اصلاح ساختار بودجه در عمل

تاکنون آسیب‌شناسی از دلایل عدم کارکرد ساختار قبلی بودجه و همچنین تغییرات انجام پذیرفته در این سال‌ها صورت نگرفته است. برای اینکه اصلاحات کنونی بودجه هم به سرنوشت تغییرات قبلی دچار نشود، باید به‌جای تغییرات مداوم شاکله اصلی بودجه عمومی کشور، در اولین گام، اصلاحات منتهی به کاهش هزینه را هدف قرار داد. پیشنهاد‌ها در این خصوص به شرح زیر است:

۱- ادغام یا حذف دستگاه‌های اجرایی دارای وظایف و برنامه‌های همسو: اولین گام از اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، استخراج وظایف و برنامه‌های اجرایی دستگاه‌های اجرایی بر اساس قوانین و مقررات است. شاید بیان شود که برنامه‌ها و وظایف مندرج در بودجه دستگاه‌های اجرایی بر اساس قوانین و مقررات شکل گرفته و وجود دارد. این ادعا صحیح است؛ اما به توجه به تغییرات انجام شده در بخش اداری کشور، تعدد قوانین همسو و گاه متناقض باعث شده تا بسیاری از وظایف و برنامه‌های اجرایی دستگاه‌های اجرایی یکسان و موازی و گاهی حتی خنثی‌کننده یکدیگر باشند و برای این موضوع نیز اعتبار دریافت می‌کنند. ایجاد یا اصلاح برنامه‌های ذیل دستگاه‌های اجرایی بر اساس گردآوری وظایف نبوده، بنابراین باعث شده که اقدامات موازی در دستگاه‌ها انجام شود. از مثال‌های قابل لمس در این خصوص می‌توان به تعدد مراکز همسو ذیل نهاد ریاست‌جمهوری، معاونت علمی رئیس‌جمهور و وزارت علوم اشاره کرد. همچنین وظایف همسو قابل ادغام مربوط به برنامه‌های اجتماعی ذیل سازمان بهزیستی، کمیته امداد و وزارت کشور است. در بخش فرهنگی چون وزارت ارشاد، سازمان تبلیغات و نهادهای فرهنگی از دیگر موارد است. در بخش استانی این مقوله می‌توان ادغام دانشکده‌ها و دانشگاه‌های متعدد در یک شهر و یک استان و ایجاد یک دانشگاه مادر باشد. این موضوع خود می‌تواند به کاهش تعداد پست‌های مدیریت، ساختمان‌های مازاد و همچنین قدرتمند شدن دانشگاه مادر منتهی شود. این روش درخصوص تعدد مراکز پژوهشی نیز صادق است. مصداق بعد کوچک‌تر آن می‌تواند دو واحد همسو و هم‌جهت در وزارت اقتصاد و سازمان برنامه باشد که در راستای تعیین میزان بدهی‌های دولت تاسیس شده‌اند. این مثال آخر در دستگاه‌های اجرایی دیگر نیز مصداق دارد و می‌توان بسیاری از واحدهای مشابه را حذف کرد.

نتیجه استخراج وظایف باعث می‌شود تا بعضی از دستگاه‌های اجرایی حذف، بعضی در یکدیگر ادغام یا برخی واحدهای دستگاه‌های اجرایی حذف شوند. انجام این وظیفه، می‌تواند اساس و پایه بودجه‌ریزی بر مبنای صفر باشد و باعث شود تا بخش مهمی از هزینه‌های جاری کشور تقلیل یابد و امکان نظارت بر آن فراهم‌ آید. اما شرط لازم انجام این امر، تعیین یک گروه علمی و دارای تجربه و مستقل و شرط کافی آن داشتن اختیار برای حذف و ادغام است.

