سیاستگذار قدرت خدایی ندارد

با اتخاذ سلسله تصمیمات درست یک جنگ را پیروز می‌شدید یا اقتصاد یک دیار را توسعه می‌دادید؛ اطلاعاتی از نیازها، خواست‌ها و توانایی‌های عناصر مختلف بازی داشتید، برای این عناصر تصمیم‌گیری کرده و به‌صورت مستقل برنامه‌ریزی می‌کردید تا به اهداف مشخصی دست یابید. قاعدتا به شما خوش می‌گذشته است و چه خوب! اما این مقاله به سیاستگذار یادآوری ‌می‌کند که جایگاه او متفاوت با انجام بازی استراتژی ویدئویی است. سیاستگذار خواست مردم را نمی‌داند، نمی‌تواند به جای آنها تصمیم‌گیری کند و یک عقل منسجم عهده‌دار سیاستگذاری نیست. در ادامه برای هر یک از این سه تفاوت اساسی نمونه‌های بارز تاریخی ذکر می‌شود.

۱- سیاستگذار خواست مردم را نمی‌داند. سیاستگذار نمی‌تواند چون شما درون بازی استراتژی روی یک عنصر بازی کلیک کرده و از خواست‌های مردم آگاه شود. به‌عنوان نمونه، مشکل بی‌خانمانی در سیاتل مشکلی است که نه تنها بی‌خانمان‌ها بلکه عموم مردم را آزار می‌دهد. شورای شهر سیاتل آمریکا در ماه مه سال۲۰۱۸ تصمیم گرفت برای تامین مالی رفع مشکل بی‌خانمان‌های شهر مالیاتی جدید بر شرکت‌های بزرگ به نام Head Tax وضع کند؛ مالیاتی متناسب با تعداد کارکنان بر شرکت‌های با درآمد بالای ۲۰میلیون دلار در سال. اما مخالفت عمومی با این قانون به‌دلیل نگرانی نسبت به خروج شرکت‌های بزرگی چون آمازون و از دست رفتن مشاغل چنان بالا گرفت که تنها پس از یک‌ماه همان شورا این قانون را باطل کرد.

خواست مردم با نیاز آنها متفاوت است. حتی سیاستگذاری در جهت نیاز مردم لزوما در جهت خواست آنها نیست. دولت دانمارک در سال۲۰۱۱ به‌عنوان اولین دولت در جهان مالیات بر مصرف مواد غذایی با چربی اشباع‌شده (Fat Tax) را وضع کرد. این سیاست با هدف ارتقای سلامت مردم اتخاذ شد. طبق پژوهش‌های پزشکی شکی نیست که کاهش مصرف چربی اشباع‌شده به نفع فرد است؛ اما این سیاست نیز شکست ‌خورد و سال۲۰۱۲ باطل شد؛ چراکه خواست مردم همراه با این سیاست نبود. خروجی سیاست افزایش قیمت مواد غذایی مشمول قانون در دانمارک به‌علت عدم کاهش تقاضا و مراجعه بخشی از دانمارکی‌ها به کشورهای همسایه نظیر آلمان و سوئد برای تهیه‌ این اقلام بود.

۲- سیاستگذار نمی‌تواند به جای مردم تصمیم بگیرد. سیاستگذار نمی‌تواند چون شما درون بازی به جای بازیگران تصمیم گرفته و موقعیت مکانی و عملکرد آنها را کنترل کند، بلکه تنها می‌تواند سیاست‌هایی را وضع کند که از نگاه بازیگران اقتصاد قیود انتخابشان خواهد بود. یک مثال بارز تاریخی در این زمینه قانون مالیات بر تعداد پنجره (Window Tax) در انگلستان قرن هفدهم تا نوزدهم است. سیاست مالیاتی که با هدف بازتوزیع از طبقه ثروتمند به محروم (Progressive) برای خانه‌های با بیش از ۱۰پنجره، مالیاتی مضاعف متناسب با تعداد پنجره‌های خانه اخذ می‌کرد. خروجی جالب این سیاست این بود که مردم پنجره‌های خانه‌ها را آجر کردند؛ به‌گونه‌ای‌که وقتی تعداد پنجره آستانه سیاست به هفت عدد کاهش پیدا کرد، تعداد خانه‌های با دقیقا هفت پنجره در انگلیس و ولز به یک‌سوم کاهش یافت. در نبود تعداد پنجره کافی نور و اکسیژن لازم به ساکنان خانه‌ها نمی‌رسید و بیماری‌هایی چون تیفوس، آبله و وبا شیوع پیدا کرد.

