اصلاح اقتصادی از تولید تا مصرف

امنیت غذایی در وجوه مختلف تعریف می‌شود. سازمان فائو، امنیت غذایی را در چهار وجه مطالعه می‌کند: نخست، در دسترس بودن غذا که به تولید و تجارت غذا برمی‌گردد؛ دوم، توانایی افراد جامعه برای تهیه غذا که به شرایط اقتصادی و قیمت‌ها برمی‌گردد؛ سوم، انرژی و مواد مغذی در غذا که به نوع غذای در دسترس برمی‌گردد و چهارم، پایداری دسترسی به غذا در سه‌وجه یادشده که با تغییرات در شرایط اقتصادی و طبیعی مرتبط است. فائو همچنین بین وقفه‌های موقتی در امنیت غذایی و وقفه‌های بلندمدت و حاد، تمایز قائل است و برای هریک حساب جداگانه‌ای باز می‌کند. ایران، به دلیل گستردگی و دارا بودن منابع طبیعی قابل استفاده در کشاورزی از یک‌سو و بهره‌مندی از پول نفت از سوی دیگر، در میان کشورهایی قرار نمی‌گیرد که در هیچ‌یک از چهار وجه یادشده، با بحران شدید مواد غذایی مواجه بوده‌اند؛ برعکس، در مقایسه با بسیاری از کشورهای جهان، ایران تاکنون در میان کشورهای با ریسک پایین کمبود مواد غذایی بوده است. شرایط جدید جهان و به‌خصوص شرایط داخلی ایران، می‌تواند این موقعیت را از کشورمان سلب کند.

در سطح جهانی، شرایطی که در پی گسترش کووید در دوسال اخیر ایجاد شده، به همراه جنگ اخیر بین روسیه و اوکراین، در صدر عوامل دخیل در توجه به امنیت غذایی است. گسترش کووید به توقف بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی منجر شد و چرخه تولید را مختل کرد. تولید محصولات کشاورزی که در دنیای امروز، در ابعاد بسیار بزرگ و با استفاده از عوامل تولید و مواد اولیه از سراسر جهان تولید می‌شوند، به دلیل وقفه در عرضه برخی از این عوامل و نیز گران‌شدن برخی عوامل و مواد، دچار وقفه شد. جنگ روسیه و اوکراین هم با افزایش شدید قیمت انرژی، اثر بلافاصله‌ای بر تولید و حمل‌ونقل مواد غذایی داشت و با خارج‌کردن دو عرضه‌کننده بزرگ مواد غذایی و انتظار کاهش عرضه در آینده، اثر تشدیدشده‌ای بر بازار مواد غذایی گذاشت. نتیجه همه این عوامل، کاهش عرضه از یک‌سو و افزایش تقاضا برای حفظ ذخایر استراتژیک از سوی دیگر بود که سبب رشد شدید قیمت‌های جهانی شد.

شاخص قیمت مواد غذایی محاسبه‌شده توسط فائو (برمبنای قیمت پنج‌گروه اصلی مواد غذایی) نشان می‌دهد که پس از روند نزولی قیمت غذا در ماه‌های اولیه بعد از بروز کووید و با ظاهر شدن وقفه در عرضه مواد غذایی، قیمت، روند افزایشی به خود گرفت. این افزایش در سال ۲۰۲۱ حدود ۲۵‌درصد بود، ولی تنها در سه‌ماه اول ۲۰۲۰ رشد ۱۶درصدی را تجربه کرد. این در حالی است که یک‌دهه، پیش از همه‌گیری کووید، قیمت جهانی غذا با وجود افت‌وخیز، تقریبا ثابت مانده بود. افزایش قیمت جهانی غذا قطعا همه مصرف‌کنندگان و وارد‌کنندگان بزرگ مواد غذایی، از جمله ایران را متاثر می‌کند. ایران علاوه بر موارد فوق، با شرایط دیگری هم روبه‌روست که در صورت غفلت، می‌تواند کشور را در معرض آسیب‌های بیشتری در مقایسه با کشورهای دیگر قرار دهد. در صدر این شرایط، سیاست‌های یارانه‌ای دولت و نیز رشد متوسط نزدیک به صفر در دهه گذشته است.

سیاست دولت در مورد مواد غذایی اصلی، رساندن اقلام غذایی به تمام مصرف‌کنندگان با قیمتی به‌مراتب ارزان‌تر از قیمت کالا در بازار جهانی بوده است. اثر مثبت این سیاست در قالب دسترسی تقریبا بدون محدودیت به مواد غذایی پایه مانند نان در قیمت‌های پایین بوده است. این اثر، البته به قیمت بالایی حاصل شده است. قیمت نازل نان سبب شده است که استفاده مسرفانه از آن کاملا طبیعی تلقی شود. آمار اتلاف گندم (نان) در ایران تا حد ۴میلیون تن برآورد شده که تقریبا معادل متوسط واردات گندم در دهه اخیر است. این یارانه از بودجه عمومی دولت تامین می‌شود. کاهش درآمدهای نفتی ایران، شرایط رکود تورمی اقتصاد در دهه گذشته و کسری بودجه عظیم دولت که عمدتا از طریق چاپ پول تامین مالی شده است، عوامل دیگری هستند که اهمیت توجه به اتلاف منابع را بیشتر می‌کنند. محدودیت‌های فزاینده‌ای را که استفاده سخاوتمندانه از منابع طبیعی محدود مانند آب‌های قابل استفاده در کشاورزی به تولید مواد غذایی وارد کرده است و در آینده، بیشتر وارد خواهد کرد، به موارد بالا بیفزایید.

