تکالیف شهرداری در منطقه استراتژیک تهران روی کاغذ ماند؛ آیا «احیای کریدور باد» بایگانی شده است؟

منطقه ۲۲ شهر تهران با ۶ هزار هکتار مساحت دارای ویژگی منحصربه‌فردی نسبت به سایر مناطق شهری پایتخت است. در این منطقه تراکم جمعیتی (میزان تعداد افراد ساکن در هر هکتار) ۳۰ نفر در هکتار است که یک‌پنجم شاخص میانگین تراکم جمعیتی شهر تهران محسوب می‌شود. همچنین ۶۵ درصد از اراضی منطقه ۲۲، عرصه ویژه ساخت‌وساز و ۳۵ درصد باقی‌مانده آن به‌عنوان اراضی بکر، طبیعی و ساخته نشده هستند. در حال‌حاضر وضعیت کنونی منطقه ۲۲ به لحاظ منطقه‌بندی برای چهار نوع کاربری تعیین شده در طرح تفصیلی به این شکل است که کاربری مسکونی معادل ۱۶ درصد، کاربری سبز معادل ۴۶ درصد و مابقی به دو کاربری تجاری و مختلط اختصاص پیدا کرده است.اما اولین ویژگی که سبب شده منطقه ۲۲ یک منطقه استراتژیک برای شهر تهران باشد «کریدور باد» بودن آن است. این منطقه کانال ورود باد و هوای تازه به شهر تهران است، از این‌رو نحوه چینش و بارگذاری‌های ساختمانی بر مسیر ورود باد تاثیرگذار خواهد بود.

دومین ویژگی آن است که این منطقه کانون عرضه فعالیت‌های رفاهی-گردشگری تهران است. مطابق با اسناد فرادست شهری، منطقه ۲۲ با پیش‌بینی خاص جمعیت‌پذیری و بارگذاری ساختمانی بنا بود به قطب گردشگری پایتخت تبدیل شود. ویژگی سوم این منطقه آن است که این محدوده از شهر تنها منطقه‌ای است که همچنان به لحاظ دارابودن زمین خام، استعداد ساخت‌وساز را دارد.ویژگی استراتژیک چهارم این منطقه نیز به سطح قیمت مسکن و زمین در این محدوده از پایتخت بازمی‌گردد. طبق آخرین آمار و اطلاعات از تحولات بازار مسکن پایتخت، میانگین قیمت مسکن در غربی‌ترین منطقه تهران حدود ۶ درصد کمتر از میانگین قیمت مسکن در شهر تهران است. کارشناسان شهری معتقدند پایین بودن سطح قیمت مسکن در این منطقه نشان‌دهنده آن است که این منطقه در مقایسه با سایر مناطق مصرفی شهر همچون ۴ و ۵، مستعد تقاضای سکونت جدید است. اما برخی عوامل سبب شده که این منطقه دچار تغییرات جمعیتی و کاربردی متفاوت طی دهه‌های گذشته شود. مهم‌ترین آنها مربوط به صدور پروانه‌های ساختمانی در سال ۹۱ می‌شود که کارشناسان شهری نسبت به بازگشت آن دوره هشدار می‌دهند.در آن سال، همزمان با تصویب و ابلاغ طرح تفصیلی جدید تهران، چراغ سبز مدیریت شهری به بارگذاری‌های سنگین در این منطقه از شهر روشن شد. تاجایی که مطابق با پیش‌بینی‌ها امکان افزایش سقف جمعیتی این منطقه تا ۵۲۰هزار نفر نیز به‌وجود آمد. وجود شرایط خاص در سرمایه‌گذاری‌های ساختمانی انجام شده در این منطقه طی سال‌های گذشته موجب شد تا در سال ۹۳ شورای‌عالی شهرسازی با صدور دستور توقف ساخت‌وسازهای جدید در این منطقه، از شهرداری تهران بخواهد طرح تفصیلی ویژه این منطقه متناسب با وضعیت جدید آن را طراحی و برای تصویب به شورای‌عالی شهرسازی ارائه کند.

