«دوره تنفس»؛ راهکاری برای نجات توافق هسته‌ای

به گزارش اقتصادنیوز ، امیدها نسبت به موفقیت‌آمیز بودن مذاکرات احیای برجام در وین روز به روز کم‌رنگ‌تر می‌شود. جدا از کم شدن اعتماد متقابل طرفین و نوعی تردید نسبت به ضمانت اجرای آن از سوی ایالات متحده، در حال حاضر در تهران نسبت به ایجاد فرصت‌های اقتصادی جدید نیز ابهامات قابل توجهی به وجود آمده است. علیرضا احمدی، تحلیل‌گر مسائل ایران با انتشار یادداشتی در پایگاه تحلیلی نشنال اینترست، با عنوان «یک «دوره تنفس» می‌تواند توافق هسته ای ایران را احیا کند» با ارائه پیشنهادی سعی دارد به نوعی راهکاری را برای خروج از بن‌بست کنونی ارائه دهد.

تضمین تعهد پایدار

احیای برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در هاله‌ای از ابهام قرار گرفته و طرفینی که در مذاکرات مشارکت داشتند تاکنون در دستیابی به توافقی جدید ناکام مانده‌اند -توافقی که بر اساس آن ایالات متحده به توافق باز می‌گردد و ایران هم بار دیگر متعهد به اجرای کامل توافق می‌شود. این بدان معناست که آن‌ها برای از سرگیری مذاکرات باید تا زمان بر سر کار آمدن ابراهیم رئیسی منتظر بمانند و این در حالی است که بسیاری از مسیرهای بازگشت متقابل برای انطباق کامل توسط دولت روحانی طراحی شده بود و او تاکید می‌کند که با وجود برخی اختلافات قابل توجه، توافق تقریباً به پایان راه رسیده بود.

از موضوعات مهم مطرح شده -که به نظر می‌رسد در به تأخیر افتادنِ نهایی‌شدنِ نتایج مذاکرات نقش داشت- این است که دولت ایران خواستار تضمین‌هایی است که ایالات متحده به سادگی و مجدداً از توافق خارج نخواهد شد. بسیاری از ناظران غربی نسبت این خواسته بدبین هستند، چرا که واشینگتن به وضوح علاقه‌ای به دادن چنین امتیازی ندارد. مقامات آمریکایی تأکید کرده‌اند که هیچ وسیله قانونی برای بستن دست رئیس‌جمهور آتی ندارند، ضمن آن‌که علاقه‌ای هم به بازگشت تحریم‌ها، به شرط تصویب قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل، ندارند.

منافعی کم‌تر از حد تصور

ایران تنها با احتمال خروج سریع آمریکا از توافق در آینده روبرو نیست، هر چند یک نگرانی عمده به شمار می‌رود. هر نامزد جمهوری‌خواه انتخابات ریاست جمهوری در سال 2024، به احتمال زیاد وعده خروج از توافق و فعال کردن تحریم‌های یکجانبه علیه ایران را خواهد داد.  در صورتی هم دموکرات‌ها به قدرت برسند، به سرعت این سیاست را لغو می‌کنند و با برآمدن یک رئیس‌جمهور جمهوری‌خواه دیگر، باز روز از نو روزی از نو. اما مساله فوری دیگری که ایران با آن روبروست این است که ورود مجدد به برجام منافع اقتصادی بسیار کم‌تری نسبت به آن‌چه که طرفین در ابتدا تصور می‌کردند، به همراه خواهد داشت.

زمانی که در سال 2015 برجام اجرایی شد، منافع اقتصادی که نصیب ایران شد، بسیار ناچیز بود. مبادلات تجاری، سرمایه‌گذاری و همکاری‌های مشترک، از جمله با اتحادیه اروپا، افزایش یافت، اما امیدها نسبت به تحولی که منجر به ادغام معنادارتری در اقتصادجهانی شود، تحقق نیافت. یکی از موانع اصلی بر سر راه همکاری‌های اقتصادی، عدم تمایل بانک‌های بین‌المللی برای تسهیل روابط اقتصادی بود. بسیاری از غول‌های بانکی بزرگ اروپایی، در همان روزهای اولیه اجرای توافق، اعلام کردند که با وجود لغو تحریم‌ها، بار دیگر وارد بازار ایران نخواهند شد.

دلایل متعددی در این رابطه وجود دارد که دو مورد از آن‌ها بسیار مهم‌اند. اول، قدرت تحریم‌های مالی آمریکا از مرکزیت دلار آمریکا و صنعت خدمات مالی نیویورک در تجارت جهانی ناشی می‌شود. بنابراین، تحریم‌های باقی مانده، کار تجارت با ایران را دشوار می‌کند. اما به نظر می‌رسد مانع بزرگ‌‌تر، نگرانیِ ناشی از بازگشت مجدد تحریم‌های ایران بوده است. تحقیقات دانشگاهی انجام شده در مورد این موضوع نشان داده که نگرانی بانک‌ها و سهامدارانشان در مورد اعمال مجدد تحریم‌ها دلیل اصلی اجتناب آن‌ها از بازار ایران در دوره قبل از خروج دونالد ترامپ بود. آن‌چه در دولت ترامپ اتفاق افتاده، چنین نگرانی‌هایی را تشدید می‌کند.

