معرفی چهار خط‌قرمز در احیای بازار «تسویه غیرنقد» بدهی‌های پایتخت

به گزارش اقتصادنیوز در حال حاضر تسویه بدهی شهرداری با املاک و مجوزهای تراکم به جریان افتاده اما کارشناسان شهری به‌رغم تایید «استفاده از روش‌های غیرنقدی پرداخت»، برای احیای صحیح بازار هولوگرام‌ها چهار خط قرمز اعلام کرده‌اند.

بازگشت هولوگرام به شهرداری

مسیر تسویه غیرنقد بدهی شهرداری تهران از کانال «برگه‌های هولوگرام اعتباری» احیا شد. اگرچه مدیریت شهری جدید پایتخت شهریورماه سال گذشته مسیر تسویه غیرنقدی بخشی از بدهی شهرداری به پیمانکاران و مالکان املاک معارض را به‌طور موقت تا زمان دستیابی به یک مکانیزم شفاف و فاقد زمینه فساد مسدود کرده بود اما نشانه‌های جدید حاکی از بازگشت مجدد شهرداری به استفاده از این مسیر است. به گزارش «دنیای اقتصاد» بازار صدور برگه‌های اعتباری موسوم به هولوگرام از اوایل دهه ۹۰ جزء اصلی درآمدهای غیرنقد شهرداری قرار گرفت و جایگزین پول در بخشی از مراودات مالی شهرداری شد؛ به‌طوری که طلب پیمانکاران و مالکان املاک معارض، با تراکم ساختمانی سیار، ملک یا خدمات فنی و مهندسی تهاتر می‌شد و سپس با فروش نقدی برگه به بدهکاران شهرداری(دارندگان فیش واریزی به شهرداری)، درآمد غیرنقد عاید شهرداری می‌شد. شهرداری مابه ازای بدهی خود به طلبکاران حقیقی و حقوقی، برگه‌هایی با عنوان هولوگرام اعتباری صادر می‌کند و در مقابل طلبکاران شهرداری برای آنکه این برگه را به پول نقد تبدیل کنند سراغ بدهکاران شهرداری می‌روند.

فلسفه طراحی امکان صدور برگه‌های هولوگرام‌دار در شهرداری تهران در ابتدا دو هدف را پیگیری می‌کرد. هدف نخست آنکه صدور برگه‌های هولوگرامی ابتدا امکان تسویه با دو گروه طلبکار عمده شهرداری شامل پیمانکاران و مالکان املاک معارض را فراهم می‌کرد و دوم آنکه منابع غیرنقد آتی شهرداری به نوعی از این طریق تامین می‌شد. در حال حاضر دست‌کم ۳۰ درصد بودجه اداره شهر از محل منابع غیرنقد تامین می‌شود که حدود نیمی از آن از طریق صدور برگه‌های هولوگرام‌دار (دست‌کم دو هزار میلیارد تومان) حاصل می‌شود. ظاهر این ابزار در اختیار شهرداری اگرچه یک مسیر تامین درآمد غیرنقد برای شهرداری و در عین حال یک مسیر تسویه حساب غیرنقد با طلبکاران شهرداری است اما نتیجه آن ورود به دلیل شکل اجرا عامل چند عارضه جدی به شهر شامل بروز فساد، کسری پول نقد در شهرداری، دامن زدن به دلالی شهری، محدود شدن دامنه عملکرد شهرداری، عدم شفافیت و فروش ظرفیت‌های آتی شهر برای ساخت و ساز شده است. به‌طوری که طبق اعلام مدیریت شهری یکی از بخش‌های مهم بدهی‌های شهرداری را مربوط به هولوگرام‌های اعتباری یعنی بدهی‌ها و صورت وضعیت‌های ثبت نشده شهرداری معرفی کرده است.