هرچندکه پژوهش‌های انجام شده از نتیجه تصمیم سال ۹۳ شورای عالی شهرسازی و معماری نشان می‌دهد تعلیق صدور پروانه‌های ساختمانی در این منطقه چندان از سوی مدیریت شهری جدی گرفته نشد تا اینکه پس از گذشت چند سال، تکلیف معطل مانده شهرداری برای تدوین طرح تفصیلی ویژه منطقه ۲۲، تابستان امسال انجام شد.در قالب گزینه‌های پیشنهادی از سوی شهرداری، شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور یک گزینه را برای آینده ساخت‌وسازهای منطقه ۲۲ انتخاب کرد. محتویات این گزینه حاکی از آن است که ساخت‌وسازهای مسکونی از این پس با محدودیت خاصی در منطقه ۲۲ پیگیری خواهد شد.به این صورت که تمام ساخت‌وسازهای جدید با تراکم ۷۵۰ درصد(برج‌های ۲۰ طبقه) در این منطقه متوقف و صدور مجوز به ساخت‌وسازهای با تراکم محدود و با غلبه فرهنگی، تفریحی-گردشگری مجاز شمرده خواهد شد.به عبارت دیگر صدور مجوز جدید برای ساخت‌وساز فقط با تراکم محدود و کنترل‌شده امکان‌پذیر خواهد بود. علاوه بر این، در قالب این طرح، مراکز تجاری که سطح زیربنای آن بیش از ۵ هزار مترمربع باشد دیگر اجازه ساخت در این منطقه را ندارند.شرط دیگر برای منطقه ۲۲ منوط به اجرای این طرح آن است که جمعیت‌پذیری منطقه ۲۲ تا سال ۱۴۰۵، حداکثر معادل ۵۲۰ هزار نفر خواهد بود. شورای عالی شهرسازی انتخاب ضوابط ساخت‌وساز در منطقه ۲۲ را با تصویب این طرح به شکل اولیه نهایی نکرد و در قالب بخشنامه‌ای هفت اقدام مکمل برای تکمیل طرح پیشنهادی را به شهرداری تهران تکلیف کرد.

برمبنای این بخشنامه، شهرداری موظف بود پس از گذشت دو ماه از تاریخ ابلاغ مصوبه، نسخه مکمل طرح تفصیلی ویژه منطقه ۲۲ را به شورای عالی ارسال کند. اما هم‌اکنون بعد از گذشت چهار ماه، شهرداری هنوز اقدامات مکمل را در قالب طرح نگنجانده است. از همین رو کارشناسان شهری معتقدند تجربه تلخ انجام توافقات مغایر ضوابط مصوب برای ساخت‌وسازهای مسکونی-تجاری در این منطقه تکرار خواهد شد.امین مومیوند پژوهشگر شهری با ابراز نگرانی از طرح تدوین شده برای منطقه ۲۲ پایتخت، گفت: تصویب طرح به شکل فعلی و حتی با اصلاحات اعمال شده از سوی مدیریت شهری منجر به اجرای صحیح طرح تفصیلی در این منطقه نخواهد شد.او با اشاره به روند توافقات انجام شده برای صدور مجوزهای ساختمانی طی سال‌های گذشته در این منطقه عنوان کرد: مطابق با بررسی‌های به عمل آمده تا اواخر شهریور سال ۹۶، روند توافقات فاقد پروانه و صدور پروانه برای ساخت بلند مرتبه‌ها در منطقه با شدت رواج داشته است. به گونه‌ای که مشخص می‌شود در مجموع حدود ۱۰۸ توافق با تعداد بیش از ۵۰ واحد (به ازای هر توافق) و با ظرفیت جمعیت پذیری بیش از ۱۲۰ هزار نفر توسط مدیران وقت شهرداری منطقه منعقد شده‌اند. بخش قابل توجهی از این توافقات را املاک تحت مالکیت تعاونی مسکن دستگاه‌ها و نهادهای حاکمیتی در بر می‌گیرد. توافقاتی که در مجموع صدها میلیارد تومان برای شهرداری منطقه عایدی داشته اما به قیمت از دست رفتن فرصت‌های توسعه تهران رقم خورده است.به گفته وی در چنین شرایطی مطابق با مطالعات مشاور طرح سه گزینه برای جمعیت‌پذیری این منطقه مطرح شد. گزینه اول منطبق با جمعیت‌پذیری پیشنهادی طرح جامع شهر تهران برای منطقه، یعنی ۳۵۰ هزار نفر پیشنهاد شده بود. مطابق با این پیشنهاد باید کلیه توافقات و قراردادهای منعقد شده با افراد حقیقی و حقوقی که منجر به صدور پروانه نشده، کان لم یکن تلقی شود و شهرداری تهران بیش از هزار میلیارد تومان را به مالکان این اراضی بازپرداخت کند. هرچند که در روند بررسی‌ها مشخص شد، حتی در صورت بازپرداخت این مبالغ، مالکان حاضر به دست کشیدن از چنین فرصتی نخواهند شد و تهدیدات جدی جهت طرح شکایت در دستگاه قضا وجود خواهد داشت.

