دست‌زدن با یک دست
این اتاق‌ها و راهروهای مخفی، گرچه بخشی از عمارت هستند، اما برای صاحبان عمارت و حتی بخشی از ساکنان ناشناخته هستند و طراحان و سازندگان عمارت از آنها برای حفظ گنجینه‌ها و اسرار بهره می‌برند. این عمارت، بودجه است؛ درحالی‌که بودجه به‌عنوان یک کل تحت نظارت است، اتاق‌های مخفی خارج از دیدرس جامعه و قوانین معمول عمل می‌کنند و در هاله‌ای از رمز و راز پنهان می‌شوند. اما این همه رمز و راز برای چیست؟
اینکه «چه کسی، چه مقداری را در چه زمانی و چگونه دریافت یا پرداخت کند»، مهم‌ترین تصمیم هر دولتی است. این تصمیم که به‌طور رسمی در قالب اعداد بودجه منعکس می‌شود، استراتژیک‌ترین ابزار رهبران سیاسی است. تصمیم‌گیری درباره چگونگی تخصیص منابع عمومی تنها اولویت‌های اقتصادی و اجتماعی را منعکس نمی‌کند، بلکه از توزیع قدرت سیاسی تاثیر می‌پذیرد و به‌طور متقابل، بر آن اثر می‌گذارد. دقیقا از همین روست که طراحان و سازندگان عمارت بودجه تمایل دارند تا با کاهش شفافیت و انتقال بخشی از بده‌بستان‌ها به اتاق‌های مخفی، از مسوولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی فرار کنند؛ مه‌آلود کردن فضای مالی، «دنبال کردن ردپای پول» برای کشف نیت‌های سیاسی را اگرنه ناممکن، دست‌کم دشوار می‌کند. دولت چهاردهم در گامی مثبت دیوارهای کاذب عمارت بودجه ۱۴۰۴ را با یکپارچه‌سازی و شفاف‌سازی مجموعه عملیات مالی دولت، تخریب کرده است. به‌طور خاص، دولت در لایحه بودجه۱۴۰۴ مواردی مانند منابع-مصارف هدفمندی یارانه‌ها و سهم سایر ذی‌نفعان، مانند نیروهای مسلح و طرح‌های خاص، از منابع نفتی را که تا پیش از این تنها مجوز تخصیص آنها در تبصره‌های بودجه ذکر می‌شد، اما کمیت آنها به سبب گنجانده نشدن در جدول‌ها و سرجمع اعداد بودجه روشن نبود، افشا کرده است. برای اینکه درکی از بزرگی اعداد این بودجه دوم یا آنچه اصطلاحا فرابودجه نامیده می‌شود داشته باشیم، مجموع دو قلم پیش‌گفته به‌تنهایی بیش از نیمی از بودجه عمومی مصوب۱۴۰۳ بوده است. علاوه بر آنچه گفته شد، دولت چهاردهم تلاش کرده است پیش‌بینی خود را از کسری بودجه واقعی و شیوه تامین مالی آن در لایحه بودجه۱۴۰۴ بگنجاند. رویکرد تدوینی لایحه بودجه۱۴۰۳ چنین نبود. بیش‌برآوردی درآمدها در لایحه بودجه۱۴۰۳ موجب شد تا دولت ناگزیر طی سال جاری ۴۶۵هزار میلیارد تومان را از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق خارج از سقف بودجه تامین کند. مقایسه این عدد با کسری عملیاتی ۲۸۵هزار میلیارد تومانی قانون بودجه۱۴۰۳ نشان می‌دهد که نمای عمارت بودجه تا چه حد با تصویر واقعی وضعیت مالی دولت در تضاد بوده است. افسانه کاهش وابستگی بودجه به نفت و گاز نیز که بر اساس ارقام شفاف‌شده بودجه۱۴۰۴ به حدود ۴۵درصد می‌رسد، از وضعیت مشابهی حکایت دارد. همچنان‌که اعداد و ارقام نشان می‌دهد رویکرد شفاف‌سازی دولت چهاردهم بسیار قابل‌تقدیر است؛ اما در همین حال، باید پرسید که آیا تخریب اتاق‌های مخفی بودجه برای اطمینان از اینکه خواست مالکان در طراحی و ساخت عمارت لحاظ شده است، کافی خواهد بود؟
از دریچه اقتصاد، قضاوت درباره کیفیت بودجه با این پرسش مرتبط است که عملکرد مالی دولت تا چه اندازه به تقویت ثبات فضای اقتصاد کلان و بهبود پایدار و فراگیر رشد اقتصادی منتهی می‌شود. سرجمع اعداد لایحه بودجه۱۴۰۴ نشان می‌دهد که تقریبا یک‌سوم از منابع عمومی توسط درآمدهای مالیاتی، گمرکی و سایر درآمدها و یک‌سوم نیز از محل فروش داخلی نفت و گاز، تحویل نفت به نیروهای مسلح و طرح‌های خاص و فروش/واگذاری اوراق و شرکت‌های دولتی (برای بازپرداخت دیون) تامین می‌شود و یک‌سوم باقی‌مانده نیز کسری عملیاتی است. چنانچه تنها بر مورد آخر که به تعبیر مسعود نیلی، مادر خانواده ناترازی‌های کشور است تمرکز کنیم، مشاهده می‌کنیم که پیش‌بینی شده است ۱۲۰۰هزار میلیارد تومان از کسری عملیاتی ۱۸۰۰هزار میلیارد تومانی بودجه۱۴۰۴ از محل استقراض و واگذاری اموال و شرکت‌های دولتی تامین شود. باید توجه کرد گرچه در محاسبه کسری عملیاتی، سهم رسمی ۳۷.