نگاهی به اولویت‌‌های بودجه سال 98‌؛ تلاش برای گذر از روزهای سخت

به گزارش اقتصادنیوزپیش‌درآمد این ابلاغیه نشان‌دهنده واقع‌بینی و صراحت بیشتر دولت در اجرای سیاست‌های مالی برای سال پیش‌رو است؛ به‌نحوی‌که دولت در این ابلاغیه ضمن اشاره صریح به تنگنای ارزی و تلاش برای حفظ اشتغال موجود، وضعیت اقتصادی کشور را در وضعیت پرچالشی به تصویر کشیده و ثبات‌‌بخشی به اقتصاد را به‌عنوان یکی از محورهای سیاست‌های مالی دولت برای سال آتی معرفی کرده ‌است. هدفی که به عقیده دولت با برنامه‌ریزی بودجه‌ای چند سقفی و اولویت‌بندی هزینه‌ها قابل‌اجرا خواهد بود. کاهش احتمالی دلارهای حاصل از فروش نفت، تعهدات ارزی دولت به تامین کالاهای اساسی و نبود قدرت مانور برای افزایش آلترناتیوهای نفتی در درآمد دولت، سهم دولت از درآمدهای نفتی سال آینده و نرخ تسعیر ارز را به دو متغیر اثرگذار در بودجه سال ۹۸ تبدیل کرده است. در یک سناریوی محتمل می‌توان انتظار داشت در بودجه سال آتی بخشی از سهم صندوق ذخیره ارزی به دولت اختصاص داده ‌شود. دو سناریوی محتمل پیش‌روی متغیر ارزی، افزایش نرخ تعهدات ارزی دولت متناسب با تورم نسبی یا تبدیل نرخ بخشی از تعهدات به نرخ سامانه نیما است.

قطب‌نمای مالی سال 98

رئیس‌جمهور در اولین روز آبان‌ماه و با تاخیری یک‌ماهه نسبت به زمان‌بندی قانونی، بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۸ را به دستگاه‌های اجرایی کشور ابلاغ کرد. مقایسه این ابلاغیه با نسخه پیشین آن در سال گذشته نشان می‌دهد که چهره چالش‌های اقتصادی برای دولت عیان‌تر شده‌است، به نحوی که دولت بارها توصیه‌های کارشناسان را در این بخشنامه تکرار کرده‌است. توصیه‌هایی که البته پاسخ کاملی به پازل پیچیده چالش‌ها ارائه نمی‌دهد. هیات دولت در این بخشنامه در حالی به انضباط مالی و تراز مخارج دولت اشاره کرده‌است که به‌رغم چسبندگی بالا در سمت هزینه‌ها، محور اتکای نفتی درآمدهای دولت در مقایسه با سال گذشته نحیف‌تر شده‌است. برآوردها نشان می‌دهد که در سال آینده درآمد ارزی حاصل از فروش نفت حدود ۴۸ درصد کاهش خواهد یافت. تغییری که جبران آن نیازمند تغییر نرخ تسعیر ارز و افزایش سهم دولت از درآمدهای نفتی است؛ در‌صورتی‌که نرخ تسعیر ارز متناسب با تورم داخلی و خارجی افزایش یابد در این صورت می‌توان محدوده ۵۲۰۰ تومانی را برای نرخ تسعیر پیشنهادی دولت پیش‌بینی کرد. در چنین شرایطی به‌واسطه کاهش حجم فروش نفت روزانه در اثر تحریم‌ها (در حدود ۵۰ درصد) احتمالا سهم بیشتری از درآمد نفتی به دولت اختصاص خواهد یافت. این افزایش سهم که احتمالا از محل سهم ۳۲ درصدی صندوق توسعه ملی تامین خواهد شد در کنار افزایش نرخ ارز می‌تواند بخشی از اثر کاهش فروش نفت بر درآمد دولت را جبران کند. این در حالی است  که شرایط فعلی اقتصاد ایران دست دولت در اجرای سیاست‌های مالیاتی را تا حدود زیادی بسته نگه‌داشته است.

