ادغام بانک‌ها گامی برای عبور از چالش‌ بانکی

به گزارش اقتصادنیوز، رئیس‌کل بانک مرکزی از ادغام برخی بانک‌های مجاز خبر داد. این اقدام در راستای اصلاح نظام بانکی و عبور از چالش‌های بانکی است. بحث ادغام در حالی مطرح می‌شود که با توجه به قدمت مقررات قانون تجارت برای اصلاح این فرآیند برخی از مقررات نیز باید اصلاح شود. بر این اساس اصلاحاتی مانند تغییر آستانه ورشکستگی برای بانک‌ها، به کار بستن ابزارهای حقوقی جایگزین برای مقابله با پدیده توقف در ایفای تعهدات مالی بانک‌ها مانند بازسازی ساختار حقوق و تعهدات مالی و پررنگ شدن نقش بانک مرکزی یا نهاد نظارتی بانکی در مراحل مختلف ورشکستگی، از جمله مسائل ضروری برای اصلاح فرآیند ورشکستگی بانک‌ها است.

ولی‌الله سیف، رئیس‌کل بانک مرکزی با تاکید بر ادغام برخی بانک‌های مجاز تشریح کرد: «سپرده‌گذاران، سرمایه‌گذاران بانک‌ها هستند و بانک مرکزی هرگز اجازه‌ نخواهد داد منافع سپرده‌گذاران دچار مشکل شود، از سوی دیگر بانک‌ها در فضای رقابتی به هیچ عنوان اقدامی نخواهند کرد که مشتریان خود را از دست بدهند؛ از این رو جای نگرانی برای آنها وجود ندارد.»علاوه‌بر این، تجربه دنیا نیز نشان داده است که اصلاح ساختار بانکی سبب بهبود عملکرد نظام بانکی شده است. با این وجود تجربه ادغام بانک‌های کشور در گذشته نشان می‌دهد فاصله معناداری با تجربه‌های موفق دنیا داشته است.

در همین راستا به بررسی الگو‌های اصلاح نظام بانکی موفق دنیا پرداخته ایم.

بانک‌ها و اعمال قوانین ورشکستگی

براساس قوانین کشور، اعمال مقررات ورشکستگی صرفا در رابطه با تجار و اشخاص حقوقی تجاری صادق است. براساس مواد 1 و 2 قانون تجارت ایران، بانک‌ها نیز در ردیف اشخاص تجاری قرار دارند. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد اعمال مقررات قانون تجارت ایران درخصوص ورشکستگی با دو اشکال اساسی مواجه است. مساله اول قدمت این مقررات است که پس از سال 1311 که زمان تصویب قانون تجارت بوده، تاکنون هیچ تغییری نداشته است و با تحولات و تغییرات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی که در چند دهه اخیر روی داده است هماهنگ نیست. نکته دوم عمومیت مقررات ورشکستگی است که برای تمامی تجار اعمال می‌شود و اقتضائات نظام بانکداری و بانک‌ها در آن رعایت نشده است. به‌طور مثال صرف‌نظر از میزان سرمایه، بانک به لحاظ ماهیت خاص پولی خود، قدرت بسیاری در جذب منابع مالی دارد. با وجود مقرراتی در زمینه حداقل‌های سرمایه مقرر شده، واقعیت امروز بیانگر این است که فاصله بسیاری بین سرمایه بانک‌ها و میزان منابع مالی آنها وجود دارد. بانک‌ها اغلب با منابع و نه سرمایه خود به معامله می‌پردازند. در واقع بانک مانند وکیلی است که با سرمایه شخص دیگری تجارت می‌کند. مساله تفاوت منابع و سرمایه امری است که در آستانه توقف و ورشکستگی بانک نیز اهمیت دارد. در واقع به لحاظ کلی، توقف یعنی کافی نبودن سرمایه، در حالی که در بانک‌ها، به‌دلیل وجود توان ناشی از منابع مالی، این توقف بسیار دیرتر از زمان تحقق آن ظاهر می‌شود یا حتی این توقف در سایه منابع مالی پنهان می‌شود. بر این اساس، در مراحل مختلف ورشکستگی، تمایز و تفاوت میان منابع و سرمایه باید مورد توجه قرار گیرد.

