چرا بوروکراتها تمایلی به تغییر وضع موجود ندارند؟
میگدال از جمال عبدالناصر، رئیس‌جمهور مصر و از چهره‌های شاخص ناسیونالیسم عرب، در دهه‌های 1950 و 1960 می‌گوید که اصلاحات ارضی گسترده و پردامنه‌ای را در دهه ۱۹۵۰ آغاز کرد که حدود یک دهه پیش از طرح مشابه انقلاب سفید در ایران در سال 1963 بود. پیامد این کار کنار گذاشتن و از بین بردن طبقه زمین‌داران بزرگ بود و باید نهادهای دولتی جانشین آنها می‌شدند که کارکردی مشابه آنها داشته باشند و وظایفی همچون برقراری نظم، وام‌دهی، بازاریابی و حفظ صلح را انجام دهند و این کاری به غایت دشوار بود. عبدالناصر و رفقا به این منظور دست به دامن دهقانان متوسط (زمین‌دارانی که به دلیل وسعت زمین‌هایشان نیازی به کار اعضای خانواده‌شان در بیرون از مزرعه نبود) و دهقانان ثروتمند (زمین‌داران بزرگی که همواره نیازمند نیروی کار مزدبگیر اضافی بودند) شدند. برخی از این دهقانان متوسط و ثروتمند پیش‌ترها همین کارها را برای زمین‌داران بزرگ انجام داده بود و به نوعی کارگزار آنها به شمار می‌آمدند. در همین حال، ناصر برای حفظ موازنه قدرت شروع به نهادسازی سیاسی و همچنین تقویت دم و دستگاه دولت خود کرد. اما مسائل جدیدی پدیدار شدند، از میانه‌های دهه ۱۹۶۰ میان این نهادهای تازه سیاسی و دهقانان بزرگ و ثروتمند که رژیم به حمایت آنها نیاز داشت و بازمانده نظم قدیم به حساب می‌آمدند، تعارض‌های جدی به وجود آمد. این دسته اخیر بر جمعیت بزرگ دهقانان کوچک یا بی‌زمین مصر تسلط زیادی داشتند و قدرت اجتماعی زیادی به هم زده بودند و همین باعث شده بود این نهادها به آنها انگ فئودال بودن بزنند و به دنبال به چالش کشیدن آنها باشند.
اما این همه قضیه نبود، همین نهادها و سازمان‌های جدید به تدریج مایه نگرانی خود ناصر شدند. اگر بخواهیم از کمی پیشتر شروع کنیم تا تصویر بهتری از وضعیت داشته باشیم، قضیه از این قرار بود که در فاصله کودتا 1952 علیه رژیم پادشاهی مصر تا آغاز دهه ۱۹۶۰، سرلشکر عبدالحکیم عامر که یکی از نقش‌آفرینان اصلی کودتا، رئیس ستاد ارتش و وزیر دفاع مصر و البته از دوستان نزدیک جمال عبدالناصر به حساب می‌آمد قدرت بسیاری گرفته بود. عامر گروهی وفادار به خود را در ارتش گماشته بود و به پشت‌گرمی آنها زیر بار کنترل ناصر هم نمی‌رفت و در برابر زیر کنترل ریاست‌جمهوری قرار گرفتن مقاومتی جدی نشان می‌داد. عبدالناصر برای مقابله با این تهدید در اوایل دهه ۱۹۶۰ ترتیب تاسیس یک حزب، یعنی اتحادیه سوسیالیست عرب، را داد که می‌توانست به عنوان یک نیروی غیرنظامی در برابر ارتش عمل کند (در واقع همراه با تغییر قانونی اساسی، حزب قبلی یعنی اتحاد ملی به نام جدید یعنی اتحادیه سوسیالیست عرب بدل شد). اما تا اواخر دهه ۱۹۶۰ خود همین حزب اتحادیه سوسیالیست عرب هم باعث نگرانی‌هایی شد. این حزب جدید از نقش اصلی خود، یعنی به چالش کشیدن دیگر سازمان‌های اجتماعی برخوردار از به اصطلاح قواعد فئودال فراتر رفته بود و قدرت خود ناصر را درون دولت به چالش می‌کشید. در نهایت ناصر که احساس خطر کرده بود، تلاش کرد از قدرت حزب بکاهد و کار به حدی بالا گرفت که علی صبری، نخستین دبیر قدرتمند حزب، به اتهام قاچاق دستگیر شد. در روستاها نیز قدرت حزب به تدریج کاهش جدی پیدا کرد و دهقانان ثروتمند و متوسط که تا حدی ضعیف شده بودند قدرتشان احیا شد و به عنوان قدرتمندترین نیروهای اجتماعی در نواحی روستایی مصر باقی ماندند. دولت مصر به‌رغم منابع فراوان و مهیا بودن بسیاری شرایط نتوانست به عنوان یک قدرت مسلط در جامعه مصر نفوذ کند و علت آن تا حد زیادی این بود که زمامدار این کشور از نهادهای خودش، یعنی ارتش و حزب اتحادیه سوسیالیست عرب هراس داشت، همان نهادهایی که برای نفوذ در جامعه و تثبیت قدرت دولت وجود و کارکردشان ضروری است.