تغییر محور سیاست‌های مالی

روز گذشته حسن روحانی بخشنامه بودجه سال ۹۸ را به دستگاه‌های اجرایی کشور ابلاغ کرد. بر مبنای مکانیزم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دولت در این بخشنامه از دستگاه‌های اجرایی کشور خواسته تا بودجه پیشنهادی خود را در پاسخ به این بخشنامه به دولت ارسال کند. ارقامی که ماده خام لایحه بودجه دولت خواهد بود. البته دولت بخشنامه بودجه سال آتی را یک ماه دیرتر از زمان پیش‌بینی شده به دستگاه‌های اجرایی کشور ابلاغ کرده‌است. تاخیری که فرجه زمانی بررسی لایحه بودجه در مجلس را تحت‌‌تاثیر قرار می‌دهند. بر اساس آیین‌نامه داخلی مجلس مهلت ارائه لایحه بودجه به بهارستان نیمه ابتدایی آذرماه است و در صورت تاخیر بیش از حد در ارائه لایحه بودجه، دولت باید پیشنهادهای مالی خود را در قالب چند دوازدهم به مجلس ارائه دهد. منظور از لایحه بودجه چند دوازدهم این است که تحت چنین شرایطی دولت به جای ارائه پیشنهاد بودجه سالانه، به‌واسطه محدودیت در زمان بررسی بودجه چند ماه را در قالب لایحه بودجه به دولت ارائه می‌کند.

هیات دولت رویکرد کلی بودجه سال آینده را «حفظ ثبات اقتصادی کشور، مهار تورم و صیانت از تولید و اشتغال، مقابله فعالانه با تحریم‌ها و تامین معیشت مردم» تعیین کرده‌است. این در حالی است که سال‌جاری «رشد اقتصادی فراگیر، اشتغال‌زا و ضد فقر» محور سیاست‌های مالی دولت را تشکیل می‌داد. با فرض اینکه رویکرد ابلاغ‌شده مشخص‌کننده رفتار دولت در سال‌جاری باشد محورهایی چون اصلاح رابطه دولت و بانک‌ها، سیاست ارزی متناسب با سطح منابع، سیاست‌های مالی مهارکننده تورم و قاعده‌مند کردن رابطه بین بودجه و نفت نشان می‌دهد که دولت در شرایط فعلی درک بهتری از ضرورت اجرای اصلاحات اقتصادی دارد.

یکی از نکات جالب توجه در بخشنامه بودجه ابلاغ‌شده این است که دولت بر خلاف سال گذشته نه به ایجاد شغل جدید بلکه بر حفظ وضع موجود اشتغال تاکید کرده است. بر مبنای برآوردها از دست رفتن هر شغل می‌تواند تاثیر سوء بر معیشت چهار نفر داشته باشد.  بر مبنای بخشنامه پیشنهادشده از سوی دولت، بودجه سال آینده یک بودجه چندسقفی خواهد بود. به این معنا که بر خلاف سال گذشته که یک سقف مشخصی برای دخل و خرج دولت تعیین می‌شد،  حدود قابل تغییری متناسب با اهداف میان مدت ثبات اقتصادی برای دو سوی تراز عملیاتی دولت تعیین می‌شود.

دولت در مقدمه بودجه سال ۱۳۹۷ بیش از هر چیز به تشریح دستاوردهای اقتصادی دولت پرداخته بود اما بخش عمده‌ای از پیش‌درآمد بودجه ۱۳۹۸ به شرح چالش‌های پیش‌روی اقتصاد کشور اختصاص داده ‌شده است. پیش‌درآمدی که شرح کاملی از چالش‌های ‌پیش‌روی کشور است و راه‌حل‌های دولتی منعکس داده ‌شده در پاسخ به این چالش‌ها اشتراک فراوانی با توصیه‌های  کارشناسان اقتصادی دارد. بنابراین به‌نظر می‌رسد که بخشنامه بودجه سال‌جاری در مقایسه با سال گذشته واقع‌بینانه‌تر است اما راه‌حل‌های ارائه شده برای چالش‌های مطرح‌شده بیش از اینکه شکل یک راه‌حل را داشته باشد، شبیه مجموعه‌ای از توصیه‌هاست. باید دید دولت تا چه اندازه می‌تواند با اتخاذ تصمیمات درست  این توصیه‌ها را آن‌گونه که خود توصیف کرده در «شرایط خاص سال ۱۳۹۷» اجرایی کند. شرایط خاصی که نیازمند اجرای تصمیمات خاص و برآورد صحیح از احتمالات مختلف در اقتصاد ایران است.