تجربه کشورهای دیگر

صندوق بین‌المللی پول، مجموعه‌ای از مقالات برای مطرح کردن مطالب اقتصادی برای عموم مردم عرضه کرده است. در یکی از این مقالات به بررسی تجربه‌های کشورهای مختلف در مورد اصلاح نظام بانکی پرداخته است.در سال‌های اخیر کشورهای زیادی مشکلات نظام بانکی را تجربه کردند که بررسی‌ها نشان می‌دهد حل این مشکلات بیشتر مواقع نیاز به اصلاح عمده و گران در سیستم بانکی دارد. پژوهش‌ها نشان می‌دهند که اغلب این مشکلات به دلایل داخلی مانند نظارت بانکی ضعیف، دخالت‌های سیاسی و کفایت سرمایه ناکافی رخ داده است. همچنین ممکن است سیستم بانکی یک کشور با استانداردهای جهانی مطابقت نداشته و نیاز به بازسازی مجدد داشته باشد. این مورد در بسیاری از کشورهای در حال توسعه و کشورهایی که از برنامه‌ریزی متمرکز به سمت اقتصاد بازار حرکت می‌کنند، دیده می‌شود. از سوی دیگر عوامل خارجی مانند سقوط قیمت یک کالای کلیدی در صادرات نیز می‌تواند سبب بروز بحران یا تشدید آن شود. به‌طور ایده‌آل نهادهای تصمیم‌گیری باید پیش‌بینی‌های لازم را برای اصلاح نظام‌های مالی و پولی انجام داده و زمانی که اوضاع بحرانی نیست به اصلاح ساختاری نظام بانکی بپردازند. با این وجود در بیشتر مواقع، بحران بانکی قبل از اینکه کشورها به یک اجماع سیاسی برای تغییرات ساختار ضروری در نظام بانکی خود برسند، اتفاق می‌افتد. در یک بحران بانکی سپرده‌گذاران، وام‌دهندگان به بانک‌ها و صاحبان سرمایه بانک‌ها همه به‌دنبال نجات سرمایه خود و خروج از بانک‌ها هستند. یک بانک به تنهایی و بدون عکس‌العمل ملی می‌تواند ورشکست شود؛ اما زمانی که بخش بزرگی از سپرده‌ها در نظام بانکی ملی درگیر هستند مشکل سیستماتیک می‌شود و احتمال فلج شدن در اقتصاد بروز می‌یابد. در این شرایط دولت‌ها هیچ گزینه‌ای جز اینکه به‌طور مستقیم وارد عمل شوند، ندارند و در شرایط بحرانی، راه‌حل‌های موجود سخت و پرهزینه هستند. کشورها رویکردهای مختلفی برای مقابله با بحران‌های بانکی دارند که هر کدام درجه موفقیت متفاوتی داشته است. درس‌های مفیدی می‌توان از تجربه کشورهای مختلف به‌دست آورد و این رویکرد‌های مختلف را می‌توان با میزان موفقیتی که به‌دست آورده‌اند با هم مقایسه کرد. این درس‌ها به وضوح نشان می‌دهد که می‌توان کشورها را با توجه به میزان موفقیت خود از تلاشی که برای اصلاح نظام بانکی انجام داده‌اند، استفاده از استراتژی‌های در دسترس، سیاست‌ها و ابزاری که برای اصلاح نظام بانکی به‌کار برده‌اند با هم مقایسه کرد. هدف از اصلاح ساختار سیستماتیک بانکی بهتر کردن عملکرد بانک‌ها در جهت بازگرداندن بدهی‌ها، ایجاد سودآوری، بهبود ظرفیت سیستم بانکی برای ارائه واسطه‌گری مالی بین سپرده‌گذاران و وام‌گیرندگان و بازگرداندن اعتماد عمومی است. به‌طور کلی تجدید ساختار مالی تلاش می‌کند تا ارزش خالص بدهی‌های معوق را با بهبود بخشیدن ترازنامه به بانک‌ها بازگرداند. یک بانک می‌تواند ترازنامه خود را با افزایش سرمایه مازاد (به‌طور مثال دریافت پول نقد از سهامداران موجود یا جدید یا از دولت)، کاهش ارزش بدهی خالص یا به وسیله افزایش دارایی‌های خود (افزایش ارزش وام‌های مشکل دار و وثیقه‌ها) بهبود بخشد. اصلاح ساختار عملیاتی بر سودآوری تاثیر مستقیم دارد. این اقدامات شامل تمرکز بیشتر بر استراتژی کسب‌و‌کار، بهبود سیستم‌های مدیریت و حسابداری و بهبود ارزیابی اعتباری است. هزینه‌های عملیاتی با کاهش کارکنان و تعداد شعبه‌ها کاهش پیدا می‌کند. برای افزودن به ظرفیت نظام بانکی برای واسطه‌گری، اصلاح ساختار عموما به معنای بهبود مقررات نظارتی و احتیاطی است. در بعضی موارد، اقدامات دیگری مانند ارائه بیمه سپرده و یک وام‌دهنده به‌عنوان آخرین راه‌حل مورد نیاز است.