سناریوی دوم با پذیرش جمعیت پذیری ناشی از توافقات شهرداری تهران با دستگاه‌ها، نهادها و اشخاص حقیقی و حقوقی(حدود ۱۲۵ هزار نفر) و با قبول جمعیت پذیری ایجاد شده تا دی ۱۳۹۶ برابر با ۳۵۰ هزار نفر و همچنین با لحاظ کردن حقوق مکتسبه افراد واقع در پهنه‌های مسکونی و مختلط اداری-مسکونی در سطح منطقه برابر ۴۵ هزار نفر، جمعا سقفی برابر با ۵۲۰ هزار نفر را برای این منطقه پیشنهاد می‌کند. همچنین مطابق با گزینه سوم شهرداری تهران ضمن پذیرش کلیه حقوق ساخت و سازها و توافقاتی که تا دی ۱۳۹۶ صورت گرفته‌اند، سخت‌گیری مضاعفی را برای ساخت و ساز‌های جدید در منطقه به منظور تامین کسری خدمات سطح منطقه مقرر و به نوعی میزان بارگذاری توسط مالک به میزان تعهد وی به تامین کسری خدمات در منطقه (به خصوص برای اراضی با وسعت بیش از ۱۰۰۰ متر) وابسته خواهد بود.آن‌طور که این پژوهش شهری می‌گوید: طی رفت و برگشت‌های متعدد طرح در کمیسیون ماده ۵ شهر تهران و شورای عالی شهرسازی و معماری، نهایتا در شهریور سال جاری شورای‌عالی شهرسازی و معماری کلیات سناریوی دوم(جمعیت پذیری ۵۲۰هزار نفری) را مصوب کرد اما از آنجا که فرآیند بند ۳۴ ماده ۸۰ قانون شوراها که به زدن مهر تایید شوراهای شهر بر کلیه طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها اشاره دارد، طی نشده و این طرح اساسا به استثنای ارائه در کمیته شهرسازی و کمیسیون شهرسازی و معماری شورا طی فرآیند تهیه، به هیچ وجه تاییدی از شورای شهر نگرفته بود، مقرر شد ظرف مدت معین شورای شهر تهران نظرات پیشنهادی و اصلاحی خود را در قبال طرح به شورای عالی شهرسازی و معماری ارائه کند.

در عین حال مومیوند در جریان بررسی جزئیات این طرح می‌گوید: طی بررسی‌های دقیق به عمل آمده مشخص شد، تجربه تلخ طرح تفصیلی یکپارچه ابلاغی سال ۱۳۹۱ شهر تهران درخصوص موکول کردن تهیه دستورالعمل‌ها و تکالیف به سنوات آتی، عینا در طرح تفصیلی ویژه تکرار شده است. به گونه‌ای که در این طرح تهیه و تصویب مواردی همچون «ضوابط یکپارچه پهنه T» (پهنه‌ای که برای نخستین بار در تاریخ طرح‌های توسعه شهری کشور در راستای توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی در شعاع ۵۰۰متری ایستگاه‌های مترو پیشنهادی منطقه در نظر گرفته شده است) «بسته تشویقی غیر تراکمی در پهنه‌های S۲۲۲»، «بسته تشویقی تبدیل برج‌های مسکونی منطقه به Home-Office»، «دستورالعمل تامین خدمات به تفکیک محله‌ای- ناحیه‌ای و شهری-منطقه‌ای»، «تعیین سقف واحدپذیری سکونت در هر یک از محلات ۳۴ گانه پیشنهادی منطقه ۲۲»، «تسهیلات تشویقی غیر تراکمی برای پهنه R۲۶۳ شرق هزار و یک شهر» و... تماما به زمانی پس از ابلاغ طرح تفصیلی موکول شده و حتی بعضا مدت زمان مشخصی نیز برای تصویب موارد فوق الذکر پیشنهاد نشده  است.  او می‌گوید: در همین راستا کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران در سلسله جلساتی با یادآوری تبعات در پیش گرفتن چنین رویه‌ای، شهرداری تهران را مکلف به تهیه ضوابط و دستورالعمل‌های پیوست طرح کرد و توافق شد ابلاغ طرح پیش از تهیه این دستورالعمل‌ها صورت نگیرد.  