بایدن در هزارتوی تحریم‌های ایران

به گزارش اقتصادنیوز  یکی از چالش‌های اصلی در مذاکرات وین یعنی تعیین لیست تحریم‌هایی که آمریکا برای بازگشت به توافق باید رفع کند، در مسیر حل و فصل قرار گرفته است. گزارش رسانه‌های مختلف حاکی است که ایالات متحده طرح کلی خود از تحریم‌هایی که به زعم کاخ سفید برای احیای برجام باید رفع شوند را همراه با مصداق‌های مربوطه ارائه کرده است. طرحی که به احتمال زیاد، فاصله زیادی با درخواست ایران مبنی بر "رفع بیش از ۱۵۰۰تحریم اعمال شده در دوره ترامپ" دارد. 

الجزیره به نقل از مقام‌های آمریکایی گزارش داده است که واشنگتن از طریق واسطه ها ۳ سبد تحریم به ایران ارائه کرده است:

۱. تحریم‌های هسته‌ای که برای بازگشت به برجام باید لغو شوند،
۲. تحریم‌های غیرهسته‌ای که برای بازگشت به برجام نیازی به لغو آن‌ها نیست، و
۳. تحریم‌های موسوم به «قرص سمی» که توسط دولت ترامپ به بهانه‌های غیر‌هسته‌ای (مقابله با تروریسم، نقض حقوق بشر و ...) وضع شد‌اند، اما به اعتقاد دولت بایدن فقط با  منظور ممانعت از بازگشت به توافق هسته‌ای بوده است. به گفته این مقام آمریکایی، دسته سوم "موارد دشوار" تعیین لیست تحریم‌ها را شامل می شود و برای تعیین سازگار بودن یا نبودن این نوع تحریم‌ها نیاز به بررسی بیشتر وجود دارد.

همانطور که گفته شد چالش اصلی بیشتر پیرامون یک گروه از تحریم‌هایی است که تحت عنوان «قرص سمی» شناخته می‌شوند. صدها تحریم قرص سمی در ماه‌های پایانی دولت ترامپ اعمال شده که دولت بایدن برای رفع مهم‌ترین آن‌ها (بخش بانکی، تجارت نفت، صنایع فلزی و ..) اعلام آمادگی کرده است و انبوه قرص‌های سمی باقیمانده هرکدام پتانسیل تبدیل شدن به محل اختلاف‌نظر را دارند. اختلافی که برطرف کردن آن مستلزم تعدیل مواضع حداکثری و نشان دادن انعطاف بیشتراز سوی هر دوطرف است.

برایان اُتول Brian O'Toole عضو ارشد شورای آتلانتیک، متخصص امور تحریم‌ها و غربالگری است. وی که یک مشاور شناخته شده در امور تحریم‌ها (و بطور خاص تحریم‌های ایران) است، از سال ۲۰۰۹ تا ۲۰۱۷ در وزارت خزانه‌داری ایالات متحده به عنوان مشاور ارشد مدیر دفتر کنترل دارایی‌های خارجی -OFAC- خدمت کرده  و در زمینه مدیریت تحریم‌های اقتصادی تحت OFAC از جمله در زمینه تحریم‌های ایران و نیز تعهدات دولت آمریکا تحت برجام فعال بوده است.

وی در ژانویه گزارشی مفصل درباره تحریم‌های ایران برای شورای آتلانتیک تدوین کرد که با شرح دقیق سیاست‌های تحریمی دولت دونالد ترامپ، درک صحیح‌تری از دشواری کار بایدن در زمینه رفع تحریم‌ها با هدف احیای برجام به دست می‌دهد. در ادامه خلاصه‌ای از این گزارش تفصیلی ارائه شده است.

وی در این گزارش نوشته است: فکر کردن به هزارتوی احتمالات در ارتباط با چگونگی تعامل آمریکا و ایران در هفته‌ها و ماه‌های پیش رو چیزی شبیه کار دکتر استرینج‌لاو در فیلمی تحت همین عنوان است که اتفاقات آینده را در گوی زمان بررسی می‌کرد؛ امری بسیار پیچیده و فرساینده. به جای آن، می‌توان به بررسی تفکرات پشت تحریم‌های متعدد آمریکا بپردازیم، چون تمام آنها هم سو نیستند. هرچند این نیز به نوبه خود یک بحث پیچیده است.