تجربه کشورها براساس حل نسبی مشکلات بخشی از نظام بانکی و تغییر در ظرفیت واسطه‌گری سیستم مالی دسته‌بندی شده‌اند. در این رویکرد، دو جنبه از عملکرد بانک‌ها در نظر گرفته شده است: پرداخت بدهی و سودآوری. شاخص‌های در نظر گرفته شده برای ارزیابی پرداخت بدهی شامل نسبت مطالبات معوق به کل مطالبات و نسبت سرمایه به دارایی است. شاخص‌های ارزیابی سودآوری بانک‌ها نیز شامل نسبت هزینه عملیاتی به دارایی، نسبت درآمد از بهره به دارایی‌ها و نسبت سود به دارایی است. علاوه‌بر این، پژوهشگران ۶ شاخص برای اندازه‌گیری بهبود در ظرفیت واسطه‌گری مالی سیستم بانکی در نظر گرفته‌اند: نسبت رشد اعتبارات به رشد بخش خصوصی در GDP، نسبت پول گسترده به GDP، تغییرات در نرخ اسپیرد، اعتبارات بانک مرکزی به بانک‌ها به‌صورت درصدی از GDP، تغییرات در نرخ بهره حقیقی و تجربه بازگشت مشکلات بانکی.براساس این شاخص‌ها کشورها به سه دسته تقسیم شده‌اند. دسته اول شامل آنهایی است که در اصلاح نظام بانکی خود پیشرفت قابل توجهی داشته‌اند، دسته دوم شامل کشورهایی با پیشرفت متوسط و دسته سوم شامل کشورهایی با پیشرفت کند در بازسازی نظام بانکی خود هستند.شناخت کافی از روش‌هایی که قبلا استفاده شده‌اند یا حتی شکست خورده‌اند برای کشورهایی که می‌خواهند برنامه خود را برای تجدید ساختار آماده کنند بسیار مهم است.

