تهدیدهای سه‌گانه

نخستین سوال مهم و چالش‌برانگیز درخصوص تبصره‌ ۵ بودجه‌ ۹۸، نگرانی درباره افزایش بدهی‌های دولت در قالب انتشار اوراق است. به عبارت دیگر، آیا سقفی برای انتشار اوراق از سوی دولت باید وجود داشته باشد یا تامینکسری بودجه از طریق ایجاد بدهی تا هر میزانی مجاز است؟ مدافعان انتشار اوراق غالبا بر مبنای آمار سایر کشورها استدلال می‌کنند که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در ایران در مقایسه با سایر کشورها بسیار پایین است. این نسبت برای ایالات متحده حدود ۹۰درصد (درسال ۲۰۰۸) و برای آلمانحدود ۷۰درصد و متوسط جهانی آن حدود ۵۰ درصد بوده‌است. بنابراین این گروه (مانند برخی کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس و پژوهشکده پولی و بانکی) نگرانی نسبت به افزایش بدهی‌های دولت را بی‌مورد می‌دانند. اگرچه وضعیت فعلی کشور که با بحران کاهش صادرات نفت مواجه است، ایجاب می‌کند از تمام ابزارها برای هموار‌سازی مصرف دولت استفاده شود؛ لیکن نگرانی درباره افزایش بدهی‌های دولت کاملا جدی و بجا است.

مقایسه‌ ایران با کشورهای صنعتی مانند مقایسه‌ سیب و پرتقال است. وضعیت آن کشورها به‌دلیل رشد اقتصادی مثبت و مستمر در وضعیت پایدار قرار دارد؛ در حالی که رشد اقتصادی در کشور ما پس از تحریم ۱۳۹۱ به‌طور متوسط صفر بوده ‌است و در سال جاری نیز منفی پیش‌بینی می‌شود. بنابراین هرگونه افزایش بدهی دولت موجب افزایش ناپایداری می‌شود یا به افزایش نقدینگی (چاپ اسکناس) برای تسویه بدهی‌ها در آینده منجر می‌شود که معادل با اخذ مالیات تورمی از شهروندان است؛ هرچند که وضعیت بی‌ثبات یک سال اخیر موجب کاهش ارزش پول کشور و به اصطلاح داغ شدن ریال شده ‌است و مشخص نیست حق‌الضرب اسکناس (seinorage) برای دولت حفظ شده باشد و یا استفاده از آن موجب داغ‌تر شدن پول ملی و افتادن به ورطه‌ ابرتورم می‌شود. اگر بخواهیم دغدغه‌ افزایش بدهی را در وضعیت بحرانی فعلی پاسخ دهیم، باید گفت که چاره‌ای جز انتشار اوراق باقی نمانده؛ ضمن آنکه شایسته بود انتشار اوراق در رویکرد بودجه انقباضی بسته می‌شد، نه آنکه صرف هزینه خرید گندم، مستمری بازنشستگان و بازسازی بافت فرسوده و امثالهم شود.

دولت محترم لازم است توجه کند که تا جایی می‌تواند به انتشار اوراق بپردازد که امکان بازپس‌دهی آن را داشته باشد و نه آنکه بازپس‌دهی اصل و سود اوراق را از محل فروش اوراق جدید تامین کند. چنین سازوکاری پایدار نیست و موجب افزایش تصاعدی بدهی در قالب اوراق می‌شود. در سایر کشورها، برای آنکه انتشار اوراق منجر به ناپایداری بودجه دولت در قالب یک بانزی پونزی بین مردم و دولت نشود، در شرایط بحرانی با انتشار اوراق به هموارسازی مصرف کمک می‌کنند و در شرایط غیربحرانی، بخشی از بدهی‌ها بازپس داده می‌شود تا از حجم بدهی‌های دولت کاسته شود و امکان استفاده مجدد از این ابزار در بحران‌های آتی باقی بماند. در کشورهایی که چنین روند رفت و برگشتی طی نشود و نسبت بدهی به تولید به‌طور مداوم افزایش یابد، ریسک نکول دولت نیز افزایش می‌یابد.

دومین نگرانی درباره اجرای بند (م) تبصره ۵، وجود بانک‌های ناسالم است که از اثرپذیری بازار نسبت به سیاست‌های پولی کشور می‌کاهند. توضیح آنکه، با اجرایی شدن بند (م)، بانک‌ مرکزی مجاز است در قبال اضافه برداشت بانک‌ها از ایشان تقاضای وثیقه کند. اوراق قرضه دولتی وثایقی هستند که بانک‌ها می‌توانند برای استقراض از بانک مرکزی به امانت بگذارند. بنابراین تقاضا برای این اوراق افزایش می‌یابد و دولت نیز می‌تواند با نرخ سود کمتری آنها را منتشر کند. بانک مرکزی نیز قادر است «نسبت وثیقه به استقراض» را افزایش دهد تا بانک‌ها ملزم به خرید مقدار بیشتری اوراق شوند. در نتیجه، از یکسو اوراق دولتی خریداری می‌شود و از سوی دیگر استقراض از بانک مرکزی ضابطه‌مند می‌شود. نکته اینجاست که بانک‌های ناسالمی که اساسا دارایی ندارند، قادر نخواهند بود این اوراق را خریداری کنند.