از دیدگاه این کارشناس شهری، یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های طرح تفصیلی ویژه منطقه ۲۲ با سایر طرح‌های توسعه شهری موجود در کشور به پیش‌بینی کریدور TOD پیرامون ۱۵ایستگاه مترو پیشنهادی در سطح منطقه باز می‌گردد. اما ضوابط نحوه ساخت‌و‌ساز و میزان تراکم و سطح اشغال و تعداد طبقات در این پهنه‌ها، به پس از ابلاغ طرح تفصیلی منطقه موکول شده بود که عملا اجرای این راهبرد استراتژیک و تغییر رویکرد را در هاله‌ای از ابهام قرار می‌داد.  همچنین بر اساس محاسبات و بررسی‌های به عمل آمده باید اذعان داشت جمعیت‌پذیری منطقه ۲۲ در قالب سناریو دوم حداقل به ۵۶۰ هزار نفر خواهد رسید. این رقم بدون در نظر گرفتن سهم مسکن اجتماعی در زون‌های TOD سطح منطقه و بدون لحاظ کردن ضریب سکونت حداکثری در پهنه M و صرفا بر اساس پروانه‌های صادر شده تا به امروز و حقوق مکتسبه آتی و پذیرش توافقات فاقد پروانه خواهد بود.  او همچنین عدم شناسایی و برنامه‌ریزی برای اراضی ذخیره نوسازی و توسعه شهری در سطح منطقه (اراضی بالای یک هکتار) را از دیگر چالش‌های طرح پیشنهادی کنونی می‌داند که ضرورت جدیت شورا در مواجهه با طرح را دو چندان می‌کند. برخی مشکلات فعلی بین معاونت‌های حمل و نقل و ترافیک و شهرسازی و معماری شهرداری تهران درباره مسیر خط مترو پیشنهادی از دیگر چالش‌های طرح پیشنهادی است که باوجود برخی نکات مثبت و قابل توجه همچون کاهش مساحت پهنه‌های R و M در سطح منطقه و توجه به توسعه مبتنی بر حمل و نقل همگانی برای نخستین بار در تهیه اسناد توسعه شهری، تحقق پذیری و دستیابی به چشم انداز مطرح شده برای منطقه را با چالش جدی مواجه می‌سازد.کارشناسان شهری معتقدند برای رفع مشکلات موجود در طرح تفصیلی ویژه تهران هفت اقدام اساسی باید مدنظر قرار گیرد.  تعدیل حتی الامکان ظرفیت مسکونی-تجاری، تعدیل بخشی از تراکم توافق شده بین شهرداری و سازنده‌ها از طریق تبدیل آنها به سرانه گردشگری، تثبیت باغات منطقه، تثبیت سطوحی از منطقه که دارای خدمات هفت‌گانه هستند، محدود تمام شهرک‌های منطقه به تراکم سه طبقه، تشکیل بانک زمین و منوط کردن صدور مجوز پایان کار بزرگ‌ترین مال منطقه به تامین شرایط و نیازهای حمل و نقلی، مجموع اقداماتی است که انجام آنها می‌تواند ضمانت‌نامه حسن اجرای طرح تفصیلی ویژه منطقه ۲۲ باشد.  ایجاد محدودیت در بارگذاری‌های مسکونی از جمله دلایلی است که می‌تواند ارتقای کیفیت زندگی شهروندان منطقه را تضمین کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد طی سال‌های گذشته، افزایش جمعیت‌پذیری و بارگذاری بیش از حد فعالیت‌های بزرگ مقیاس تجاری، ضمن کاهش کیفیت زیست و سکونت محلی، ایفای ماموریت‌های منطقه در تامین خدمات شهری و فراشهری منطقه، چالش‌های عمده‌ای را در حوزه حمل و نقل همگانی و سرانه‌های خدماتی پشتیبان ایجاد کرده است.