید متذکر شوم که تعارض منافع ریشه فساد است. شایسته است کسانی‌که در موقعیت سیاستگذاری و وضع مقررات قرار می‌گیرند بدین موضوع توجه کافی داشته باشند. وگرنه همچنان‌که ذکر شد، نظم عمومی مختل و اصل حاکمیت قانون مخدوش می‌شود.
منبع: اعتماد