می‌توان دید وصفی که برای مصر گفته شد، برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه و از جمله ایران هم رواست، استدلال کلی این است که در بسیاری از این کشورها که ساختار سیاسی منسجم و تثبیت‌شده‌ای وجود ندارد، زمامداران برای حفظ جایگاه خود باید توان بسیج گسترده و سازمان‌یافته شهروندان و جلب حمایت آنان را داشته باشند، ولی از چنین قابلیتی برخوردار نیستند. آنها علی‌الاصول باید از سازوکارهای سیاسی و اداری (بوروکراتیک) برای اعمال قدرت خود استفاده کنند، ولی درمی‌یابند که همین سازوکارها خود به تهدیدی علیه آنها بدل می‌شود. زمامداران می‌خواهند اقتدار خود را در جامعه تثبیت کنند و برای این کار نیاز دارند از یک بوروکراسی قدرتمند بهره‌مند باشند، ولی از طغیان آن می‌هراسند، قدرت مهیب آن چه‌بسا جایگاه خود آنها را هم به خطر اندازد.
می‌دانیم که شاید مطلوب این باشد که به قول اهالی سیاستگذاری دو حوزه اداره (administration) از سیاست (policy) جدا باشد، یعنی نوعی تقسیم کار میان سیاسیون و بوروکراتها را شاهد باشیم که دسته اول اهداف و مقصد را تعیین کنند و دومی هم به اجرای موثر آنها بپردازد و این دو در عین ارتباط از لحاظ منطق عمل از یکدیگر جدا هستند و مستقل عمل می‌کنند. چنین چشم‌اندازی البته عالی است و شاید به عنوان مقصدی برای آینده بد نباشد، ولی روی زمین آن هم در جاهایی مثل خاورمیانه که اهل سیاست و اداره آن در محیط نهادی خاصی مشغول به فعالیت‌اند، کار متفاوت است، آن جدایی و مرز میان سیاستمدار و بوروکرات روشن نیست و بی‌اعتمادی میان آنها حاکم است، به ویژه اهل سیاست نگران‌اند که مبادا مهار بوروکراسی از دستشان بیرون برود. اینجا اگر برگردیم به نکته‌ای که توسیدید اشاره کرده است، باید ادعا کرد که نوعی ترس، یعنی ترس زمامداران و سیاسیون از بوروکراتها، در کار است که می‌توان آن را علت بی‌عملی و ناکارآمدی نظام اداری در کشورهایی مثل ایران دانست.
میگدال با توجه به چنین فرآیندی است که اشاره می‌کند در این کشورها سیاست بقا (حفظ جایگاه) جانشین سیاست تغییر اجتماعی می‌شود، به صورت دوره‌ای جابه‌جایی‌های گسترده مدیران رخ می‌دهد، شایسته‌سالاری بدل به شوخی می‌شود و وابستگی‌های سیاسی و مناسبات قومی و اجتماعی به جای کارآمدی در انتصاب و ارتقا مورد توجه قرار می‌گیرد، حقه‌های کثیف در سیاست‌ورزی رایج می‌شود، نهادها و بخش‌های زائد در ساختار دولت تکثیر می‌شوند و البته در نهایت قدرت‌های محلی (یا به بیان رایج در زبان فارسی همان مافیاها، نورچشمی‌ها و از ما بهتران) بازوهای اجرایی دولت را تسخیر می‌کنند. در جاهای دیگر اشاره کرده‌ام که یورش سیاسیون به بوروکراسی که بعد از تغییرات سیاسی جدی صورت می‌گیرد (یک نمونه رادیکال آن را می‌توان در دولت مهرورزی از 1384 به این سو مشاهده کرد)، با این نگاه چیزی جز یک ترفند طبیعی در بازی سیاست نیست، رام کردن بوروکراسی به نوعی نخستین گام و اگر بخواهیم زبان اهل رزم را به کار ببریم، نوعی پاکسازی برای شروع به کار سیاسیون تازه به قدرت رسیده است و در واقع می‌توان گفت مثل قضیه آتن و اسپارت اهالی سیاست به دلیل ترس گاهی به بوروکراتها اعلان جنگ می‌دهند.
