چرا بانک مرکزی باید مستقل باشد؟

او از نخستین کسانی بود که سیاست «تسهیل مقداری» را در سال ۲۰۰۹ به کار بست. او درباره انگیزه نوشتن کتابش به گفت‌وگوی خود با یک مسوول بلندپایه بانک مرکزی چین در سال ۲۰۱۱ اشاره می‌کند که در پاسخ به سوال وی درباره اهمیت انقلاب صنعتی انگلستان در نیمه دوم سده هجدهم می‌گوید: «ما در چین چیزهای زیادی از غرب درباره نقش رقابت و اقتصاد بازار در صنعتی کردن و بالابردن سطح زندگی یاد گرفته‌ایم و می‌خواهیم آن را سرمشق خود قرار دهیم. اما گمان نمی‌کنم شما قلق پول و بانکداری را کاملا به دست آورده باشید.»

کینگ در ادامه در توضیح مفهوم کیمیاگری که در عنوان کتابش آورده است، می‌نویسد: «این فکر که پول کاغذی می‌تواند جایگزین طلا و فلزات قیمتی دارای ارزش ذاتی شود و اینکه بانک‌ها می‌توانند سپرده‌های کوتاه‌مدت مطمئن را بگیرند و آنها را به سرمایه‌گذاری‌های درازمدت ریسکی تبدیل کنند، با انقلاب صنعتی در سده هجدهم رواج یافت. این فکر هم انقلابی و هم بسیار فریبنده بود. این در واقع کیمیاگری مالی بود: خلق توانایی‌های مالی فوق‌العاده‌ای که واقعیت و عقل سلیم را به چالش می‌کشید. پی گرفتن این اکسیر فجایع اقتصادی متعددی، از ابرتورم‌ها گرفته تا فروپاشی نظام بانکی را به همراه آورد.

چرا پول و بانکداری این کیمیاگران اقتصاد بازار به پاشنه آشیل آن تبدیل شد؟» کینگ می‌گوید برای پاسخ به این پرسش است که این کتاب را نوشته است. (کینگ، ۵-۳) بررسی کتاب کینگ حتی به اجمال مجال مفصل و جداگانه‌ای لازم دارد، اینجا فقط به پیام اصلی هشدار وی اشاره می‌کنیم که برای جلوگیری از تکرار فجایع ناشی از استفاده نادرست از این کیمیاگری مالی باید تدابیر جدی اندیشید. نظام بانکداری مرکزی که ابتدا در کشورهای پیشرفته صنعتی به‌وجود آمد و در سده بیستم میلادی در سراسر دنیا فراگیر شد تدبیری بود برای حفاظت از بانکداری مبتنی بر ذخیره کسری. بانک مرکزی به‌عنوان بانکدار بانک‌ها، وام‌دهنده در آخرین مرحله و بانکدار دولت تعریف می‌شود.

رکود بزرگ سال‌های ۱۹۳۰ در کشورهای صنعتی برخی اقتصاددانان را به این فکر انداخت که با استفاده از سیاست‌های پولی انبساطی ملهم از تفکر کینزی بانک مرکزی می‌تواند به مصاف آن برود. اما نگاه تک‌بعدی در این خصوص به تورم توام با رکود در سال‌های ۱۹۷۰ انجامید و معلوم شد که بدون کنترل تورم در سطوح بالا دست یافتن به رشد اقتصادی پایدار در درازمدت ناممکن است. از سال‌های ۱۹۸۰ اهداف بانک‌های مرکزی مورد تجدیدنظر قرار گرفت؛ به‌طوری‌که کنترل تورم و برقراری ثبات در نظام قیمت‌ها اولویت نخست بانک‌های مرکزی تلقی شد و این ممکن نبود مگر با اعطای قدرت تصمیم‌گیری مستقل و رها از فشارهای سیاسی و دولتی.