۲- تعیین چارچوب برای پرداختی‌های تحمیلی به صندوق‌های بازنشستگی: در حال حاضر پرداخت زیادی از سوی دولت به سه صندوق بازنشستگی کشوری، نیروهای مسلح و فولاد انجام می‌گیرد. به نظر می‌رسد این صندوق‌ها توانایی اداره خویش را ندارند. با اینکه شرکت‌ها و مجموعه‌های زیاد اقتصادی ذیل آنها به فعالیت مشغولند، اما اکثر تامین مالی آنها توسط دولت انجام می‌شود. با توجه به مقدمه فوق، باید گفت صندوقی که توانایی اداره کردن خود را ندارد، تشکیلات گسترده آن و پرداخت حقوق‌های آن‌چنانی به اعضای هیات‌مدیره و شرکت‌های زیر مجموعه چه ضرورتی دارد؟ نظام به معنای اکمل آن باید هرچه سریع‌تر وضعیت این حیاط‌خلوت‌های هزینه‌ساز در کشور را مشخص کند. صندوقی که نمی‌تواند حداقل حقوق یک ماهه مستمری‌بگیران خود را تامین کند، به چه منظور ادامه حیات می‌دهد. وقت آن نیست به‌جای اصلاح ساختار نمایشی بودجه، وضعیت این صندوق‌ها و شرکت‌های زیر مجموعه آن مشخص و چارچوبی برای گردش مالی آنها تعیین شود؟ شواهد نشان می‌دهد تعداد این صندوق‌ها، روزبه روز بیشتر می‌شود و کشور را با بحران‌های شدیدتری روبه‌رو خواهند کرد.

۳- کاهش یا حذف هزینه از محل درآمدهای اختصاصی: یکی از مشکلات بودجه ایران وجود هزینه‌کرد از محل درآمدهای اختصاصی است. هدف اولیه از ایجاد درآمدهای اختصاصی که عمدتا برای دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی بود، مستقل شدن این مراکز در طی زمان و استفاده از بودجه عمومی صرفا به شکل کمک بود. در راستای این هدف مقرر شده بود که همزمان با افزایش درآمدهای اختصاصی، میزان اعتبار از بخش عمومی نیز کاهش یابد. در راستای اجرا، نه تنها این امر محقق نشد، بلکه شمولیت استفاده از درآمد اختصاصی به برخی دستگاه‌های اجرایی دیگر گسترش یافت؛ به گونه‌ای‌که در سال‌های اخیر، بیشترین کوشش و تلاش مسوولان دستگاه‌های اجرایی اختصاصی کردن درآمدهای عمومی بوده است. مسوولان بودجه باید با دقت بیشتری این موضوع را رصد کنند و ضوابط جدیدی برای این موضوع در نظر بگیرند.

برای مثال ساخت و بهره‌برداری از ساختمان‌ها و اموال در دانشگاه‌های مورد استفاده برای مراکز نوبت دوم و پردیس از محل بودجه عمومی تامین شده است. بخشی از اموال و ساختمان‌ها، حتی برای آموزش‌های آزاد تعلق می‌گیرد؛ در حالی‌کـــه عمده درآمدهای اختصاصی به حساب‌های بانکی خاص دانشگاه‌ها منتقل شده و آنها از سود بانکی یا امتیازاتی چون وام بهره‌مند می‌شوند. نکته دیگر در این باب، این است که قوه مقننه اجازه استفاده از این سودهای بانکی را به این مراکز می‌دهد، در حالی‌که سودهای این‌چنینی توان اقتصاد ایران را گرفته است. پیشنهاد این است که همزمان با افزایش درآمد اختصاصی و هزینه از محل آن دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی، حداقل معادل ۲۰ درصد از اعتبارات از محل درآمدهای اختصاصی به آنها پرداخت نشود و همچنین اجازه بلوکه کردن این اعتبارات در حساب‌های بانکی از آنها سلب شود.

مثال بعدی اختصاص یک درصد از درآمدهای مالیاتی به‌عنوان هزینه از محل درآمد اختصاصی به وزارت امور اقتصادی و دارایی است. این اعتبار بر اساس ماده ۲۱۷ قانون مالیات‌های مستقیم برای آموزش، تربیت و تشویق کسانی که در امر وصول مالیات نقش دارند، است،  اما هزینه‌کرد این اعتبارات واقعا بر اساس قانون صورت نمی‌پذیرد. باید گفت که بخشی از این اعتبار به بخش‌های دیگر این وزارتخانه تعلق می‌گیرد. همچنین باید گفت یک سوم از مراکز مالیاتی مستقر در استان‌ها فاقد کوشش مالیاتی هستند و معلوم نیست این اعتبار به چه علتی (علاوه بر حقوق و مزایا) به افراد فاقد بهره‌وری تعلق می‌گیرد.

نحوه هزینه کرد از محل درآمد اختصاصی در سایر دستگاه‌های ذی‌نفع، چون دیوان محاسبات کشور و گمرک نیز به درستی مشخص نیست.