انحراف از مسیر اصلی تسویه غیرنقد بدهی‌های شهرداری از طریق صدور برگه‌های هولوگرام‌دار طی سال‌های گذشته به میزانی شدت گرفت که شهردار شانزدهم ۲۳ روز پس از آغاز رسمی دوره جدید مدیریت شهری، در قالب بخشنامه‌ای این مسیر را مسدود و امکان استفاده شهرداری‌های مناطق از مسیر تسویه غیرنقد مطالبات پیمانکاران را سلب کرد. هرچند در بخشنامه به انسداد موقتی مسیر (تا اطلاع ثانوی) تاکید شده بود و این انتظار وجود داشت طی این مدت فرمول جایگزین آن مبتنی بر چهار فاکتور شفافیت، فاقد زمینه فساد، مبتنی بر تجربه جهانی و کارآمد طراحی شود و پس از آن مجدد فرآیند تسویه غیرنقد احیا شود اما بررسی‌های «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد: مدیریت شهری پایتخت به درخواست شهرداری‌های مناطق، مجددا به استفاده از این مسیر روی آورده است.

احیای استفاده از این روش تسویه غیرنقد که به نظر می‌رسد چند هفته پس از صدور بخشنامه شهردار سابق مجددا راه‌اندازی شده با یک تغییر عنوان یعنی استفاده از «برگه‌های الکترونیکی» به جای «برگه‌های هولوگرام‌دار» اتفاق افتاده است.  هرچند مشخص نیست بازگشت شهرداری به این بازار با اصلاح فرمول قبلی صورت گرفته یا آنکه همچنان در مسیر انحرافی حرکت می‌کند اما در عین حال هیچ نشانه‌ای هم از اصلاح مسیر وجود ندارد. کارشناسان شهری با تاکید برآنکه فلسفه تسویه غیرنقد و طراحی برگه‌های هولوگرام‌دار با اهداف اولیه می‌تواند مفید باشد اما معتقدند یکی از اشکالات جدی این روش که به دغدغه مدیران شهری دوره جدید بدل شده بود به نحوه عملکرد کارگزاری‌ها در این فرآیند باز می‌گردد و از این رو شهرداری باید با تکیه بر چهار پیش‌شرط، فرمول را اصلاح و در مسیر صحیح استفاده از منابع غیرنقد قرار بگیرد.

از دیدگاه کارشناسان اساس مسیر صحیح بازار صدور برگه‌های هولوگرام دار این است که کارگزاری‌ها(واسطه‌های میان شهرداری و طلبکاران) به مکنده نقدینگی محدود شهرداری تبدیل نشوند و کارکرد آنها به ضد هدف اصلی طراحی این روش تسویه غیرنقد تغییر نکند. مطابق با هدف اصلی تعریف شده برای صدور برگه‌های هولوگرام و فعالیت شرکت‌های کارگزاری، در بدترین حالت این شرکت‌ها اگر نمی‌توانند به منابع نقدی شهرداری اضافه کنند نباید منابع نقدی شهرداری را تغییر دهند. بلکه با توجه به مقیاس پروژه‌ها و بودجه شهرداری یک شرکت کارگزاری باید دست‌کم ۵۰۰ تا هزار میلیارد تومان سرمایه نقد برای تسویه بدهی شهرداری در اختیار داشته باشد.

این در حالی است که بازار خرید و فروش برگه‌های هولوگرام دار در عمل امکان پرداخت نقدی از جانب بدهکاران شهرداری به شهرداری راطی سال‌های گذشته تضعیف کرده بود؛ چراکه نفع بدهکاران شهرداری بیش از آنچه پرداخت پول نقد به شهرداری باشد در معامله با دارندگان برگه‌های هولوگرام اعتباری است. این نفع معامله در پورسانت یا حق کمیسیون در نرخ ریزش ارزش اسمی هولوگرام‌ها مربوط می‌شود. بازار خرید و فروش هولوگرام اعتباری به این صورت است که دلالان نرخی را تحت عنوان «درصد ریزش ارزش اسمی» برای تبدیل هولوگرام به پول نقد برای طلبکار شهرداری تعیین می‌کنند. این نرخ ریزش بر حسب میزان طلب، از ۳۰ تا ۵۰ درصد متغیر است که بخشی از ریزش سهم دلال به‌عنوان حق کمیسیون است.