تحریم‌های اولیه و ثانویه

تحریم‌های ایالات متحده علیه ایران از سال ۱۹۷۹ آغاز شده و پیچیده ترین مجموعه برنامه‌های تحریمی است که واشنگتن تاکنون وضع کرده است و راه‌های محدودی برای شکستن آنها وجود دارد. به طور کلی، تحریم‌های ایران دو شکل اساسی دارند: تحریم‌های اولیه و ثانویه.

تحریم‌های اولیه ممنوعیت‌هایی هستند که بر اشخاص و شرکت‌های آمریکایی (به طور کلی «افراد حقوقی») وضع شده و معامله بین ایالات متحده و ایران را محدود می‌کنند. تحریم‌های ثانویه کمی نامشخص‌تر هستند اما به دلیل سادگی می‌توان آنها را تحریم‌هایی دانست که به دنبال گسترش محدودیت‌های تحریمی و سیاست تحریمی ایالات متحده بر نهادها و افراد غیرآمریکایی هستند، و نتیجه آنها این است که عدم تمکین از این محدودیت‌ها باعث اخراج افراد از ایالات متحده خواهد شد. در این گستره باز، ایالات متحده این اختیار را دارد که تحریم‌های اولیه و ثانویه را به دلایل و بهانه‌های متعدد وضع کند، از جمله [ادعاهای] گسترش برنامه هسته‌ای ایران، حمایت از تروریسم، توسعه موشک‌های بالستیک و سایر سلاح‌های کشتار جمعی، نقض حقوق بشر و فعالیت‌های بی‌ثبات کننده در خاورمیانه. این اختیارات از دستورهای اجرایی و نیز قانونگذاری‌های کنگره ناشی می‌شوند. تاکنون، با این اختیارات، بیش از ۱۰۰۰ فرد و شرکت مشخص تحریم شده‌اند. 

ایالات متحده در سال ۲۰۱۵ با کاهش برخی تحریم‌ها بعنوان بخشی از برجام موافقت کرد، و در مقابل ایران محدودیت‌ها بر برنامه هسته ای خود را پذیرفت. جزئیات دقیق رفع تحریم‌ها بسیار پیچیده است، اما، به طور کلی، ایالات متحده با رفع تحریم‌های ثانویه که علیه برنامه هسته ای ایران وضع شده، موافقت کرد، همراه با رفع تحریم‌های هسته‌ای اتحادیه اروپا و سازمان ملل در ارتباط با ایران.

تحریم‌هایی که با وجود برجام توسط اوباما و ترامپ اعمال شدند

برجام شامل رفع هیچگونه تحریم غیرهسته ای ایالات متحده (یا اتحادیه اروپا) یا رفع هرگونه تحریم اولیه علیه ایران نبود، و مشخصا به ایالات متحده (و اتحادیه اروپا) اجازه می‌داد که به دلایل غیرهسته‌ای نیز تحریم‌هایی علیه ایران وضع کرده و اجرایی نمایند، واقعیتی که مقامات دولت وقت اوباما مکرراًبه آن اشاره می‌کردند. در واقع، از روز رفع تحریم‌های برجام (۱۶ ژانویه ۲۰۱۶) تا پایان دولت اوباما (۲۰ ژانویه ۲۰۱۷)، ایالات متحده چندین دور تحریم مرتبط با ایران را وضع نمود.

همچنین پیش از خروج از برجام، دولت ترامپ چندین دور تحریم علیه ایران اعمال کرد، بدون اینکه ایالات متحده از تعهدات خود در قبال توافق هسته‌ای تخطی کرده باشد. پس از خروج واشنگتن از برجام در ماه می ۲۰۱۸، اگرچه تعداد زیادی از تحریم‌هایی که دولت ترامپ اعمال کرد، تخطی از تعهدات ایالات متحده در قبال برجام بودند، اما حجم گسترده‌ای از تحریم‌های دولت ترامپ علیه ایران با برجام همخوانی دارند. بنابراین، بایدن برای بازگشت به توافق هسته‌ای با چهار دسته مشخص از تحریم‌ها روبه‌رو است.:

۱. تحریم‌های هسته‌ای دولت ترامپ پس از خروج از برجام (پس از ماه می ۲۰۱۸) که با تعهدات برجامی ناسازگار هستند.