۴- بازنگری در ادامه اجرای طرح‌های عمرانی نیمه تمام: عمده طرح‌های عمرانی نیمه تمام به خصوص طرح‌های ایجادشده بین سال‌های ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۱ فاقد مطالعه و توجیهات فنی و اقتصادی است. همچنین طرح‌هایی که توسط مجلس شورای اسلامی نیز تغییر یافته و افزوده شده‌اند هم دارای این ویژگی هستند. محدود شدن منابع مالی بودجه در این سال‌ها نیز باعث شده است تا استفاده از اوراق مالی به ویژه اسناد خزانه اسلامی مدت‌دار رواج یابد. همزمانی نوسانات شدید اقتصاد در این سال‌ها و محدودیت‌های تامین مالی باعث شده تا قیمت تمام شده طرح‌ها افزایش یابد و زمان خاتمه طرح‌ها و پروژه‌ها مشخص نشود. بحث واگذاری طرح‌ها و پروژه‌ها در این سال‌ها نیز تنها یک نوع سرگرمی محسوب شده و عملکرد خاصی نیز برای آن وجود نداشته و نخواهد داشت. لازم است دست‌اندرکاران بودجه گزارشی از میزان صرفه جویی در اعتبارات و همچنین منافع حاصله از این شعار خودشان در سنوات گذشته را ارائه کنند.

موارد اشاره شده در بالا باعث شده که یک مجموعه از طرح‌های فاقد توجیه، فاقد منابع مالی و گران شکل یابد که هر چه به جلوتر حرکت می‌کنیم، این انباشتگی شدت یافته و هزینه‌های نگهداری آنها سر به فلک خواهد کشید. با توجه به این توضیحات لازم است بازنگری انقلابی در این طرح‌ها انجام پذیرد و حداقل برای دو تا سه سال آتی برخی طرح‌ها به شکل موقت متوقف شده و همزمان طرح جدید، افزایش هدف کمی و پروژه نیز صورت نپذیرد. توقف طرح‌ها می‌تواند بر اساس ویژگی‌هایی چون طرح‌های فاقد توجیه مالی و اقتصادی و فنی، عدم نیاز بر اساس موضوع آمایش، آماده نبودن طرح‌های مکمل قبل و بعد از آن ( مباحثی چون آبخوان داری و آب‌خیزداری در طرح‌های سد‌سازی) یا عدم امکان دولت را در تجهیز طرح‌ها انجام پذیرد. این توقف می‌تواند میزان اوراق مالی را که هرسال دولت اقدام به چاپ آنها می‌کند، به نحو چشمگیری کاهش دهد و به‌‌جای آن در سال‌های آتی اعتبارات به شکل نقدی پرداخت شود. اثر مستقیم این موضوع کاهش هزینه‌های تنزیل پیمانکاران، کاهش هزینه‌های دولت، بازگرداندن وجهه اوراق مالی و کاهش اختلال در بازار سرمایه و پول کشور است.

همچنین برخی از این طرح‌ها و پروژه‌هایی چون مدرسه‌سازی، ساخت بیمارستان را می‌توان به قیمت صفر به نهادهایی چون بنیاد برکت و افراد خیر واگذار کرد تا به‌جای کلنگ‌زنی مجدد، این طرح‌ها را به سرانجام برسانند.

۵- جلوگیری از هزینه‌کرد اعتبارات در موارد شعاری چون اشتغال و قیر رایگان: عملکرد سنوات گذشته بودجه نشان می‌دهد که میلیاردها تومان اعتبار برای اقداماتی چون اشتغال‌زایی و قیر رایگان هزینه شده، اما نتیجه و عملکرد آن هیچ‌گاه معلوم نشده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد توزیع پول، اشتغال ایجاد نمی‌کند؛ اما هرسال این کار در حال انجام است و تنها نتیجه آن ایجاد رانت برای افراد و مراکز خاص است. بهتر نیست دست‌اندرکاران به‌جای اقدامات شعاری چون دوسالانه کردن بودجه، مواردی این‌چنینی را از بودجه حذف کنند. مسوولان مربوطه چون با توزیع پول نتوانسته‌اند ایجاد اشتغال کنند، امروز برای رهایی از این فشار، از عباراتی چون «حفظ اشتغال موجود» سود می‌جویند.

در انتها پیشنهاد می‌شود، دست‌اندرکاران بودجه به‌جای اقداماتی چون ۴۰ دستگاهی کردن و ایجاد دستگاه سیاست‌گذار (مشابه اقدام دولت‌های نهم و دهم) اقدامات مورد اشاره در بالا را انجام دهند و بودجه فعلی را بهبود ببخشند.