دستاورد مهم این تغییر رویکرد کنترل تورم در حدود ۲ تا ۴ درصد در اغلب کشورهای بزرگ صنعتی در دو دهه بعد بود. اما درست در زمانی که تصور می‌رفت کیمیاگر قلق کار را به‌دست آورده، بحران مالی ۲۰۰۸-۲۰۰۷ در ایالات‌متحده آمریکا خواب بانکداران مرکزی را آشفته کرد. کنایه آن مقام بانکی چینی به رئیس بانک انگلستان در واقع اشاره به این بحران و غافلگیر شدن بانکداران مرکزی داشت. کینگ بر این عقیده است که جلوگیری از بحران‌های بعدی مستلزم اصلاحاتی در نظام بانکداری مرکزی در جهت مصون داشتن هرچه بیشتر این نهاد پولی از فشار‌های سیاسی و تغییر نقش آن از وام‌دهنده در آخرین مرحله به وام‌دهنده گرو‌گیر (Pawnbroker) است. (کینگ، ۲۸۹-۲۵۰)

در ایران بانک مرکزی در سال ۱۳۳۹ شمسی تشکیل شد، پیش از آن بانک ملی عهده‌دار انجام وظایف آن در مقام بانکدار بانک‌ها و بانکدار دولت بود. قانون جامع پولی و بانکی کشور که جایگاه بانک مرکزی را در نظام اقتصادی معین می‌کرد در سال ۱۳۵۱ به تصویب رسید و از آن زمان تاکنون به جز اصلاحات ناظر بر عملیات بانکی بدون ربا در سال ۱۳۶۲، همچنان به قوت خود باقی است. اتفاقا از همان زمان تصویب این قانون یعنی اوایل دهه ۱۳۵۰ است که اقتصاد ایران گرفتار تورم دو‌رقمی مزمن می‌شود.

البته این سخن به معنی برقراری رابطه عِلّی میان این دو پدیده نیست، بلکه اشاره و تاکید بر این است که در همان سال‌ها کشورهای پیشرفته صنعتی نیز گرفتار تورم‌های بالا شدند که به بازنگری آنها در نقش بانک مرکزی در دهه بعد یعنی سال‌های ۱۹۸۰ میلادی انجامید؛ اما در ایران به دلایلی این مساله مهم مورد توجه قرار نگرفت. به سخن دیگر، در زمانی که دنیا به طرف استقلال بیشتر بانک مرکزی حرکت می‌کرد و وظیفه کنترل تورم و ایجاد ثبات در سطح قیمت‌ها را بر عهده این نهاد مهم می‌گذاشت در کشور ما بانک مرکزی عملا به ابزار دولت‌ها برای حل مشکلات مالی آنها تبدیل شد. نتیجه این حرکت مغایر، تلاطم‌های شدید در سطح عمومی قیمت‌ها و تورم مزمن دورقمی طی چهار دهه گذشته بوده که محیط اقتصاد کلان کشور را برای فعالیت‌های اقتصادی نامطمئن کرده است. از این رو می‌توان گفت یکی از مبرم‌ترین الزامات اصلاح اقتصادی در کشور بازتعریف جایگاه بانک مرکزی در نظام اقتصادی است.

مدتی است که دولتیان از دو لایحه «قانون بانکداری» و «قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» سخن می‌گویند، اما ظاهرا به‌دلیل اشکالاتی که در آنها وجود دارد هنوز این لوایح دوقلو به سرانجامی نرسیده است. اخیرا طرحی در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در دست بررسی قرار گرفته که از بسیاری جهات روزآمد و برخوردار از انسجام درونی است. طرح قانونی «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» با رویکرد تکیه بر پیشرفت‌های جدید در دانش اقتصاد، بانکداری مرکزی و فناوری اداره بانک نوشته شده است.