این ریزش باعث می‌شود اگرچه بدهی فرد بدهکار به شهرداری به اندازه ارزش اسمی هولوگرام تسویه حساب شود اما در ازای نرخ ریزش بعد از کسر پورسانت از نرخ ریزش، بخشی از پول نقدی که باید بدهکار شهرداری به فروشنده برگه هولوگرام‌دار بدهد عملا پرداخت نمی‌شود. در واقع ریشه اصلی انحراف صدور برگه‌های هولوگرام‌دار از اتصال کارگزاری‌ها به بدهکاران شهرداری(بدهی بابت صدور انواع فیش واریزی به شهرداری) شکل می‌گیرد که بدهکاران به جای پرداخت پول نقد به شهرداری، به طلبکار شهرداری پرداخت می‌کردند. به این ترتیب شرکت کارگزاری پول نقد از بدهکار شهرداری دریافت می‌کند و ملک به شهرداری ارائه می‌شود. به همین دلیل کارشناسان معتقدند در فرمول صحیح کارگزاری‌ها نباید به یک مانع برای سرازیر شدن منابع نقد به شهرداری تبدیل شوند.

این فرمول صحیح چهار پیش‌شرط یا خط قرمز برای جلوگیری از تکرار انحرافات گذشته باید داشته باشد.

پیش‌شرط اول آنکه، بازار مبادله هولوگرام باید وارد اتاق شیشه‌ای شود. به این معناکه همان‌طورکه بودجه مصوب شهرداری و قراردادهای بیش از یک میلیارد تومان مدیریت شهری در سامانه شفافیت به‌صورت آنلاین قرار می‌گیرد، جزئیات بازار هولوگرام شامل مشخصات کامل کارگزاری‌ها، جزئیات برگه‌های هولوگرام‌دار صادره، موضوع صدور هولوگرام‌ها و افرادی که طرف حساب کارگزاری قرار می‌گیرند(طلبکاران و بدهکاران شهرداری) و همین‌طور اجزای منابع غیرنقد در قالب برگه‌های هولوگرام‌دار بین سه ضلع شهرداری، کارگزاری و طرف حساب کارگزاری باید در این سامانه مشخص و درج شوند. به گفته کارشناسان این اولین پیش‌شرط راه‌اندازی صحیح بازار هولوگرام است که می‌تواند ضامن جلوگیری از تکرار اشتباهات قبلی باشد. چراکه طی چند سال گذشته از راه‌اندازی بازار هولوگرام به‌عنوان روش تسویه غیرنقد شهرداری با طلبکاران هیچ اطلاع دقیقی از میزان و حجم صدور مجوز پیش‌فروش تراکم وجود ندارد و از این رو آمار مشخصی از اینکه شهر تا چندسال آینده پیش‌فروش شده وجود ندارد. پیش‌شرط دوم برای بازگشت شهرداری به بازار هولوگرام ایجاد ارتباط معنادار و کارآمد میان دو معاونت شهرسازی و مالی شهرداری تهران برای «تعیین حریم منطقه‌ای صدور تراکم سیار» است. در قالب این ارتباط، معاونت مالی به‌عنوان متولی صدور هولوگرام باید این مجوز را براساس ظرفیت جمعیت‌پذیری مناطق مختلف شهر تهران صرفا برای مناطق دارای ظرفیت تراکم ساختمانی سیار صادر کند. در وضعیت کنونی با پیش‌فروش تراکم ساختمانی به‌صورت سیار، عمدتا دریافت‌کنندگان این مجوزهای سیار به مناطق شمالی شهر تهران برای ساخت‌وساز ورود می‌کنند. این در حالی است که علاوه بر پرشدن ظرفیت جمعیت‌پذیری این مناطق، عمده واحدهای ساختمانی ساخته شده در این مناطق به دلیل عدم هماهنگی تقاضا و عرضه، به‌صورت انباشت و خالی از سکنه نگهداری می‌شوند.

سومین پیش‌شرط در طراحی فرمول صحیح، ممنوعیت استفاده از منابع نقد شهرداری توسط کارگزاری‌ها است. روند استفاده از منابع نقد شهرداری طی سال‌های اخیر، منابع نقد شهرداری را به شدت کاهش داده و کسری پول نقد را به وجود آورده است. کسری پول نقد در مجموعه شهرداری سبب می‌شود دامنه عمل شهرداری برای اجرای فعالیت‌های ضروری در شهر کم شود.