۲.تحریم‌های غیرهسته‌ای دولت ترامپ پیش از خروج از برجام (بین ژانویه ۲۰۱۶ تا ماه می ۲۰۱۸)؛ این تحریم‌ها در ۲ سال نخست دولت ترامپ که آمریکا عضو برجام بود  به دلایلی غیر از مسائل هسته‌ای وضع شده‌اند و اکنون نیز مانند قبل با تعهدات برجامی آمریکا سازگار هستند.

۳.تحریم‌های غیرهسته‌ای دولت ترامپ پس از خروج از برجام (پس از ماه می ۲۰۱۸)؛ این تحریم‌ها به دلایلی غیر از مسائل هسته‌ای وضع شده و با تعهدات برجامی آمریکا سازگار هستند.

۴. تحریم‌های موسوم به قرص سمی: تحریم‌هایی که به لحاظ تئوری غیرهسته‌ای هستند و روی کاغذ مغایرتی با توافق ندارند، اما در عمل مانع اجرای موثر توافق می‌شوند و دسترسی تهران به مزایای برجام را مختل می‌کنند.

۱. تحریم‌های متناقض با تعهدات برجامی

این دسته از تحریم‌ها آسان ترین موارد برای دولت بایدن هستند، چون هر تحریمی که مستقیما با تعهدات ایالات متحده تحت برجام در تناقض باشد، باید برداشته شود تا ایالات متحده بتواند با توافق هماهنگی پیدا کند.

 نیکی کرونین، از شورای آتالنتیک کتابی در ارتباط با تحریم‌های دوباره اعمال شده به عنوان بخشی از خروج دولت ترامپ از برجام در سال ۲۰۱۸ نوشته است. اینها همان تحریم‌هایی بودند که در سال ۲۰۱۶ توسط دولت اوباما برداشته شدند تا ایالات متحده با مندرجات توافق همگام باشد، و شامل تحریم‌های ثانویه بر فروش نفت ایران، توسعه پتروشیمی، دریافت پول نقد و مجموعه‌ای از سایر اقدامات دیگر می‌باشند. این گروه همچنین شامل رفع بسیار محدود تحریم‌های اولیه ایالات متحده است که به شعبه‌های فرعی شرکت‌های آمریکایی اجازه می‌دهد برخی معاملات را با ایران انجام دهند، از جمله صادرات هواپیما و قطعات یدکی به ایران و واردات فرش و مواد خوراکی از ایران به ایالات متحده.

دولت ترامپ همچنین تحریم‌های ثانویه‌ای بر بخش‌هایی از اقتصاد ایران وضع کرد که پیش از آن در معرض این اقدامات نبودند. تحریم‌های ثانویه ترامپ بر بخش‌های ساخت و ساز، تولید، معدن و نساجی در ایران و نیز تحریم‌های ویژه اعمال شده بر شرکت‌ها و افراد تحت این تحریم‌ها باید برداشته شوند تا ایالات متحده با تعهدات برجامی خود هم‌خوانی پیدا کند.

۲. تحریم‌ها پیش از خروج​

همانطور که گفته شد، ترامپ پس از به قدرت رسیدن در سال ۲۰۱۷ ،چندین دور از تحریم‌ها را علیه ایران وضع کرد که با تعهدات برجامی ایالات متحده سازگار بود و مغایرتی با برجام نداشتند. این تحریم‌ها، شبکه‌های تهیه موشک‌های بالستیک، سپاه پاسداران (نیروی قدس)، کسانی که [به ادعای واشنگتن] ناقضان حقوق بشر در سیستم زندان‌های ایران هستند، افرادی که پشت حمله‌های سایبری ادعایی هستند و غیره را هدف قرار می‌داد.

اگرچه تقریبا به طور قطع می توان گفت که ایران خواستار بازگشت کامل به روز انعقاد برجام – ۱۶ ژانویه ۲۰۱۶- خواهد بود، اما این تحریم‌ها در آن زمان در چارچوب برجام وضع شدند و نامحتمل به نظر می‌رسد که تحت هدایت بایدن، ایالات متحده آنها را رفع کند تا به سازگاری با برجام برسد.