قاعدتا هدف سیاستگذار نه کاهش تعداد پنجره‌ها و شیوع بیماری‌ها، بلکه بازتوزیع منابع و کمک به کاهش نابرابری بوده است؛ اما توجه نداشته است که سیاست وی قید انتخاب مصرف‌کننده است نه خود انتخاب. به همین دلیل است که صورت‌بندی مسائل برنامه‌ریز مرکزی (Social Planner) در علم اقتصاد متفاوت از مسائل سیاستگذاری چون مالیات رمزی (Ramsey) است. در صورت‌بندی مساله‌ سیاستگذار، نحوه واکنش بازیگران اقتصاد قید انتخاب مساله سیاستگذار است. در نتیجه علاوه بر قید منابع در برنامه‌ریزی مرکزی با قید قابلیت پیاده‌سازی سیاست روبه‌رو است.

مثال قابل توجه دیگر در این زمینه تصویب متمم هجده قانون اساسی آمریکا در ممنوعیت تولید، فروش و حمل مشروبات الکلی در سال۱۹۲۰ است. ممنوعیتی در حد قانون اساسی با بالاترین حد اثرگذاری تصویب شد. این ممنوعیت در ابتدا باعث کاهش مصرف الکل شد؛ ولی در ادامه باعث افزایش مصرف الکل و سایر مواد مخدر شد. این سیاست همچنین باعث تشکیل بارهای زیرزمینی (Speakeasies) شد؛ بارهایی که معمولا نوری بسیار کم و فضایی ساکت و مخفیانه داشتند و نوستالژی نور کم آنان هنوز در کنار سایر عوامل باعث رواج نور کم در کافه‌های امروزی است. به‌علاوه به‌علت وجود تقاضای جدی برای این محصول و ناکارآمد بودن این ممنوعیت موجبات رواج رشوه‌دهی به مقامات و پلیس برای دور زدن این قانون فراهم شد. قانونی که برای کاهش فساد وضع شده بود، به افزایش فساد ختم شد. این ممنوعیت نهایتا در سال۱۹۳۳ از طریق متمم بیست و یک قانون اساسی آمریکا باطل شد.

چنین سیاست‌هایی امروزه نیز به وفور یافت می‌شوند. ایالت کالیفرنیا در سال۲۰۱۴ ممنوعیت فروش کیسه‌های پلاستیکی به خریداران را در جهت اهداف زیست‌محیطی وضع کرد. در نتیجه این سیاست فروش کیسه‌های پلاستیکی چندبار مصرف شتاب گرفت. مردم به جای خرید کیسه‌های پلاستیکی یک‌بار مصرف سراغ کیسه‌های ضخیم‌تر- با میزان پلاستیک بیشتر- رفتند که به‌علت امکان استفاده چندباره توسط قانون از ممنوعیت معاف شده بود. درنتیجه مصرف پلاستیک کاهش چندانی پیدا نکرد.