با چنین توصیفی می‌توان دریافت بوروکرات‌های دولت در همه سطح‌ها، عالی تا عملیاتی، در چه محیط پیچیده‌ای مشغول به کارند. در سطح عالی باید در جلب اعتماد سیاسیون و بازی در محیط ژله‌ای سیاست چیره‌دست باشند، زیرا تهدید برکناری و از دست دادن مقام همچون شمشیر داموکلس بالای سرشان است، اگر در این سطح طرف برخوردار از شم سیاسی و اهل مذاکره و چانه‌زنی نباشند، از اساس کارشان پیش نخواهد رفت و در بازی‌های سیاسی به مشکل می‌خورند. در سطوح میانی و عملیاتی هم باید با نوعی دوراندیشی حواسشان به حفظ شغلشان باشد، زیرا به فراست دریافته‌اند که بالایی‌ها می‌آیند و می‌روند و آدم عاقل باید حواسش به کار خودش باشد و برای اجرای فرموده رئیسی که دولتش مستعجل است، زیاد با بقیه گروه‌های اجتماعی به ویژه اگر قدرتی هم داشته باشند درگیر نشود. در ظاهر باید نشان دهد با شور و جدیت مشغول کار است، ولی قضیه را خیلی جدی نگیرد. می‌توان دید که در چنین فضایی محافظه‌کاری و حفظ وضع موجود نه‌تنها بد نیست، شاید عاقلانه‌ترین گزینه به شمار آید، حرکت‌های ناگهانی (یا به اصطلاح قدیمی‌ها کافه را به هم زدن) وقتی هنوز مطمئن نیستیم زیر پایمان چقدر سفت است، بعید است کار خیلی هوشمندانه‌ای باشد. اگر بی‌عملی و کار جدی انجام ندادن را برای بقیه مردم در خیلی از موارد بتوان ملامت کرد، شاید باید آن را فضیلتی برای بوروکرات دولت در کشورهایی مثل ایران دانست! هر رئیسی که سر کار می‌آید و البته عمرش هم بنا به تجربه چندان طولانی نیست دنبال اجرای سیاست‌های خاصی است، سیاست‌هایی که برای اجرای آنها باید با بسیاری درافتاد و منافع بسیاری از ذی‌نفعان کنونی را به چالش کشید، طبیعی است که بوروکرات سرد و گرم چشیده در این موارد خیلی تند نرود و بی‌روغن سرخ نکند.
اما این تمام ماجرا نیست و با توجه به ایدئولوژی خاصی که در ساختار سیاسی خانه کرده است، می‌توان یک لایه پیچیدگی دیگر هم به آن اضافه کرد. دو دانشمند ایرانی، دکتر مهدی الوانی و حسن دانایی‌فرد، برای توصیف این پیچیدگی جدید از یک استعاره جالب کمک گرفته‌اند که توصیفی از گردش مدیران دولتی در ایران است: کبوتران حرم! آنها می‌نویسند: «کبوتران با ایجاد سروصدا از عابران به طور ناگهانی از جای خود بلند می‌شوند و در آسمان پرواز می‌کنند و تا حدی پراکنده می‌شوند؛ بیشتر کبوتران از جای خود بلند می‌شوند، ولی تعدادی هم بنا به عللی (نشنیدن صدا و...) سر جای خود می‌مانند. با آرام شدن اوضاع دوباره به روی عمارت حرم برمی‌گردند و می‌نشینند، برخی سر جای قبلی خود می‌نشینند و برخی جای دیگری روی عمارت فرود می‌آیند؛ ممکن است هنگام پرواز تعداد دیگری از کبوتران هم بر حسب اتفاق به آن بپیوندند یا برخی هم هرگز باز نگردند. در بلندمدت و به دلیل زاد و ولد، کبوتران جوان جایگزین پیرترها می‌شوند، ولی به هر حال حرم را ترک نمی‌کنند، مگر آنکه حادثه‌ای رخ دهد که دیگر امکان ماندن نباشد.» گفته می‌شود که اوضاع در میان مدیران دولتی ایرانی هم چندان متفاوت نیست، در اینجا هم خزانه مدیران ارشد دولتی کم‌وبیش ثابت است و در فراز و فرود سیاسی شاید جای آنها عوض شود، ولی ترکیب آنها تغییر چندانی نخواهد کرد. به بیان دیگر، حلقه مدیریتی در دولت تا اندازه زیادی بسته است و غریبه در آنها راه ندارد، جز نوعی فشار سیاسی شدید چنان‌که در مورد دولت مهرورزی پیشتر اشاره شد، بعید است ترکیب به شکل چشمگیری تغییر کند. همچنین در پژوهش مفصل دیگری که سال گذشته در قالب کتاب «ایران پساانقلاب، دستنامه‌ای سیاسی» منتشر شده است، مهرزاد بروجردی و کوروش رحیم‌خانی به خوبی نشان داده‌اند که در چند دهه گذشته بسیاری از مشاغل سیاسی کلیدی در دست حدود دو هزار و 300 نفر بوده است که بسیاری از آنها با یکدیگر روابط نزدیک و حتی خویشاوندی دارند. باز باید تاکید کرد در فضای خاص سیاسی ایران به ویژه در سطوح بالاتر، مرز میان بوروکرات و سیاست‌پیشه بسیار کمرنگ است.