در حالی که براساس چارچوب ابتدایی تعریف شده بنا بود کارگزاران طرف قرارداد با بهره‌گیری از امکانات مالی خود(نقدی و غیرنقدی) نسبت به پاسخگویی مطالبات طلبکاران شهرداری و همچنین تملک املاک واقع در طرح‌های عمرانی شهرداری با همکاری سازمان املاک اقدام کنند و پس از ارائه اسناد، نسبت به وصول طلب خود صرفا در قالب ملک یا تراکم اقدام کنند؛ عملا بخش عمده‌ای از اقدامات مذکور صرفا با بهره‌گیری از وجوه نقد شهرداری(وصول چک از مودی) و املاک ارائه شده شهرداری صورت می‌گرفته و ۵ درصد حق کارگزاری نیز از شهرداری دریافت شده است که نشان‌دهنده انحراف از قرارداد اولیه و زمینه‌ساز بروز فساد، تخلف، تبانی و واسطه‌گری شده است. در واقع طی سال‌های گذشته، به جای واریز پول نقد به خزانه شهرداری، کارگزاران ادعا کردند به جای ملک، پول می‌خواهند و در نتیجه عملکرد آنها از فلسفه اصلی یعنی وصول نقدی منابع دور شد.

در عین حال، ته‌نشین شدن اعتبارات و منابع در دسترس شهرداری به یک بهانه برای بازگشت سریع اما در سکوت شهرداری به این مسیر بدل شده است. اگرچه اصل استفاده از این مسیر با اهداف مشخص و صحیحی طراحی شده است اما چهارمین خط قرمز برای بازگشت شهرداری به این مسیر تعیین چارچوب مشخص برای جلوگیری از اشتباهات گذشته است. به ویژه در مقطع زمانی کنونی که به گفته مدیران شهری نسبت میزان درآمد به بودجه جاری تقریبا برابر شده و همین موضوع زنگ خطری برای مدیریت جدید شهری قلمداد می‌شود که اگر منابع و درآمدها در سطح قابل قبولی نگه داشته نشوند اداره شهر با مشکل مواجه می‌شود.

بنابراین کارشناسان شهری هشدار می‌دهند باید بی‌تدبیری برای طراحی منابع و درآمدهای جایگزین عوارض ساخت پایان پیدا کند. هرچند همزمان با پوست‌اندازی مدیریت شهری، ایده‌هایی برای استفاده از شکل‌های نوین تامین مالی همچون استفاده از ظرفیت بازار سهام ارائه شد، اما به مرحله اجرا نرسید. محمد سالاری رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران نیز با تاکید بر اینکه فلسفه طراحی و راه‌اندازی بازار صدور هولوگرام در شهرداری تهران صحیح است اما در اجرا از مسیر اصلی منحرف شده، عنوان کرد: روش‌های دیگر به جز پیش‌فروش ظرفیت آتی شهر برای تسویه با طلبکاران شهرداری نیز وجود دارد که می‌تواند عوارض کمتری را به شهر وارد کند.

به گفته وی، فلسفه حضور کارگزاری‌ها در سازمان‌ها و نهادهای خدمات‌رسان که ماموریت‌های مختلفی مثل مدیریت شهری دارند در حوزه‌های عمرانی، خدماتی و... نه‌تنها تهدید نیست بلکه ضرورتی انکارناپذیر است. در اصل کارگزاری‌ها اشخاص حقیقی یا حقوقی هستند که وقتی یک سازمان خدمات رسان در فرآیند اجرای پروژه‌های تعریف شده در قالب ماموریت‌های سازمان، دچار کمبود نقدینگی می‌شود، این شرکت‌ها نقدینگی قابل توجهی براساس شاخص‌هایی که سازمان تعیین می‌کند به پروژه‌ها تزریق و در فرآیند اجرای آنها مشارکت می‌کنند. در مقابل مابه‌ازای آن براساس نرخ موردتوافق از شهرداری به‌صورت ملک، مصالح، خدمات فنی و مهندسی از شهرداری یا تراکم سیار دریافت می‌کنند. از این رو فلسفه ایجاد سازوکارهایی مثل صدور هولوگرام در فرآیند همکاری با کارگزاری‌ها یک تهدید نیست بلکه می‌تواند یک فرصت باشد.