این عوامل، این نکته را به ما گوشزد می‌کنند که به‌سرعت به سمتی حرکت می‌کنیم که تامین مواد غذایی به شیوه‌ای که تاکنون اجرا شده است، سخت‌تر می‌شود. عواملی که بحران کنونی را در جهان پدید آورده‌اند، احتمالا گذرا هستند؛ وقفه در عرضه سپری خواهد شد و تولید احتمالا به سطوح قبلی باز خواهد گشت، ولی متاسفانه، عواملی که تولید و مصرف غذا در ایران را متاثر کرده، ریشه‌دار است و حل آنها مشکل به نظر می‌رسد. اگر تغییری در نحوه مدیریت تولید موادغذایی و تقاضای آن ایجاد نشود، دور نیست روزی که محدودیت‌های منابع در قالب کمبود کالا ظاهر شود. اتفاقی که در سال‌های اخیر، در عرصه انرژی افتاده است و در قالب قطع برق و گاز ظاهر شد، به ما هشدار می‌دهد که استفاده ناکارآمد از منابع را نمی‌توان برای همیشه با پول نفت پوشش داد.

اگر زنگ خطر نااطمینانی از امنیت غذایی به صدا درآمده باشد، باید پیش از آنکه دیر شود، به فکر راه‌حل باشیم. در یافتن راه‌حل مناسب، باید به این نکته توجه داشته باشیم که مانند بسیاری از مشکلات دهه‌های اخیر، راه‌حل‌های جذاب کوتاه‌مدتی برای این مساله وجود دارد که ممکن است برای سیاستمداران جذاب باشد، ولی این راه‌حلها با اتلاف منابع، وخامت اوضاع را در بلندمدت بدتر می‌کنند و هزینه هر اصلاحی را به‌شدت افزایش می‌دهند (نمونه کلاسیک این نوع برخورد با مساله، برخورد با افزایش نرخ ارز از طریق اعلام ارز ۴۲۰۰تومانی بود که صدمات آن به اقتصاد کشور از شمار بیرون است و اقتصاد ما تا آینده قابل پیش‌بینی هم هزینه‌های سنگین آن را خواهد پرداخت).

راه‌حل دقیق برای برخورد با احتمال افزایش ناامنی غذایی، البته کار کارشناسی دقیق می‌طلبد، اما علم اقتصاد، مواردی را که باید در نظر بگیریم، به ما گوشزد می‌کند. این نکات چارچوب تفکر اقتصادی در مورد تولید هر کالایی است و ذکر آنها از این لحاظ اهمیت دارد که بی‌توجهی به آنها در ایران به‌کرات اتفاق افتاده و هر بار هم به شکست و تحمیل هزینه‌های گزاف منجر شده است.

در تولید داخلی محصولات کشاورزی، میزان استفاده از هر نهاده تولید، بستگی مستقیم به هزینه استفاده از آن نهاده، یعنی قیمت نهاده دارد. اگر قیمت نهاده‌ای مانند آب یا زمین، میزان کمیابی آن را منعکس نکند، تکنولوژی‌های صرفه‌جویی در مصرف آب و زمین و تکنولوژی‌های افزایش بهره‌وری به هیچ وجه گسترش نخواهد یافت. اگر منابع آبی برای ادامه کشاورزی به روشی که تاکنون بوده، با محدودیت مواجه است، تنها راه‌حل، تغییر روش است و این کار جز با تغییر قیمت امکان‌پذیر نیست. محدودیت‌های مقداری مانند کاهش میزان آب رهاشده از سدها برای کشاورزی، در واقع نوعی افزایش غیرمستقیم هزینه استفاده از آب است که در کوتاه‌مدت می‌تواند از تشدید بحران جلوگیری کند، ولی چون قیمت حاشیه‌ای را متاثر نمی‌کند، اثرات مثبت آن در افزایش کارآمدی بسیار کمتر است.

