خودانتقادی سازمان برنامه و بودجه از مدل پرداخت یارانه؛ نسخه‌ای که کسی را شفا نمی‌دهد!

داد‌ه‌های ارائه‌شده در گزارش سازمان برنامه و بودجه حکایت از این دارد که نسبت مخارج دهک دهم (ثروتمندترین) به دهک اول (فقیرترین)، در یک جاده افزایشی در طول سال‌های گذشته حرکت کرده و در سال ۹۶ به بیش از ۶/ ۱۳ برابر رسیده است. یعنی تخصیص یارانه‌های گوناگون، نه‌تنها قدرت خرید دهک پایین درآمدی را تقویت نکرده، بلکه نسبت مخارج خانوارهای فقیر را در برابر خانوارهای غنی، کوچک‌تر نیز کرده است. قرینه سوم ناکارآمدی سیاست‌های دستوری توزیع منابع، سیاست تخصیص دلار ۴۲۰۰ تومانی برای واردات کالاهای اساسی است. سیاستی که با هدف حمایت از دهک‌های پایین، بیش از ۵۸ هزار میلیارد تومان را به واردات کالاهای اساسی اختصاص می‌دهد که به سپری برای اقشار کم‌درآمد در برابر تورم تبدیل شود. اما در عمل به گفته رئیس‌جمهور موجب سوءاستفاده‌های گوناگون واقع شده است؛ در نتیجه این سیاست دستوری نیز توزیع رانت و تعمیق شکاف درآمدی را به بار آورده است. کارشناسان سازمان برنامه و بودجه معتقدند برای اصلاح این چرخه  اقدامات متعددی باید صورت گیرد؛ حذف یارانه نقدی خانوارهای با درآمدهای بالا اولین گامی است که در سال ۹۸ باید برداشته شود. همچنین گزارش سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد که سیاست‌های با هدف تعدیل نابرابری، باید ذیل سیاست‌های کلان اقتصادی از جمله تنظیم مناسب سیاست‌های پولی، مالی و ارزی کشور قرار گیرد تا قدرت خرید آحاد جامعه ضربه نخورد. از این نظر سیاست‌گذار باید از یک نگاه نقطه‌ای به مقوله رفاه، به سمت یک نگاه جامع حرکت کند تا تداخل سیاست‌های متضاد در فضای سیاست‌گذاری به حداقل برسد. تا زمانی که سیاست‌ها هم‌افزا نباشند، تیر بهبود توزیع درآمد نیز به سیبل نخواهد خورد. داده‌ها نشان می‌دهد که با همه تخصیص‌های کلانی که طی این سال‌ها با عنوان «یارانه» به جامعه تزریق شده است، در نهایت نتوانسته سطح رفاه جامعه را به ابتدای دهه ۹۰ برساند (شاخص رفاه اجتماعی به‌رغم ۴ سال افزایش متوالی، در سال ۹۶ بیش از ۱۳ درصد کمتر از سال ۹۰ گزارش شده است)؛ از این جهت می‌توان به یارانه‌های تخصیصی لقب «یارانه کور» را داد که در تشخیص گروه هدف عاجز مانده است.

آمارهای رسمی حاکی از این است که شاخص رفاه اجتماعی دو روند متفاوت را در دهه ۹۰ ثبت کرده است. در ابتدای این دهه تا سال ۹۲، شاخص رفاه اجتماعی به‌رغم بهبود ضریب جینی، شدیدا نزول کرد؛ طوری‌که در عرض دو سال بیش از ۱۸ درصد از شاخص رفاه از دست رفت. اما از سال ۹۳، بهبود شاخص رفاه آغاز شد؛ منتها سرعت رشد شاخص هیچ‌گاه به سرعت کاهش آن نرسید تا در انتهای سال گذشته، همچنان شاخص رفاه اجتماعی ۱۳ درصد کمتر از سطح ابتدای دهه باشد.