تجارت ناچیز

اسفندیار باتمانقلیج در پژوهش اخیری که برای شورای روابط خارجی اروپا انجام داده استدلال کرده حتی در صورت دستیابی به یک توافق، در حالتی خوش‌بینانه، صادرات سالانه اروپا به ایران در حدود 6.2 میلیارد یورو و واردات از ایران در مجموع 5.6 میلیارد یورو خواهد بود و این برای ایران ناامیدکننده است و جایگاهی میان فیلیپین و پاکستان در میان شرکای تجاری اروپا قائل می‌شود. این مسئله احتمالا به خوبی در تهران درک شده است. با وجود همه این نگرانی‌ها، مقامات هشدار داده‌اند که لغو تحریم‌ها باید «در عمل» و نه فقط «روی کاغذ» احساس شوند. بدون مزایای موثر اقتصادی، حمایت داخلی از این توافق شکننده و آسیب‌پذیر باقی می‌ماند و دستیابی به هرگونه توافق پیگیری بعید به نظر می‌رسد.

گری سامور، مقام سابق دولت اوباما هم اخیراً در مصاحبه با صدای اروپا یادآوری کرده که مهم‌ترین درس‌هایی که از توافق هسته‌ای 2015  فرا گرفته این است که لغو تحریم‌ها توسط دولت‌ها به تنهایی باعث نمی‌شود که صاحبان سرمایه و کسب‌وکار به فرصت‌های جدید ایجاد شده روی بیاورند و به دلیل ترس از بازگرداندن تحریم‌ها و مجازات‌ها از این فرصت‌ها استفاده نخواهد کرد. بنابراین اگر اروپایی‌ها و آمریکایی‌ها قصد دارند در آینده تحریم‌هایی را اعمال کنند، باید در مورد سازوکارهایی فکر کنند که از شرکت‌های خصوصی در برابر تحریم‌های بعدی یا مجازات‌های اقتصادی محافظت کند.هر چند، هیچ یک از این موارد تضمین کاملی به همراه نخواهد داشت، چرا که در سیستم ایالات متحده، رئیس‌جمهور بعدی در صورت تمایل، می‌تواند آن‌چه را که رئیس‌جمهور قبلی انجام داده معکوس کند.

یک توافق سیاسی غیرالزام‌آور

از آن‌جا که برجام تنها یک توافق سیاسی غیرالزام‌آور است، هر کشوری می‌تواند در هر زمان از آن خارج شود. بندی از توافق به هر کدام از کشورهای عضو اجازه می‌دهد به طور یک‌جانبه «مکانیسم ماشه» را فعال و شکایت خود را به «مکانیسم حل و فصل اختلافات» ارجاع دهد. در این شرایط حتی ممکن است کار به شورای امنیت ارجاع و  رای به لغو تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران تکرار و حتی ممکن است که وتو شود. این امر باعث خروج کامل ایران از برجام و منجر به خاتمه کلی توافق خواهد شد.

این فرایند عجیب و غریب تنها با در نظر گرفتن احتمال نقض تعهدات توسط ایران پیش‌بینی شده، اما در حال حاضر زمینه سیاسی آن تغییر کرده است. هیچ توضیح قانع کننده‌ای در مورد این‌که چرا دولت ترامپ این گزینه را قبل از خروج از برجام فعال نکرد، وجود ندارد. صرف نظر از این، یک رئیس‌جمهور جمهوری‌خواه در آینده احتمالا در این کار تردید نخواهد کرد. به بیان دقیق، در حال حاضر ایجاد پادمان‌ها و سازوکارهای جدید برای توافق  یک ضرورت است. کارشناسان و سیاست‌مداران آمریکایی سال‌هاست که با صدای بلند مخالفت خود را با «بندهای غروب آفتاب» اعلام کرده‌اند. اما، به رغم این، بسیار بعید است که عمر این توافق به آن تاریخ قد بدهد و احتمالا طرفین تعهداتشان را زیر پا خواهند گذاشت.

پیشنهاد دوره تنفس

یکی از راه‌هایی که می‌توان چنین ساختار ضمانتی را ایجاد کرد، فزودن مفهوم «دوره تنفس» به توافق است. زمانی که دونالد ترامپ از قصدخود برای خروج ایالات متحده از سازمان بهداشت جهانی (WHO) پرده برداشت، این امکان را نداشت که بلافاصله و به طور رسمی آن را عملی کند. در عوض و مطابق با فرآیندهای قانونی WHO که خود ایالات متحده در ایجاد آن مشارکت داشته، واشینگتن مجبور شد خروج خود را یک سال پیش از خروج از سازمان اعلام کند. بسیاری از سازمان‌ها و معاهدات بین‌المللی دیگر نیز چنین سازوکارهایی را دارند.