ساحل عاج، موفقیت از طریق جامعیت

بازسازی موفق ساحل عاج که در سال 1991 آغاز شد، اهمیت یک رویکرد جامع را نشان می‌دهد. از اوایل سال ۱۹۸۶ که قیمت‌های بازار‌های جهانی کاکائو و قهوه رو به وخامت گذاشت، سیستم بانکی ضعیف کشور مجبور به پرداخت هزینه شد. پس از دو سال ۴ بانک از ۵ بانک توسعه دولت ورشکست شدند. تا سال ۱۹۹۰، ۱۴ بانک تجاری دچار افت شدید در سپرده‌گذاری و کاهش اعتبار از بانک‌های خارجی شدند. در ۱۹۹۱، دولت به یک برنامه اصلاح نظام بانکی جامع با کمک بانک جهانی رسید. به سرعت آخرین بانک دولتی منحل اعلام شد و پس از آن قوانین جدیدی برای سلب حق اقامه دعوی و مدیریت وام بدون توجیه اقتصادی تصویب شد. بانک‌های تجاری از طریق دریافت بدهی‌های دولت و سرمایه جدید مالکان دوباره تشکیل سرمایه دادند. دولت در یک هشدار جدی به صاحبان بانک‌های تجاری ورشکسته اعلام کرد که بین بسته شدن و انحلال یا تزریق سرمایه جدید انتخاب کنند. تشکیل سرمایه ازسوی بانک مرکزی منطقه حمایت شد. بانک مرکزی کشورهای غرب آفریقا (BCEAO) نیز از این اقدام حمایت کرد و ساختار نقدینگی را ترمیم کرد، در نتیجه بانک‌های تجاری قادر به از سرگرفتن وام‌ها در مقیاس کوچک شدند. در ادامه یک بسته عملیاتی اصلاحات سبب ترمیم موفقیت‌آمیز نقدینگی شد. این بسته شامل تغییر مدیریتی، حذف و اخراج‌کارمندان و تعداد شعبه‌ها در بانک‌های تجاری می‌شد. دولت در چارچوب سیاست‌های نظارتی، حسابداری، مالی و حقوقی تقویت شد. به‌عنوان مثال، اصلاحات قانونی قدرت بانک‌ها برای جمع‌آوری در وثیقه و جلوگیری در وام‌گیرندگان متخلف انجام شد. در اواسط سال 1991، نهادهای قانونگذاری، مقررات احتیاطی جدیدی از جمله سرمایه قوی‌تر و بیشتر از کفایت سرمایه و محدودیت اعطای وام به وام‌گیرندگان را وضع کردند. یک کمیسیون بانکداری منطقه‌ای جدید تشکیل شد که ارائه نظارت بر بانک‌ها که شامل ممیزی بانک‌ها به‌طور منظم بود را ادامه داد. تا پایان سال 1992این اقدامات اصلاحی زمینه را برای بهبود عملکرد بانکی فراهم کرد. در سال 1994، سرمایه بانک‌ها حدود 10 درصد افزایش یافت و بسیاری از بانک‌ها با قوانین احتیاطی سخت جدید منطبق شدند. در ابتدا ترمیم اقتصادی کشور همچنان ضعیف باقی ماند، اما از آغاز 1994پس از کاهش ارزش فرانک CFA و معرفی دیگر تغییرات ساختاری و اقتصاد کلان با حمایت صندوق بین‌المللی پول، وضعیت اقتصادی تقویت شد. این رشد مجدد یک شرط مهم اساسی برای بازگرداندن سلامت سیستم بانکی ساحل عاج بود.

سوئد، کلید در سرعت عمل

سوئد یک بحران بانکی شدید در اوایل دهه 1990 را با یک استراتژی بازسازی جامع پشت‌سر گذاشت. این کار را با به حداقل رساندن هزینه‌های برنامه تجدید ساختار انجام داد. شکل‌گیری یک اجماع سیاسی گسترده نیاز به یک تلاش متمایز داشت، به‌طوری‌که دولت، با در جریان قرار دادن مجلس به وسیله انتشار اطلاعات گسترده کمک بزرگی در جریان تصویب قوانین انجام داد. علاوه‌براین، دولت برای رسیدن به یک اجماع کلی، از هر دو حزب حاکم و مخالفان برای شرکت در تمام جلسات اصلی دعوت کرد. شفافیت و افشای اطلاعات برای به‌دست آوردن اعتماد دوباره در داخل و خارج کشور دو عنصر کلیدی مهم بودند.بحران این کشور در اواخر سال‌های دهه 1980، هنگامی که رکود اقتصادی در املاک و مستغلات سبب موجی از تلفات وام برای بانک‌های سوئدی شد، آغاز شد. دولت در گام نخست به بانک‌ها سرمایه تزریق کرد و به ضمانت وام‌های بانکی پرداخت. در دسامبر 1992، پارلمان تعهدات بانک‌ها را تضمین کرد و یک بانک جدید به‌عنوان نماینده اصلاح ساختار کشور (BSA) تاسیس کرد. برخلات تعدادی از کشورها که در آن اوراق قرضه دولتی برای مطالبات معوق وام‌های بانکی منتشر شد، سوئد هزینه‌های تضمین و تزریق سرمایه را از بودجه دولتی تضمین کرد. در بدترین شرایط تعهد دولت رقمی حدود 9/ 5 درصد GDP بود. بیشتر هزینه‌ها برای تزریق سرمایه صورت گرفت و تعداد کمی از بانک‌ها از کمک‌های دولتی استفاده کردند. در نهایت، هزینه به بودجه دولت حدود 2/ 4 درصد از GDP شد و در طول زمان از طریق بهبود وام و فروش سهام تقویت شده برخی بانک‌ها و سودآور شدن بانک‌های دولتی که به سمت خصوصی شدن پیش رفتند رو به کاهش گذاشت.