جایگاه «توزیع درآمد» در سیاست‌گذاری

تاکنون در تمامی برنامه‌های توسعه ایران و در برنامه‌های بودجه‌های سنواتی، دغدغه حمایت از اقشار و گروه‌های آسیب‌پذیر در نظر گرفته شده است. سیاستمداران، حداقل در شعار همواره افزایش رفاه و بهبود توزیع درآمد را در سیاست‌های خود پیگیری کردند. اما از نظر صاحب‌نظران، نوع سیاست‌ها مساله‌ای است که تفاوت‌های مهمی را در کشور ما با دیگر کشورها رقم زده است. از نظر کمی سیاستمداران منابع قابل ملاحظه‌ای را برای برپایی عدالت اقتصادی صرف کرده‌اند، اما به نظر مشکل اینجاست که تغییری در رویکرد سیاست‌ها مشاهده نمی‌شود. بررسی‌های مستقل نشان می‌دهد که سیاست‌ها به‌طور جامع پیگیری نمی‌شوند و به‌دنبال رفع یک معضل اقتصادی به شکل نقطه‌ای هستند. کارشناسان معتقدند هنگامی که این‌ سیاست‌ها با دیگر سیاست‌های اقتصاد کلان قابل جمع نباشد، بر ضد هم عمل خواهند کرد. طوری‌که شاید از یک نقطه مساله توزیع درآمد بهبود یابد اما از نقطه‌ای دیگر با یک سیاست اشتباه، هدف برابری مورد حمله قرار گیرد. مثلا در بودجه ۹۸، دولت از طرفی با اختصاص بخش قابل‌توجهی از منابع بودجه(حدود ۵۸ هزار میلیارد تومان)، به‌دنبال حذف صورت‌حساب تورم از بخش بزرگی از کالاهای اساسی مورد استفاده تمام مردم(و نه برای اقشار کم‌درآمد) است و از طرف دیگر با این سیاست (که از آن به‌عنوان دلارپاشی یاد می‌شود) عملا به ماشین توزیع رانت تبدیل شده که می‌تواند در عمل نابرابری را تشدید کند. حال «دنیای اقتصاد» با توجه به اهمیت موضوع، گزارش کارشناسیسازمان برنامه و بودجه در این باره را مرور کرده است. سازمان برنامه و بودجه در بخش اول گزارش مبانی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگیبودجه سال ۹۸، ضمن بررسی شاخص‌های توزیع درآمد و رفاه اجتماعی، برخی اشتباهات سیاستی و راهکارهای متناظر را توضیح داده است.

مفهوم توزیع درآمد

توجه به حرکت شاخص‌های رفاه و توزیع درآمد از یک طرف و تحلیل متغیرهای سیاستی موثر بر آن از سوی دیگر، می‌تواند بستر بهتری برای تصمیم‌سازی و اجرای درست آن در جهت افزایش رفاه و بهبود توزیع درآمد فراهم کند.

توزیع درآمد به تشریح چگونگی سهم افراد یک کشور از درآمد ملی می‌پردازد. یکی از مهم‌ترین وظایف اقتصادی دولت، کنترل وضعیت نابرابری درآمد است. مالیات‌ها و مخارج دولت نیز به‌دنبال تاثیر بر توزیع درآمد بین بخش‌های مختلف جامعه است. در سیاست‌های کلی نظام نیز چنین رویکردی مشاهده می‌شود. مطابق با بند ۱۴ سیاست‌های کلی نظام و تحقق کامل هدفمندسازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌وری و ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی است. در قانون برنامه ششم توسعه نیز بر کاهش نابرابری و بهبود توزیع درآمد تاکید شده است. مطابق ماده ۳ قانون برنامه ششم توسعه در سال پایانی برنامه، ضریب جینیکل کشور باید به عدد ۳۴/ ۰ برسد. برای اینکه این هدف در سال ۱۴۰۰ تامین شود، ضریب جینی کل کشور باید از سال ۹۵ به‌طور سالانه ۰۲۷/ ۰ واحد کاهش یابد؛ حال آنکه در سال گذشته ضریب جینی مسیر افزایشی را پیش گرفت.