استمرار سوال یارانه‌ای

دولت در تصویر انعکاس یافته در بخشنامه بودجه، بارها به طور مستقیم و غیرمستقیم تنگنای ارزی را به عنوان امکانی محتمل در آینده تصویر کرده است. بنابراین می‌توان انتظار داشت که رفتار پولی و مالی حاکمیت اقتصادی در سال‌جاری بیش از پیش این محدودیت را مد نظر قرار دهد. «اصلاح قانون یارانه نقدی» را می‌توان یکی از اعضای مشترک صورت‌جلسه‌های ابلاغی بودجه در سال ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ دانست. هیات دولت درحالی اصلاح قانون یارانه نقدی را به عنوان یکی از اولویت‌های خود معرفی کرده‌است که در سال گذشته نیز تاکید زیادی بر حل مساله یارانه نقدی داشت. مکانیزمی که یکی از ناکارآترین روش‌های حمایتی بود و بارها راه‌حل‌هایی برای افزایش کارآیی آن مطرح شد، اما به هیچ‌کدام از این راه‌حل‌ها  جامه عمل پوشانده نشد. بر مبنای برخی از آمارهای ارائه شده از سوی مقامات اقتصادی کشور در حال حاضر ۵/ ۱ دهک در فقر مطلق زندگی می‌کنند و یارانه اختصاص داده شده به این افراد با یارانه دهک‌ ثروتمند کشور برابر است. رویکردی که به کلی با هدف «حذف چهره فقر مطلق» در تضاد است.

سه پارامتر احتمالی در درآمد نفتی

دولت در پیش‌درآمد ابلاغیه خود به دستگاه‌های اجرایی بارها به قاعده‌مندی رفتار مالی دولت و کاهش اتکای بودجه به نظام بانکی و فروش نفت خام سخن گفته‌است. شرایطی که مهم‌ترین پیش‌زمینه آن وجود تناسب بین هزینه‌ها و درآمدهای دولت است. به‌نظر می‌رسد که هزینه دولت در حال حاضر از انعطاف چندانی برخوردار نیست و چسبندگی بالا، قدرت مانور دولت در کاهش هزینه‌ها را کاهش داده‌است. به خصوص اینکه وجود شرایط شبه رکورد در اقتصاد دست دولت را بیش از پیش در اجرای سیاست‌های مالی بسته نگه‌داشته است. بنابراین نمی‌توان انتظار داشت که راهکارهای مالیاتی بتواند اثرفزاینده چندانی بر بودجه دولت داشته باشد. در چنین شرایطی میزان درآمد نفتی دولت از اهمیت ویژه‌ای برخوردار خواهد بود. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی چندی پیش در گزارشی برآورد یک میلیون بشکه در روز را برای کمینه صادرات روزانه نفت ایران پس از تحریم‌های آمریکا تخمین زده است. تحلیل‌های بین‌المللی نیز میزان نرخ هر بشکه نفت خام اوپک در سال پیش‌رو را چیزی در حدود ۶۵ تا ۷۰ دلار تخمین زده‌اند. به این ترتیب می‌توان گفت میزان درآمد حاصل از فروش نفت در سال‌جاری چیزی روزانه در حدود ۶۵ میلیون دلار خواهد بود. بنابراین می‌توان گفت که در مقایسه با سال‌جاری قیمت فروش نفت ایران چیزی در حدود ۳۰ درصد افزایش و میزان فروش نفت حدود ۶۰ درصد کاهش خواهد یافت. برآیند این تغییرات برآورد ۲۶ میلیارد دلاری از درآمد نفتی دولت در سال‌جاری ارائه می‌دهد.