۳. تحریم‌های پس از خروج از برجام، اما سازگار با تعهدات برجامی

از اینجاست که تصویر کمی پیچیده می‌شود. با این فرض که ایران نتواند از منظر رفع تحریم‌ها به ژانویه ۲۰۱۶ (پیش از آغاز دولت ترامپ) یا ماه می ۲۰۱۸ (پیش از خر.ج ترامپ از برجام) بازگردد، تقریبا قطعی است که چنین رویکردی اتخاذ کند: هر تحریمی که پس از خروج ترامپ از برجام در ماه می ۲۰۱۸ وضع شده، غیرقانونی بوده و با :روح توافق» همخوانی ندارد - اما برخی از تحریم‌های ترامپ پس از خروج از برجام از نظر فنی نقض تعهدات برجامی نیز محسوب نمی‌شود.

اگرچه تحریم‌های دولت ترامپ از ماه می ۲۰۱۸ در مورد فروش نفت ایران، شرکت‌های معدنی، و سایر حوزه‌های این چنینی که تحت پوشش رفع تحریم برجامی هستند و احتمالاً برای بازگشت به برجام توسط دولت بایدن برداشته خواهند شد، اما اقدامات فراوانی نیز وجود دارد که دولت ترامپ علیه مقامات قانونی ایران صورت داده است. دولت بایدن در رفع تحریم‌ها که با ادعاهای نقض حقوق بشر، یا دخالت در انتخابات ایالات متحده، یا بازداشت رابرت لوینسون، افسر سابق FBI، اعمال شده‌اند، با مخالفت شدید داخلی مواجه خواهد شد.

تیم بایدن راه ساده‌تری برای رفع بسیاری از تحریم‌های وضع شده پیدا خواهد کرد، به ویژه برای مقابله با این هدف دولت ترامپ که قصد داشت با ساختن «دیواری از تحریم‌ها» دست بایدن را برای احیای برجام ببندد. این موارد را می‌توان ساده‌تر نادیده گرفت، چون انگیزه اعلام شده برای آنها از سوی دولت بایدن و ایران، از اساس سیاسی است و ترامپ هم تلاش چندانی برای پنهان کردن انگیزه سیاسی خود نداشت. 

در مسیر احتمالی پیش رو از میان این حجم تحریم‌ها برای دولت بایدن و ایران یک لیست توافقی از تحریم‌هایی است که برداشته خواهند شد، چیزی شبیه به پیوست‌های ضمیمه ۲ برجام. (نکته قابل توجه این است که گزارش حاضر ۳ماه پیش از مذاکرات وین که اکنون در مرحله تعیین لیست تحریم‌ها قرار دارد منتشر شده است)

با این حال، انتخابات خرداد ماه ریاست جمهوری ایران عاملی است که شرایط را پیچیده می‌کند. مذاکرات این چنینی  زمان می‌برند و اگر دولت روحانی باور داشته باشد که ایران باید به دنبال مزایای اقتصادی باشد - که آن هم پس از برداشته شدن تحریم‌ها، با سرعت بسیار کند اتفاق می‌افتد (آنقدر کند که برای جلب نظر رای دهندگان کافی نخواهد بود و پیش رفتن با زمان بندی برای نهایی کردن چنین لیست پیچیده‌ای نیز بسیار دشوار است. 

۴. تحریم‌های مهلک؛ قرص‌های سمی

 به این دشواری باید تحریم‌های ترامپ را اضافه کرد که شواهدی برای پشتیبانی دارند و با برجام نیز مغایرت ندارند، اما در نهایت می توانند امکان اجرای عملی توافق را به طور کلی از بین ببرند. از طرف ایالات متحده، سه نمونه بارز وجود دارد: تحریم‌های ضد تروریستی تحت دستورالعمل اجرایی 13224 علیه بانک مرکزی ایران (CBI)، شرکت ملی نفت ایران NIOC و شرکت ملی نفتکش ایران NITC بر اساس منطق دولت ترامپ قابل توجیه هستند. بر این اساس که بانک مرکزی ایران مسئول تخصیص بودجه است و متولی کمک مالی به سپاه پاسداران، و یا حزب الله و حماس است که در لیست گروه‌های تروریستی مورد تحریم آمریکا هستند. و یا شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی نفتکش ایران، نفت را برای فروش در اختیار نیروهای سپاه پاسداران قرار می‌دهد.