شاخص‌های مورد سنجش: در گزارش سازمان برنامه وبودجه از شاخص‌های ضریب جینی، شاخص رفاه اجتماعی و مقیاس نابرابری بین دهک‌های درآمدی استفاده شده است. شاخص رفاه اجتماعی(W) از دو جزء ضریب جینی و درآمد سرانه تشکیل شده و افزایش این شاخص به معنی بهبود وضعیت رفاهی است. از نظر ریاضی، شاخص رفاه‌ اجتماعی از حاصل‌ضرب دو جزء «درآمد سرانه» و «فاصله ضریب جینی از عدد یک»، حاصل می‌شود. البته معمولا برای تحلیل وضعیت توزیع درآمد از ضریب جینی استفاده می‌شود. این ضریب در حالت برابری کامل صفر و در وضعیت نابرابری کامل، عدد یک را منعکس خواهد کرد. کاهش ضریب جینی به معنی بهبود توزیع درآمد است. البته از نسبت‌هایی چون نسبت مخارج کل دهک دهم(ثروتمندترین) به مخارج کل دهک اول(فقیرترین) نیز برای بیان تغییر توزیع درآمد و نابرابری استفاده می‌شود. کاهش این نسبت به معنی بهبود توزیع درآمد است؛ اگرچه این نسبت توزیع درآمد بین دهک‌های میانی را در نظر نمی‌گیرد. نسبت دیگر برای اندازه‌گیری نابرابری، نسبت مخارج کل دو دهک بالایی به مخارج کل دو دهک پایینی است.

وضعیت رفاه در دهه ۹۰

محاسبات سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد که در محاسبه شاخص رفاه اجتماعی، از میانگین ماهانه درآمد سرانه استفاده شده است؛ از این جهت شاید اطلاق شاخص رفاه اجتماعی سالانه چندان دقیق نباشد، اما در هر حال این داده‌ها، اطلاعات مهمی از روند این شاخص طی زمان به دست می‌دهند. داده‌های سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد که از سال ۱۳۹۰ شاخص رفاه اجتماعی(به قیمت ثابت سال ۱۳۸۳) در یک سراشیبی قرار گرفته بود. شاخص رفاه در سال ۱۳۹۰ معادل ۴/ ۴۵۴ هزار تومان بود که در یک روند نزولی در سال ۱۳۹۲ به ۴/ ۳۷۲ هزار تومان سقوط کرد؛ یعنی ۸۲ هزار تومان کاهش در ۲ سال. اما این روند در سال ۱۳۹۳ شکسته شد تا پس از ۳ سال، شاخص رفاه روند افزایشی در پیش گیرد. خروج اقتصاد از رکود و توقف روند افزایشی نرخ تورم، احتمالا بیشترین تاثیر را در شکستن روند داشته‌اند. رشد چشمگیر شاخص رفاه در سال ۹۵ با نرخ ۶/ ۳ درصدی نسبت به سال ۹۴ رخ داد، اما شدترشد در سال بعدش، یعنی سال ۹۶ افول کرد. چراکه در این سال به‌رغم افزایش تولید و درآمد سرانه، ضریب جینی نیز افزایش یافت تا بخشی از افزایش درآمد خنثی شود. در سال ۹۶ شاخص رفاه با ۴ سال رشد مداوم به عدد ۵/ ۳۹۴ هزار تومان رسید؛ عددی که همچنان از شاخص سال ۱۳۹۰ حدود ۶۰ هزار تومان(بیش از ۱۳ درصد) کمتر است و به نوعی نشان می‌دهد که به‌رغم بهبودهای حاصل شده در اثر رشد اقتصادی در طول این سال‌ها، شاخص رفاهی مردم ایران همچنان به عدد سال ۱۳۹۰ بازنگشت که ناشی از افت شدید این شاخص در ابتدای دهه ۹۰ است.

اما ضریب جینی روند یکسانی را با شاخص رفاه طی نکرده است. ضریب جینی تا سال ۹۲ روند کاهشی را پیش گرفت، اما از سال ۹۳ آهنگ نزولی تغییر کرد و به صعودی تبدیل شد. روند صعودی تا سال گذشته نیز تمدید شده است. نرخ رشد متوسط سالانه این ضریب طی دوره ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۶ برابر ۱۹/ ۲ درصد بوده است. اما در بازه ۹۰ تا ۹۲، چرا ضریب جینی روند کاهشی را پیش گرفته بود؟ از نظر کارشناسان سازمان برنامه و بودجه، عمده‌ترین دلیل کاهش ضریب جینی و بهبود نسبی توزیع درآمد، پرداخت یارانه‌های نقدی و سایر سیاست‌های حمایتی نظیر توزیع سبد کالا بوده است؛ سیاست‌هایی که اثرگذاری آنها دوام چندانی نداشته است.  نسبت مخارج دهک بالا (ثروتمندترین) به مخارج دهک پایین (فقیرترین)، همانند ضریب جینی در سال‌های ۹۰ تا ۹۲ روند کاهشی داشته اما از سال ۹۳ به بعد روند حرکت، شکل صعودی گرفته و از رقم ۳۳/ ۱۲ در سال ۹۳ به ۶۵/ ۱۳ در سال ۹۶ رسیده است؛ یعنی دهک دهم در سال گذشته ۶/ ۱۳ برابر دهک اول، خرج کرده‌اند. این نسبت فقط ابتدا و انتهای توزیع را در نظر می‌گیرد و فاقد اطلاعات قیمت میانی توزیع است. از این جهت، تجویز سیاستی براساس این نسبت باید با احتیاط صورت پذیرد. در مورد نسبت مخارج ۲۰ درصد بالا (ثروتمندترین) به ۲۰ درصد پایین برای کل جامعه نیز الگویی مشابه در دهه ۹۰ طی شده است. این نسبت در سال ۹۲ معادل ۵۷/ ۶ بوده که با قرارگرفتن در یک جاده افزایشی در سال گذشته به عدد ۸ رسیده است.