طرفین برجام باید با اضافه کردن چنین مهلت زمانی به توافق، هر کشوری را که مایل به خروج از توافق، وضع تحریم‌های جدید و یا فعال‌سازی دوباره تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران از طریق مکانیسم حل و فصل اختلافاتِ برجام باشد را از اقدام فوری منع کند. در عوض، یک دوره تنفس، شاید یک یا دو ساله، باید بین اعلام خروج و اعمال مجدد تحریم‌ها لحاظ شود.

در چنین چارچوبی، در صورتی که  مکانیسم حل و فصل اختلافات برجام با اکثریت آراء ساده دریافت که ایران به صورت مشهودی نامتعهد است، می‌تواند تحریم‌ها را بار دیگر ارزیابی کند. یک قطعنامه جدید شورای امنیت سازمان ملل متحد، با زبان الزام‌آور مناسب، برای ارائه این چارچوب جدید با بارِ سنگین قوانین بین‌المللی، مورد نیاز است.

این امر، به بانک‌ها و کسب وکارها اطمینان تازه‌ای می‌دهد که در صورت بازگشت تحریم‌ها می‌توانند با ایران تعامل کرده و به سر فرصت از آن خارج شوند. دولت آمریکا چند ماه پس از خروج از برجام، به شرکت‌های خارجی فرصت خروج از ایران را داد، اما این زمان کافی نبود. هم‌چنین به این معناست که در صورت خروج آمریکا و فروپاشی احتمالی توافق، مهلت زمانی برای مدیریت پیامدهای احتمالی برای آن‌ها فراهم باشد.

در حالی که رئیس‌جمهور آینده آمریکا به سادگی می‌تواند چنین ملاحظاتی را نادیده گرفته و به سادگی تحریم‌ها را مجدداً اعمال کند، سنگینی بیش‌تر تعهدات حقوقی بین‌المللی صریح‌تر، انجام چنین اقدامات یک‌جانبه و بی پروا را پرهزینه‌تر کرده و بر جایگاه حقوقی و بین‌المللی برجام می‌افزاید.

رفع یک‌جانبه‌گرایی در مکانیسم حل و فصل اختلافات

در جریان مذاکرات هسته‌ای اولیه، ایده‌ای عجیب و غریب و به طور سربسته مطرح شد که خواستار بیش از یک وتو برای اعمال مجدد تحریم‌های سازمان ملل بود. روسیه بیش‌ترین واکنش را به این پیشنهاد داد، چرا که نسبت به ایجاد رویه دو حق وتو حساس است و تصور می‌کند که این می‌تواند به الگویی جدید در شورای امنیت تبدیل شده و به طور موثری قدرتش را در برابر ابتکارات امنیتی غربی کاهش دهد. کما این‌که ایالات متحده استدلال کرد نمی‌توان بازگشت تحریم‌ها را منوط به قطعنامه جدید شورای امنیت کرد که در آن رقبایی چون روسیه و  چین می‌توانند آن را وتو کنند. ایده مذکور با ایجاد مانع در جهت یک‌جانبه گرایی در مکانیسم حل و فصل اختلافات -و نه در شورای امنیت- که ایالات متحده تنها به حمایت متحدان اروپایی خود برای بازنگری در تحریم‌ها نیاز دارد، هر دو نگرانی را برطرف می‌کند.

در گذشته، بسیاری در واشینگتن استدلال می‌کردند که ایالات متحده تنها در صورتی با توافق هسته‌ای موافقت می‌کند که امکان خروج از توافق را داشته باشد. بر اساس توافقی که با تغییرات فوق اصلاح می‌شود، این امر هنوز امکان‌پذیر است اما نه با فوریت بازگشت سریع. اگر دولت بایدن معتقد است کارزار فشار حداکثری اشتباه بوده، در این صورت نباید بر اعمال تحریم‌های یک‌جانبه فوری، آن هم در شرایطی که هیچ کشور دیگری از ادعای نقض برجام توسط ایران دفاع نمی‌کند، پافشاری کند.

همه کشورهای درگیر بر اهمیت بقای توافق و اجرای مجدد آن اذعان دارند. مسلماً این یک پیشنهاد آرمانی و دم دستی است. این کار به ویژه در واشینگتن کار آسانی نخواهد بود و حتی ایران نسبت به بازنگری و اصلاح در متن موجود برجام محتاط است. اما آن‌چه نیاز است شجاعت سیاسی و اراده برای اطمینان از رفع نقاط ضعف توافق است.