مشکل اینجاست که به لحاظ عملی، مجازات‌های ثانویه برای هر نهاد ایرانی تعیین شده بر اساس دستورالعمل اجرایی EO 13224 اعمال می‌شود، حتی در شرایط برقراری برجام. از آنجا که بانک مرکزی ایران سهم عمده ذخایر ارزی ایران را کنترل می کند و درآمد حاصل از فروش نفت ایران را در اختیار دارد و شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی نفتکش ایران نهادهای کلیدی در صنعت نفت ایران هستند، این تحریم‌ها اساساً کل اثر لغو تحریم‌های برجام را بی‌اعتبار می‌کند. به همین دلیل این نوع تحریم‌هایی که به لحاظ فنی سازگار با برجام و به لحاظ عملی ناسازگار با آن هستند را «قرص سمی» می نامند.

این احتمال وجود دارد که تیم بایدن بتواند از مرجع صدور مجوز وزارت خزانه داری برای از بین بردن اثرات تعیین شده EO 13224 استفاده کند، مشابه استفاده دولت ترامپ از همین ابزار برای انجام معاملات بشردوستانه از طریق بانک مرکزی ایران پس از اعتراضات گسترده در طول بحران کرونا. اما بعید به نظر می‌رسد ایران به چنین رویکردی رضایت داشته باشد و می‌تواند خواستار حذف رسمی تحریم‌هایی که به بهانه مقابله تروریسم علیه این نهادها وضع شده، باشد. اقدامی که در محافل داخلی ایالات متحده چندان محبوب نخواهد بود. و این تنها شروع ماجراست.

ایران ممکن است برای شروع مذاکره با لیست بلندبالایی از تحریم‌هایی که آن‌ها را سمی می‌داند به سمت تیم بایدن برود. دو مورد برجسته دیگر عبارتند از تعیین سپاه پاسداران به عنوان یک سازمان تروریستی خارجی (FTO) توسط وزارت امور خارجه آمریکا و برچسب‌های تحریمی مربوط به دفتر رهبر عالی ایران (SLO) تحت دستورالعمل EO 13224. اما ممکن است مصداق‌های EO 13224 مسئله سخت‌تر و پیچیده‌تری برای مذاکره باشد، زیرا طبق قانون کنگره و براساس مصوبه مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم‌ها در سال ۲۰۱۷ اعمال می‌شود.

علاوه بر این تیم ترامپ تحریم‌های زیادی را علیه مقامات ارشد ایرانی که با تیم بایدن مذاکره می کنند، وضع کرده است، از جمله وزیر امور خارجه جواد ظریف به دلیل حمایت از رهبری ایران، علی اکبر صالحی رئیس سازمان انرژی اتمی ایران به دلیل فعالیت‌های هسته‌ای و بیژن زنگنه، وزیر نفت، برای پشتیبانی از نیروی قدس سپاه پاسداران. اگرچه این تحریم‌ها لزوماً توانایی دولت بایدن را برای مذاکره با این افراد را خدشه‌دار نمیکند (برای دولت ایالات متحده ساده است که برای خود در رفع تحریم‌ها استثنا قرار دهد)، اما این موارد احتمالاً در لیست ایران برای لغو، به عنوان بخشی از مسیر بازگشت و تبعیت از محدودیت‌های هسته‌ای برجام، جزو موارد دارای اولویت هستند .

دستور اجرایی از نظر عملی چندان کاربردی ندارد، زیرا تحریم‌های ثانویه برای هر شخصیت ایرانی، که حتی تحت محدودیت‌های تحریم در برجام، در تجارت تسلیحات متعارف شرکت کند اعمال می‌شود. اما لغو تحریم‌های ثانویه برای سلاح‌های متعارف ایران از نظر سیاسی ممکن است برای بایدن بسیار خطرناک باشد و کاخ سفید باید این را در نظر بگیرد.