او با بیان اینکه با وجود این در دوره گذشته از این روش تسویه غیرنقد شهرداری تهران به شکل خلاف هدف اصلی استفاده کرد، اظهار کرد: انحراف از عملکرد کارگزاری در دوره گذشته به چند شکل اتفاق افتاد. اول آنکه این شرکت‌ها به جای اضافه کردن منابع نقد به شهرداری، از منابع نقد شهرداری استفاده کردند. این در حالی است که کارگزاری‌هایی که با سازمانی همچون شهرداری تهران که بیش از ۱۷ هزار میلیارد تومان بودجه سالانه دارد مشارکت می‌کنند باید دست‌کم ۵۰۰ تا ۱۰۰۰ میلیارد تومان سرمایه نقدی داشته باشند و از این سرمایه در پروژه‌های شهرداری استفاده کنند. اما کارگزاری‌هایی که در دوره گذشته به خصوص سال‌های آخر، به شهرداری کمک کردند نه تنها سرمایه‌ای برای همکاری با شهرداری نداشتند بلکه برعکس سرمایه نقدی و غیرنقدی شهرداری را هم در اختیار گرفتند و از محل سرمایه نقدی شهرداری به سودهای قابل توجهی رسیدند و اساسا فرآیندهای مالی شهرداری تهران را به شدت دچار مشکل کردند.

سالاری اشکال دیگر فرآیند استفاده از برگه‌های هولوگرام‌دار در دوره گذشته را عدم نظارت صحیح، شفاف و غیرقانونی دانست و افزود: فروش ظرفیت‌های آینده شهر بدون اطلاع دقیق از میزان و حجم آن نیز یکی دیگر از اشکالات این روش بود. رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران در عین حال نبود بانک اطلاعاتی دقیق و شفاف از حجم و میزان تراکم‌های ساختمانی سیار پیش‌فروش شده در قالب برگه‌های هولوگرام‌دار را یکی از موانع اصلی برای برنامه‌ریزی آینده شهر عنوان کرد. او تاکید کرد: عدم شفافیت اطلاعات در این حوزه سبب شد تا اساسا بخش زیادی از هولوگرام‌های صادر شده در دوره گذشته منشا نداشته‌ باشند در حالی که هولوگرامی که شهرداری به‌عنوان ضمانت‌نامه به فردی می‌دهد در اصل باید سازوکار آن قطعی شده باشد که شخص حقیقی یا حقوقی طلبی از شهرداری دارد، اما بعضا مشخص می‌شد که بدون هیچ‌گونه طلبی از شهرداری، هولوگرام صادر می‌شد. به همین دلیل بود که در زمان مدیریت شهردار شانزدهم، کمیته‌ای برای راستی‌آزمایی هولوگرام‌های صادره تشکیل شد.

او ادامه داد: بخشنامه مدیریت شهری برای توقف موقت صدور برگه‌های هولوگرام‌دار نیز به دلیل همین اشکالات بود با این حال باید این نکته را در نظر گرفت که این مسیر به‌عنوان گزینه‌ای برای تسویه غیرنقد بدهی‌های شهرداری قابل حذف نیست، اما باید این روش با اصلاحاتی مورد استفاده قرار گیرد. به ویژه در زمان کنونی که شهرداری با مشکلات عدیده مالی مواجه است. او ضمانت قرارگرفتن این ابزار تسویه غیرنقدی بدهی‌های شهرداری را در مسیر اصلی تدوین سازوکارهای صحیح اعلام کرد و گفت: باید فضای درست و شفاف ایجاد کند، نظارت مستمر ایجاد شود و به‌صورت مداوم اطلاع‌رسانی شود و در اصل نحوه مشارکت کارگزاری‌ها با شهرداری تهران مشخص باشد. سالاری معتقد است: شهرداری به جای فروش ظرفیت آتی شهر در قالب فروش تراکم ساختمانی سیار باید راه‌های جدید تامین مالی غیرنقد را تعریف کند. به‌عنوان مثال کارگزاری‌ها در ازای تزریق سرمایه منابع به پروژه‌های حیاتی شهر همچون مترو، اصل سرمایه و سود موردانتظار خود را از محل فروش بلیت به جای دریافت ملک به دست آورند.