اگر بخواهیم خلاصه کنیم باید گفت که بی‌عملی و بی‌حالی دم و دستگاه دولت ناشی از روانشناسی و ویژگی شخصی افراد نیست که با آوردن جوان‌ترها و بهبود سیستم انتصاب و ارتقا آن را بهبود بخشیم، بلکه یک ویژگی ساختاری رژیم اداری در جاهایی مثل ایران است. بهبود آن نیازمند زمان است و البته مسیرش از میدان سیاست می‌گذرد، تا مناسبات و قواعد بازی درستی میان گروه‌های سیاسی پدید نیاید، بعید است بتوان با ترفندهای مدیریتی و فنی کار را حل کرد. تا این فوبیای بوروکراسی در میان اهالی سیاست هست، همچنان شاهد عافیت‌طلبی افراطی بوروکراتها نیز خواهیم بود. بماند که از مرزهای ایران و کشورهای در حال توسعه هم فراتر رویم، اوضاع تفاوت بنیادینی نخواهد داشت و نوعی ناکارآمدی «ذاتی» در بخش دولتی وجود دارد، هیچ دولتی در هر کجای کره زمین نمی‌تواند مساله بحران‌های ذاتی انگیزه و اطلاعات را درباره بوروکرات‌های خود حل کند، بوروکرات‌هایی که جاهایی کمتر و جاهایی بیشتر به جای کارایی مجبورند ملاحظات غیرفنی (بخوانید سیاسی) را هم در نظر داشته باشند. از این‌رو شاید حتی بتوان گفت بی‌عملی دولتی‌ها گاهی خیلی هم بد نیست، از قضا اینکه خیلی به صورت فعال در امور شهروندان فضولی نکنند، شاید از برخی جهات بتواند مثبت تلقی شود.
اما با علم به آنکه اصلاح فوری شدنی نیست، چه روندهایی می‌تواند به بهبود سرعت بخشد و بوروکراسی را در معنایی فنی کاراتر کند؟ به نظر می‌رسد در این باره می‌توان دو نکته کلی را طرح کرد. نخست به نظر می‌رسد تا این پیچیدگی و تودرتویی و فربگی در ساختار دولت هست، حساب‌پس‌دهی و پاسخگویی دشوارتر می‌شود، همواره می‌توان مقصری یافت و در لابه‌لای سلسله مراتب طولانی دم و دستگاه دولت پنهان شد. کوچک کردن دولت می‌توان بر چابکی آن بیفزاید، آن گفته معروف «کوچک زیباست» که بیشتر درباره سازمان‌های بخش خصوصی به کار برده می‌شود، به خوبی برای دولت هم رواست. با آنکه به نظر می‌رسد اهالی سیاست با توجه به آنچه در مورد فوبیای سیاسیون گفته شد در حوزه‌هایی و با اما و اگرهایی از کوچک‌سازی استقبال کنند، می‌دانیم که کاهش اندازه دولت از نظر سیاسی بسیار چالش‌برانگیز خواهد بود که سیاسیون خیلی آن را خوش ندارند و البته ابزار اثرگذاری بر جامعه را هم از دست می‌دهند. بعید است حرف آنها کوچک کردن بوروکراسی باشد، بیشتر به دنبال رام کردن و وفادار کردن آن‌اند. اینجا جز با نوعی مطالبه‌سازی اجتماعی نمی‌توان آنها را همراه کرد که سراغ محدود کردن دم و دستگاه عریض و طویل دولت بروند. نکته بعدی که می‌تواند به نوعی سیاست‌زدایی از بوروکراسی را به دنبال داشته باشد بهره‌گیری از فناوری‌های جدید است که به عنوان دولت الکترونیک از آن یاد می‌کنند، اینجا هم می‌دانیم که تکنولوژی بی‌طرف نیست و استفاده گسترده از آن بوروکراسی را به یک امر فنی صرف بدل نمی‌کند، ولی با کنار گذاشتن انسان‌ها و مناسبات انسانی دوز سیاست در آن کمتر خواهد بود، هرچند چنان‌که جاهای دیگر هم گفته‌ام باید مراقب بود غول اقتدارگرایی فنی (Techno-Authoritarianism) از شیشه خارج نشود که پیامدهای غریبی خواهد داشت، والله اعلم.
منبع: تجارت‌فردا