این بانک‌ها برای ادامه‌ حیات ناگزیرند با هر نرخی در بازار بین بانکی وام بگیرند. بنابراین ممکن است دو بازار مختلف به‌وجود‌ آید. یک بازار بین بانک‌های سالم و بانک‌ مرکزی که با وثیقه اوراق به استقراض می‌پردازند و بازار دیگر مربوط به بانک‌های ناسالم که همان رویه قبل را با شدت بیشتری ادامه می‌دهند؛ چرا که بانک مرکزی قصد دارد نسبت سپرده قانونی را هم افزایش دهد که به معنای آن است که بانک‌ها ناگزیرند مقادیر بیشتری قرض بگیرند. بنابراین اینکه رفتار بانک مرکزی در قبال بانک‌های ناسالم چیست و چطور می‌خواهد آنها را وادار به پرداخت بدهی‌ها و توقف رویه نادرستشان کند، در میزان موفقیت این سیاست تاثیر بسزایی خواهد داشت. نیازی به ذکر مجدد نیست که در همین روزها که بحث اصلاح نظام بانکی با شدت مطرح است، بانک‌های ناسالم با تخطی از آیین‌نامه‌های بانک مرکزی در حال پرداخت سودهای سپرده‌ بالاتر از ۱۸ درصد و به‌صورت ماه‌شمار هستند. بنابراین نگرانی درباره توانایی بانک مرکزی در مقابله با این بانک‌ها بسیار جدی است.

سومین نگرانی درباره استقلال بانک مرکزی نسبت به عملیات بازار باز است. طی این عملیات، اگر سیاست‌گذار پولی کشور تشخیص دهد که سیاست انقباضی پولی لازم است، اقدام به فروش اوراق قرضه دولتی می‌کند که در اختیار بانک مرکزی هستند. در مقابل نیز در صورتی که سیاست انبساطی پولی مدنظر باشد، اقدام به خرید اوراق قرضه‌ بانک‌ها می‌کند و به این ترتیب پایه پولی افزایش می‌یابد. درصورتی که بانک مرکزی استقلال کافی را نداشته باشد، سازوکار بازار باز به راهکاری برای خرید اوراق دولتی توسط بانک مرکزی تبدیل می‌شود. برای نمونه فرض کنید که دولت با انتشار اوراق به تامین کسری بودجه خود می‌پردازد. آن بخش از اوراق را که خریداری نشده‌اند، در قالب تسویه بدهی به طلبکاران بدهد (بند ج تبصره ۵) و سپس از بانک مرکزی بخواهد اقدام به جمع‌آوری اوراق از طریق عملیات بازار باز کند. در مثال دیگری فرض کنید دولت برای ناگزیر کردن بانک‌ها نسبت به خرید اوراق دولتی، بانک مرکزی را ملزم کند تا نسبت وثیقه به استقراض را افزایش دهد. مثال‌های متعددی از چنین دورهای باطلی در قانونبودجه یافت می‌شود که شرط لازم برای از بین بردن آنها، «استقلال بانک مرکزی» است.

به‌طور خلاصه، در متن حاضر به سه محور اشاره شد که هر یک به تنهایی می‌تواند موجب شکست سیاست‌گذاری پولی کشور شوند: افزایش مستمر بدهی‌های دولت در قالب انتشار اوراق، وجود بانک‌های ناسالم که عمق بازار مالی کشور را کاسته‌اند و استقلال بانک مرکزی. در پایان لازم است مهم‌ترین مساله‌ کشور یعنی رشد اقتصادی مجددا گوشزد شود. سیاست‌گذاران محترم پولی و مالی کشور به خوبی واقفند، تمام این سیاست‌های پولی معطوف به کوتاه‌مدت است و اثر آنها در بلندمدت بر بخش حقیقیاقتصاد صفر است. آنچه کشور را از رکود طولانی‌مدت اقتصادی خارج می‌کند، معطوف به مسائل سیاسی است و نه سیاست‌گذاری. بدون رفع موانع رشد اقتصادی، این سیاست‌گذاری‌های پولی مانند استقراض از آیندگان است که در بلندمدت مانند «یک بازی با جمع صفر» است و نمی‌تواند موجب رشد اقتصادی پایدار و مستمر شود.