افزایش قیمت نهاده‌های کمیاب، بدون افزایش قیمت محصولات نهایی، امری نشدنی است. انتظار از تولیدکننده که برای نهاده‌ها قیمت بالاتری بپردازد، ولی کالای تولیدی خود را به قیمت تعیین‌شده دولت بفروشد، با منطق تولید سازگار نیست و با سرکوب تولید به افزایش ریسک منجر خواهد شد. اگر قیمت‌ها میزان کمیابی منابع را منعکس کنند، مساله میزان بهینه واردات در مقابل تولید داخلی هم حل می‌شود. اگر نهاده‌های لازم در ایران از کشورهای دیگر قیمت بیشتری داشته باشد و تولیدکننده این ارزش را در قیمت مشاهده کند، واردات به‌صرفه‌تر خواهد بود و اگر نهاده‌های تولید در ایران ارزان‌تر باشد، کالا در داخل تولید خواهد شد.

مساله مشابهی در حوزه تقاضا وجود دارد. قیمت کالاها سیگنال مقدار مصرف است. قیمتی که میزان کمیابی کالا را منعکس نکند، به مصرف‌کننده این سیگنال را می‌دهد که کالا را بیشتر مصرف کند. همان‌طور که در مورد مصرف نان اشاره شد، بخش بزرگی از این افزایش مصرف، در واقع در قالب دورریختن کالا ظاهر می‌شود. علاوه بر دور ریختن‌های گسترده،می‌توان نوع استفاده از مواد غذایی و نیز قاچاق سازمان‌یافته مواد غذایی یارانه‌ای را هم در این محاسبات وارد کرد. شگردهای محبوب سیاستمداران مانند گذاشتن محدودیت مقداری (کوپن) انگیزه رفتاری مصرف‌کننده را تغییر نمی‌دهد، بلکه منابعی از جامعه را برای یافتن راهی برای دورزدن محدودیت‌ها تلف می‌کند.

در اینجا مایلم بر این نکته تاکید کنم که چارچوب فوق، ساختار حاکم بر سلامت فعالیت اقتصادی در تولید و مصرف است. وقتی مساله مورد بحث، امنیت غذایی است، ملاحظات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی قطعا باید در محاسبات وارد شود. این ملاحظات، بدون مختل کردن چارچوب اقتصادی باید امکان حرکت از شرایط کنونی به وضعیتی امن را فراهم و در این فرآیند ‌گذار تکانه‌های شدید را کم‌اثر کنند. این امری شناخته شده است که حفظ سطحی از ذخایر استراتژیک برای کالاهایی مانند گندم، روش تاییدشده‌ای برای کنترل شرایط اضطراری است. این روش مانند بسیاری از اقدامات مشابه، بدون اینکه کل فرآیند تولید و مصرف را مختل کند، در شرایط بحران وارد عمل می‌شود و مانع اثر‌گذاری شوک‌های موقتی می‌شود.

همچنین روش‌های شناخته‌شده و امتحان‌شده‌ای به‌طور مشخص برای تامین امنیت غذایی در بلندمدت وجود دارند که به تور امنیت غذایی مشهورند. در صدر این روش‌ها، تامین غذای کودکان و (حتی بخشی از خانواده کودکان) در مدارس است که از آسیب‌پذیرترین بخش‌های جامعه، یعنی کودکان در برابر اثرات بحران‌های احتمالی محافظت می‌کند. این سیاست به دلیل قابل شناسایی بودن شرایط مالی منطقه‌ای که مدرسه در آن واقع است، به‌سادگی قابل تطبیق با شرایط منطقه است، به‌طوری‌که مناطق کم‌درآمد‌تر تحت پوشش بیشتری قرار بگیرند. شواهد نشان می‌دهد که چنین روشی، جزو کم‌تلفات‌ترین روش‌های رساندن غذا به افراد در معرض آسیب است. تامین غذای کودکان در مدارس در تمامی کشورهای ثروتمند دنیا هم اجرا می‌شود و از سیاست‌های اصلی تامین تور امنیت غذایی است. در دوران بحران کرونا که تمامی مدارس تعطیل شدند، این برنامه نه‌تنها متوقف نشد، بلکه گستره آن برای پوشش‌دادن خانواده‌های کم‌درآمد افزایش هم یافت. علاوه بر این، برنامه‌های مختلف تامین غذای گروه‌های کم‌درآمد، در قالب بانک‌های غذایی که افراد در صورت نیاز به آنها مراجعه کنند یا در قالب توزیع کارت ویژه خرید مواد غذایی به گروه‌های خاص یا در مناطق خاص، همواره به‌عنوان بخشی از افزایش امنیت غذایی استفاده شده و در صورت اجرای درست، اثرات مثبت آنها تقریبا تضمین شده است.

آنچه مهم است، توجه به این اصل است که تولید و مصرف غذا فعالیتی اقتصادی است. توجه به انگیزه تولیدکننده و مصرف‌کننده باید تعیین‌کننده چارچوب اصلی نگرش به مساله غذا و ریسک‌های ناشی از تغییر شرایط باشد. اقدامات دیگر باید در جهت کامل‌کردن چرخه تولید و مصرف و برای پوشش ریسک‌های ناگهانی و نیز ایجاد تور امنیت غذایی باشند و در فرآیند تولید و مصرف غذا بر مبنای منطق اقتصادی اختلال ایجاد نکنند.