نگاهی به این طرح نشان می‌دهد که نویسندگان آن با اشراف به تحولات بانکداری مدرن که به برخی از آنها در ابتدای این نوشته اشاره شد، آن را با دقت و موشکافی تهیه کرده‌اند؛ گرچه به‌نظر می‌رسد در مواردی به‌دلیل محظوراتی که داشته‌اند ناگزیر از اصطلاحات و مفاهیم نامناسب و غیر‌کارشناسی استفاده کرده‌اند. ما اینجا صرفا به نقاط قوت طرح اشاره می‌کنیم که بسیار مهم هستند و برای آینده تحولات اقتصادی کشور ما می‌توانند تعیین‌کننده باشند. بند ب ماده ۲ بانک مرکزی را موظف به پیگیری اهداف زیر می‌کند: ۱- حفظ ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اصلی و اولویت اول بانک مرکزی؛ ۲- تامین ثبات و سلامت نظام بانکی؛ ۳- رشد اقتصادی و اشتغال با رعایت اولویت حفظ ثبات قیمت‌ها. این نگاه به اهداف بانک مرکزی در کنار ماده ۴ که بر استقلال این نهاد تاکید دارد کاملا با آخرین دستاوردهای بانکداری مدرن تطبیق می‌کند و مانع از آن می‌شود که بانک مرکزی به ابزاری برای رفع مشکلات مالی دولت‌ها تبدیل شود.

با همین هدف، در ماده ۶ طرح ممنوعیاتی برای فعالیت‌های بانک مرکزی تعیین شده که در نوع خود بدیع است و اگر به درستی رعایت شود، می‌تواند بسیار موثر باشد. بند الف این ماده که وام‌دهی بدون وثیقه را برای بانک مرکزی ممنوع می‌کند بی‌شباهت به پیشنهاد کینگ درخصوص تبدیل بانک مرکزی به وام‌دهنده گرو‌گیر (Pawnbroker) نیست.

از سوی دیگر، لازمه استقلال واقعی بانک مرکزی و جلوگیری از استفاده ابزاری از آن از سوی دولت اصلاح ساختاری این نهاد است که در ماده ۷ و ۸ طرح آمده و هیات عالی را به‌عنوان یکی از اجزای بانک مرکزی «بالاترین مرجع سیاست‌گذاری، وضع مقررات و نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات بانک مرکزی» تعیین می‌کند. هیات عالی درواقع جایگزین شورای پول و اعتبار می‌شود که پیش از این با ترکیب کاملا دولتی، اراده سیاسی صاحبان قدرت را بر تصمیمات کارشناسی بانک مرکزی تحمیل می‌کرد. ترکیب هیات عالی که مهم‌ترین رکن بانک مرکزی به‌شمار می‌آید، کاملا تخصصی، فنی و کارشناسی است. ویژگی‌ها و شرایط نصب و عزل اعضای این هیات طوری پیش‌بینی شده که حتی‌الامکان آن را از سیطره و نفوذ صاحبان قدرت سیاسی مصون نگاه می‌دارد.

ماده ۲۰ ناظر بر شفافیت و پاسخگویی هیات عالی است و این هیات را موظف به انتشار عمومی مذاکرات و مصوبات خود می‌کند. به‌علاوه رئیس کل موظف است به‌صورت ادواری گزارش عملکرد و برنامه‌های بانک مرکزی مشتمل بر سیاست‌های پولی و ارزی، نظارت بانکی، تحولات اقتصادی، دلایل انحراف احتمالی متغیرهای هدف از پیش‌بینی‌های ارائه شده را به نمایندگان مجلس ارائه دهد. امید است تصویب این طرح قانونی با جدیت و حسن نیت در مجلس پیگیری شود و دولتیان و نمایندگان مجلس از دست بردن و تغییر آن در جهت اهداف جناحی و سیاسی خودداری کنند.

پی‌نوشت:

1- King, Mervyn(2017),The End of Alchemy; Money, Banking and the Future of the Global Economy, Published by Abacus, London.