شیلی و اسپانیا، نقش محوری بانک مرکزی

در اوایل دهه سال‌های 1980، کشورهای اسپانیا و شیلی به مشکلات سیستماتیک بانکی دچار شدند. مشکلات اسپانیا با افزایش قیمت نفت در سال‌های 1970 شروع شد. در شیلی، به‌دلیل افزایش نرخ بهره ایالات‌متحده رکود شدیدی به وجود آمد. کاهش قیمت جهانی مس سبب افت سرمایه کشور شد؛ به‌طوری‌که هر پزو در مقابل دلار 90 درصد ارزش خود را از دست داد. بدهی‌های معوق به سرعت روی وام‌های ارزی تاثیر گذاشت و بدهکاران داخلی را نیز افزایش داد. هر دو کشور اصلاح ساختار نظام بانکی خود را به‌طور جامع آغاز کردند. اسپانیا در 1980 و شیلی در 1983. در هر دو بانک مرکزی اقدام عمل را به‌دست گرفت و استراتژی تامین مالی خود را تغییر داد. در شیلی بانک مرکزی 14 تا از 26 بانک تجاری و 8 شرکت از 17 شرکت مالی خصوصی داخلی را منحل کرد. هر دو کشور در نهایت توانستند با تقویت نظارت بانکی به ترمیم سلامت نظام بانکی خود بپردازند؛ اما اسپانیا با سرعت بیشتر و هزینه کمتری به این هدف نائل شد. در اسپانیا، بانک مرکزی با تاکید بر هزینه تجمیع سپرده‌ها با جامعه بانکی، مشوق‌های بانکی برای بهبود حاکمیت شرکتی قرار داد. علاوه‌بر این، بانک مرکزی اسپانیا فعالیت‌های بانک‌های خود را از سیاست‌های پولی و وظایف نظارتی حذف کرد و آنها را در یک صندوق تضمین سپرده جداگانه قرار داد. در مقابل، بانک مرکزی شیلی به تعهد هزینه‌ها ادامه داد. هزینه تضمین سپرده‌ها در شیلی بر مالکان بانک‌ها در آینده فشار آورد و در نهایت بانک مرکزی مجبور شد که مقدار زیادی از آن را خود تامین کند. علاوه‌بر این، بانک مرکزی شیلی به‌طور فعال در تغییر زمان بدهی و وام‌دهی بانک‌های تجاری و در نهایت روی عملکرد بانک‌های ورشکسته درگیر شد. این اقدام سبب کاهش سرعت اصلاح نظام بانکی در شیلی شد.

کره جنوبی، استفاده از ظرفیت بین‌المللی

اقدامات تجدید ساختار بانک‌ها در کره، بخش مهمی از برنامه بازیابی نظام بانکی در کشور کره، ساختارسازی مجدد مدیریت و رویه‌های بانکداری را در این کشور دربرمی‌گرفت. بخش قابل ملاحظه‌ای در حدود 5/ 1 میلیارد دلار از سهام بانک‌های بزرگ این کشور نظیر سئول بانک و فرست بانک به اشخاص حقوقی معتبر و شناخته شده خارجی، نظیر هلدینگ HSBC واگذار شد تا این شرکت‌های بین‌المللی علاوه‌بر سرمایه، دانش فنی و مدیریتی خود را به شبکه بانکی کشور تزریق کنند. همچنین کمیته‌ها و مجامعی از حسابداران خبره بین‌المللی و کارشناسانی از بخش خصوصی تشکیل شد تا برنامه 12 بانک که بدون انحلال یا ادغام قابل بازیابی تشخیص داده شده بودند را بررسی و پایش کنند. طبق برنامه تدوین‌شده، میزان نسبت کفایت سرمایه پذیرفته شده 8درصد مطابق استاندارد جهانی باید رعایت شود و به همین منظور بانک‌ها براساس این شاخص طبقه‌بندی می‌شدند و درباره آنها تصمیم‌گیری می‌شد. غیر از اینها، چارچوب‌های وام‌دهی و سپرده‌گیری بانک‌ها مورد تجدیدنظر قرار گرفت. تا پیش از این اصل سپرده‌های بانکی فارغ از اینکه چه بانکی باشد، توسط یک نهاد بیمه‌ای تضمین می‌شد؛ اما با اصلاحات انجام‌شده، از این پس میزان بیمه سپرده‌ها متناسب با ریسک و عملکرد هر بانک تعیین می‌شد و در واقع سپرده‌گذاران باید ریسک قرار دادن پول خود در یک بانک را بررسی کرده و آن را بپذیرند. با تصویب متممی بر قانون بانکداری در کره، مقرر شد نهاد کمیسیون نظارت ارشد مالی بتواند در صورت صلاحدید، در بانک‌هایی با میزان کفایت سرمایه کمتر از 8 درصد اقدام به تغییر مدیریت، کاهش سرمایه، ادغام، انحلال یا واگذاری کند. همچنین یک «برنامه واکنش سریع اصلاحی» برای پایش مستمر و ورود در مواقع حساس برای بانک‌های کشور تعریف شد.