۵درصدی دولت از صادرات منافع نفتی نیز لحاظ می‌شود، با این حال، معادل ریالی این سهم هم اکنون تقریبا با اعتبار مورد نیاز برای پنج صندوق بازنشستگی نیازمند کمک دولت برابر شده است. بیش از این، رقم بالای کسری بودجه در شرایط تورمی موجود تا حد زیادی با کم‌برآوردی همراه است. برای نمونه، چنانچه عملکرد و نه قانون بودجه ۱۴۰۳ را به‌عنوان مبنا در نظر بگیریم، واگذاری اموال و شرکت‌های دولتی در بودجه ۱۴۰۴ از رشد‌های ۱۷۵ و ۴۰۰درصدی حکایت دارد. به‌طور مشابه، برآوردهای دولت درباره صادرات منابع نفتی نیز برای کشوری که زیر سایه سنگین جنگ منطقه‌ای و احتمال تشدید تحریم‌ها روزگار می‌گذراند با ریسک سیاسی بالا همراه است. در نهایت، چنانچه رشد به‌شدت انبساطی ۵۰ و ۶۰درصدی بودجه عمومی و هزینه‌های جاری و در مقابل، افزایش تنها ۴۰درصدی بودجه عمرانی را نیز به تصویر بودجه بیفزاییم، مبنای این گفته که «قرارداد اجتماعی موجود مبتنی بر فراهم‌آوری ارزانیِ دولتی، کارکردهای اصلی نظام حکمرانی در کشور ما را ناترازی‌محور کرده است» روشن‌تر می‌شود. نبود سرمایه اجتماعی و عدم تصمیم‌گیری سیاسی موجب شده است نظام کارشناسی بودجه‌ریزی محدود به قیود سیاسی-اجتماعی نتواند مواردی مانند اصلاحات ثبات ساز و سیاستی، تقویت سرمایه‌گذاری، بهبود رشد اقتصادی و در یک کلام «حکمرانی خوب» را هدف بگیرد.
رسیدن به حکمرانی خوب نیازمند عبور از قیفی است که شفافیت در ابتدای آن و مسوولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی در انتهای آن قرار دارد. پویایی‌های اقتصاد سیاسی می‌تواند به افزایش شفافیت منجر شود. رسوایی‌ها، افشای فسادهای بزرگ و بحران‌های عمیق اقتصادی اغلب فرصت‌هایی را برای کارآفرینان سیاسی اصلاح‌طلب ایجاد می‌کنند تا بسترهای شفافیت را گسترش دهند. در همین حال، رقابت‌های سیاسی جناح‌های مختلف حاکمیت می‌تواند نخبگان حاکم را مقابل یکدیگر قرار دهد و با افشای اطلاعات نهانی، شفافیت را افزایش دهد. اما خبر بد این است که شواهد وجود یک رابطه علّی از سمت شفافیت به مسوولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی را تایید نمی‌کند. افزایش شفافیت می‌تواند به تقویت تقاضای عمومی برای مسوولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی سیاسی منجر شود؛ اما برای عبور از این قیف باید از باریکه میانی مشارکت سیاسی در تغییر قرارداد اجتماعی موجود گذر کرد. شفافیت از آنجا که به‌طور خودکار مشارکت سیاسی را ایجاد نمی‌کند، نمی‌تواند به‌تنهایی تضمین‌کننده مسوولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی باشد.
در یک سیستم بسته، کسانی که خواست مسوولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی را دنبال می‌کنند، اغلب فاقد پیکربندی‌های قدرتمند و کانال‌های موثری هستند که از طریق آن اطلاعات شفاف‌شده را به‌کار گیرند. بیش از این، نخبگان حاکم ممکن است آن‌چنان نگران بقای سیاسی و حمایت حامیان سیاسی محدود خودی باشند که کمپین‌های شرم را نادیده بگیرند و به‌راحتی در برابر خواست افکار عمومی برای پاسخ‌گویی مقاومت کنند.
چنین به‌نظر می‌رسد که دولت چهاردهم، شفافیت بودجه را به‌عنوان نوشدارویی برای همه بیماری‌ها در نظر گرفته که قادر است بر همه چیز، از جمله مسوولیت‌ناپذیری و عدم‌پاسخ‌گویی غلبه کند. این شبیه آن است که انتظار داشته باشیم «با یک دست، دست بزنیم». شفافیت و پاسخ‌گویی یکسان نیستند؛ آنها حتی به یک نوع مفهوم اشاره ندارند. شفافیت، اطلاعات دقیق و معناداری درباره اینکه «چه کسی، چه مقداری را در چه زمانی و چگونه دریافت یا پرداخت می‌کند» فراهم می‌آورد. مسوولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی اما تضمین می‌کند که این اطلاعات با خواست عمومی و قواعد حکمرانی خوب سازگار باشد. اولی لزوما به دومی ترجمه نمی‌شود؛ اما در فضای اقتصاد سیاسی که در آن همه چیز با هم مرتبط بوده و براساس یک قرارداد اجتماعی ناکارآمد و ناپایدار سامان یافته است، تمرکز انحصاری بر اولی می‌تواند خود به عاملی در جهت تحریک حس استیصال عمومی و گسترش ناامیدی اجتماعی تبدیل شود. باید از سر خیرخواهی هشدار داد که این مسیر، امیدآفرین نیست.