نرخ تسعیر ارز به‌واسطه ایفای نقش به عنوان مبدل درآمدهای ارزی به درآمدهای ریالی اثر قابل توجهی بر رفتار مالی دولت دارد. در‌صورتی‌که هدف طراحان لایحه بودجه عدم تغییر در درآمد ریالی حاصل از فروش نفت باشد در این صورت نرخ تسعیر ارز، باید متناسب با کاهش درآمد حاصل از فروش نفت تغییر کند، یعنی نرخ تسعیر ارز از رقم ۴۰۵۰ تومان تصویب شده در بودجه دولت به حدود ۷۷۰۰ تومان افزایش یابد. اما شنیده‌ها حاکی از این است که دولت در نظر دارد در لایحه پیشنهادی خود به مجلس نرخ تسعیر ارز را حدود ۵۲۰۰ تومان تعیین کند. رقمی که به نوعی از یک مکانیزم تعدیلی و از تفاضل برآورد تورم داخلی و خارجی در سال آتی حاصل شده‌است. یکی دیگر از سناریوهای محتمل برای تعهدات ارزی دولت این است که ارز مورد نیاز برای تامین کالاهای اساسی از طریق نرخ مصوب و ارز موردنیاز برای واردات سایر کالاها از طریق ارز با نرخ نیمایی تامین شود. شرایطی که احتمالا باعث افزایش درآمد دولت و جبران بخشی از کسری ناشی از کاهش درآمد نفت خواهد شد.

اگر فرض کنیم در سال ۱۳۹۸ هم سهم دولت از منابع نفتی در مقایسه با سال‌جاری ثابت بماند، در نتیجه در اثر این نرخ ۳۳ درصد از درآمد ارزی نفتی دولت کاسته خواهد شد. پس به‌نظر می‌رسد که در سال آینده  مطابق با دوره پیشین تحریم‌ها در ایران، هارمونی تخصیص نفتی به نفع دولت تغییر کند. شنیده‌ها حکایت از این دارد که بخشی از این کاهش درآمد نفتی از طریق کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمد نفتی کشور جبران خواهد شد. بر مبنای قانون بودجه سال ۱۳۹۷ دولت موظف شده بود که ۳۲ درصد از منابع ارزی حاصل از فروش نفت را به صندوق توسعه ملی اختصاص دهد. رقمی که احتمالا در سال آینده با کاهشی چشمگیر به محدوده محور مختصاتی کاهش خواهد یافت.

دولت متعهد شده است که تا فروردین ماه سال آینده ۱۳ میلیارد دلار با نرخ مصوب دولتی به نیازهای اولویت‌دار ارزی اختصاص دهد. سیاست کنترلی که طی ماه‌های اخیر نتوانست مانع از شاخص شدن نرخ ارز بازار در قیمت‌گذاری بسیاری از این کالاها شود. آن هم در شرایطی که دولت تعهد سوبسید ۱۳۰ هزار میلیاردی را به تامین ۲۵ قلم کالای اساسی با این نرخ داده ‌است. باید دید دولتمردان در بودجه سال آینده چه ساز و کاری برای تخصیص ارز به نیازهای اولویت‌دار اختصاص خواهند داد. یکی از سناریوهای احتمالی تعدیل نرخ ارز دولتی در تناسب با تفاوت تورم داخلی و خارجی است. سناریویی که نتیجه آن افزایش حدود ۲۰ درصدی نرخ ارز تخصیص داده‌شده به کالاهای اساسی است. البته این سناریوی احتمالی در شرایطی که دولت تمایلی به کاهش این بار مالی یا اصلاح منوی دریافت سوبسید ارزی نداشته باشد قوت احتمالی خواهد گرفت.