چالش‌ها و راهکارها

کارشناسان سازمان برنامه و بودجه، در انتهای بررسی خود، برخی اشتباهات سیاستی را که در این عرصه وجود دارد لیست کرده‌اند. از نظر آنها، یکی از چالش‌های اساسی حوزه رفاه، وجود یارانه‌های غیرمستقیم در حوزه‌های تولید و وجود یارانه‌های پنهان است. همچنین توزیع منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها به آحاد جامعه از جمله گروه‌های پردرآمد، عدم اصابت منابع بیشتر یارانه‌ای به اقشار آسیب‌پذیر را موجب شده است. یک عامل دیگر که در این سال‌ها به سطح رفاه مردم آسیب زده است، به سیاست‌های نامناسب پولی، مالی و ارزی کشور باز می‌گردد که تورم و کاهش ارزش پول ملی را سبب شده است. علاوه بر اینها کارشناسان سازمان برنامه و بودجه معتقدند افزایش سهم مخارج خوراکی و بهداشتی در خانوارها در سال ۹۶ نسبت به ۹۵ و افزایش شدید مخارج مربوط به آن، عامل دیگری است که توزیع درآمد را به چالش کشیده است. وجود فساد و رانت در تخصیص دستوری منابع نیز شکاف توزیع درآمد را عمیق‌تر کرده است. سازمان برنامه و بودجه، نابرابری در دریافتی‌های (شامل دریافتی‌های رسمی و غیررسمی ناشی از فرصت شغلی) مشاغل را نیز از دیگر چالش‌های سیاست‌گذاری شمرده است.

کارشناسان سازمان برنامه و بودجه در درجه اول پیشنهاد می‌دهند که حذف یارانه نقدی خانوارهای با درآمد بالا در دستور کار دولت قرار گیرد تا دولت بتواند حداقل معیشت گروه‌های کم‌درآمد و اقشار آسیب‌پذیر جامعه را تامین کند. در حقیقت از نظر آنها، برای اینکه تخصیص یارانه به هدف بخورد، باید روش هدف‌گیری تغییر یابد. پیشنهاد دیگر این است که دولت اعطای سبد کالاهای اساسی را برای جلوگیری از سوءتغذیه افراد تداوم و تعداد دفعات اعطای آن را افزایش دهد. از نظر سازمان برنامه و بودجه دولت باید حمایت‌های اجتماعی را گسترش دهد؛ یعنی تامین اجتماعی، بیمه بیکاری و برابری فرصت‌های شغلی برای مردان و زنان را در اولویت سیاست‌های رفاهی قرار دهد. اما جدا از اینها، در بعد کلان‌تر دولت باید سیاست‌های پولی، مالی و ارزی کشور را در جهت کنترل تورم با هدف جلوگیری از کاهش قدرت خرید آحاد جامعه به ویژه اقشار آسیب‌پذیر تنظیم کند تا از این ناحیه ضربه بیشتری به سطح رفاه وارد نشود.

از نگاه سازمان برنامه و بودجه، یک جنبه بسیار مهم از اهمیت رفاه و توزیع درآمد در این نکته نهفته است که برآیند فعالیت‌های اقتصادی، تدوین ضوابط و اجرای آن بر رفاه جامعه تاثیرگذار خواهد بود. در حقیقت مطابق نظر کارشناسان، دولت باید از نگاه نقطه‌ای به یک نگاه جامع شیفت کرده و حل ریشه‌ای مساله نابرابری را ذیل اصلاح سیاست‌های کلان اقتصادی پیگیری کند.