۳- یک عقل منسجم عهده‌دار سیاستگذاری نیست. سیاستگذار برخلاف شما درون بازی ویدئویی تنها تصمیم‌گیر صحنه نیست، بلکه باید مطمئن باشد که سیاست خوب او برهم‌کنش منفی با سیاست‌های دیگر بخش‌ها ندارد. به‌عنوان مثال در نروژ، به‌دلیل اهداف زیست‌محیطی، خودروهای برقی از بسیاری از مالیات‌ها و عوارض جاده‌ای معاف شده‌اند. در عین حال سیاستی از سوی دیگر بخش دولتی وجود داشته است که هزینه تعمیرات جاده‌ها از عوارض تامین می‌شوند. گسترش استفاده از خودروهای برقی از یکسو خوشحال‌کننده است؛ اما از سوی دیگر مشکل تامین مالی تعمیرات جاده‌ها سال‌به‌سال جدی‌تر شده است.

علاوه بر ناسازگاری بین بخشی، ناسازگاری زمانی نیز رخ می‌دهد. یک مورد برجسته ناسازگاری زمانی داستان بحران مالی جهانی سال‌های ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۰است. در اوایل دهه۹۰ میلادی در آمریکا سیاست‌های کمک به خانه‌دار شدن به‌ویژه برای اقشار کم‌درآمد اتخاذ شد. در پی این سیاست‌ها نقش انجمن ملی فدرال وام (Fannie Mae) و شرکت فدرال وام‌های مسکن (Freddie Mac) در حمایت از خانه‌دار شدن اقشار کم‌درآمد از طریق تامین وام‌های مسکن برای این قشر پررنگ‌تر شد. اما چند سال بعد سیاست‌هایی چون قانون بانکداری بین‌ایالتی (Riegle-Neal) و قانونی دیگر (Gramm-Leach-Bliley) در اواخر دهه۹۰ میلادی مقررات‌زدایی قابل توجهی در صنعت بانکی آمریکا با هدف رقابتی‌تر کردن آن صورت دادند. دو سیاست با اهدافی پسندیده که برهم‌کنشی بسیار هزینه‌زا برای اقتصاد آمریکا و جهان داشتند. مقررات‌زدایی در کنار عرضه گسترده‌ وام‌های مسکن برای اقشار کم‌درآمد باعث شد سرمایه‌گذاری بیش از حدی در وام‌هایی صورت گیرد که به افرادی تعلق گرفته بود که به‌دلیل اوضاع مالی صلاحیت بازپرداخت نداشتند.

از آن بدتر، سیاستگذار ممکن است در آن واحد دو تصمیم ناسازگار بگیرد. در این زمینه یک مثال معروف در کتب اقتصاد کلان وجود دارد. آرژانتین در سال۱۹۹۱ شروع به سیاست ثابت نگه داشتن پول ملی خود (پزو) به‌صورت یک پزو برابر با یک دلار آمریکا کرد. هدف از این سیاست مقابله با تورم و ثبات‌بخشی به اقتصاد بود. در همان حال دولت آرژانتین سیاست مالی انبساطی را با هدف ایجاد رشد اقتصادی و مبارزه با بیکاری در پیش گرفت. نتیجه بدهی سنگین دولت، ابرتورم، نکول دولت در بازپرداخت بدهی و کوتاه آمدن از ثابت نگاه داشتن پزو در مقابل دلار بود. مثال‌هایی از این دست فراوانند که سیاست‌های مستقلا خوب به‌دلیل ناسازگاری با یکدیگر نتایج فاجعه‌باری را رقم زده‌اند.

امید می‌رود که سیاستگذاران کشور به‌ویژه دولت جدید متوجه این سه نکته اساسی باشند. سیاستگذار سالم اگر بداند که خواست مردم را نمی‌داند بیشتر به مردم گوش می‌دهد؛ اگر بداند که نمی‌تواند به جای مردم تصمیم‌گیری کند، فرصت و امکانات بیشتری را صرف تبیین مسائل برای مردم می‌کند و اگر به انواع ناسازگاری‌های بالقوه توجه داشته باشد، عطش کمتری برای وضع قوانین جدید و مداخله دارد. در یک کلام، چنین سیاستگذاری اهمیت اصل آزادی انسان را به‌عنوان وجهی از کرامت انسانی و یک واقعیت فطری و تغییرناپذیر عمیقا درک می‌کند.