اولویت‌های نظام بانکی

رئیس‌کل بانک مرکزی رویکردهای اصلی بانک‌ها برای فائق آمدن بر مسائل فعلی نظام بانکی را تبیین کرد. ولی‌الله سیف که در جمع مدیران بانک صادرات سخن می‌گفت، در تلاش بود تا سیاست‌های اولویت‌دار بانک‌ها را برای ایفای نقش موثرتر آنان در رونق اقتصادی گوشزد کند. اولین نکته‌ای که سیف اشاره کرد، این بود که نظام بانکی برای رسیدن به این هدف، باید به سمت اصلاح پیش برود. به گفته رئیس‌کل، آنچه که قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها را محدود کرده، افزایش حجم دارایی‌های منجمد در ترازنامه بانک‌ها است. این نوع دارایی‌ها شامل مطالبات غیرجاری، بنگاهداری، املاک و مستغلات و نیز مطالبات از دولت است. از این رو نسخه سیف برای مقابله با این معضل، تمرکز بانک‌ها بر وصول مطالبات غیرجاری است. او این اقدام را پربازده‌ترین فعالیت برای بانک‌ها در حال حاضر دانست. سیف گفت: «فعال کردن مطالبات غیرجاری و تبدیل این بخش بی‌بازده به دارایی‌های با بازده مناسب، بسیار مهم و راهبردی است.» یک راهکار رئیس‌کل بانک مرکزی برای جلوگیری از شکل‌گیری دارایی‌ منجمد جدید، تخصیص منابع نظام بانکی به پروژه‌های اولویت‌دار و مولد رشد اقتصادی است. رویکرد بعدی که از نظر سیف بانک‌ها باید پیش بگیرند، خودداری از شناسایی سودهای موهوم و حرکت به سمت دستیابی به سود واقعی است. مقام عالی بانک مرکزی، دستیابی به سود واقعی را ناشی از فعالیت‌ها و خدمات جدید و در پیش گرفتن راهبردهای مناسب مدیریتی و خلق ایده‌های جدید دانست. سیف به بانک‌ها توصیه کرد که به دور از تقلید از یکدیگر و متناسب با فرهنگ سازمانی خود به عرضه خدمات متنوع به جامعه و مشتریان بپردازند. تامین هزینه‌ها از محل کارمزد خدمات بانکی، برای چندمین بار ازسوی سیف مورد تاکید قرار گرفت.رئیس شورای پول و اعتبار تامین هزینه‌ها از طریق دریافت کارمزد را نشانه ثبات و پایداری یک بانک دانست. او از رقابت نادرست بانک‌ها در زمینه بانکداری الکترونیک انتقاد کرد که موجب ایجاد یک فرهنگ نادرست در جامعه شد. به شکلی که در حال حاضر هیچ کس انتظار ندارد بابت خدمات الکترونیکی که یک بانک ارائه می‌دهد، هزینه‌ای بپردازد و این در حالی است که بانک‌ها در زمینه بانکداری الکترونیک سرمایه‌گذاری قابل توجهی کرده‌‌اند.