چرا بیکاری در سال 98 کم نشد؟

بررسی روند جمعیت در سن کار نشان می‌دهد که این شاخص در پاییز 1398 هم متناسب با متوسط این رقم در سه سال (در حدود 668 هزار نفر) افزایش داشته است و 22 درصد از جمعیت در سن کار به جمعیت فعال و 78 درصد مابقی به جمعیت غیرفعال اضافه شده است و بر اساس گزارش مرکز آمار ایران، حدود 90 درصد افراد غیرفعال در پاییز 97 در پاییز 98 نیز همچنان تمایلی به انجام کار نداشته‌اند.

 اما ترکیب جمعیت در این فصل نسبت به رقم متوسط سه سال گذشته به نفع زنان بوده است. به عبارت دیگر در سه سال منتهی به پاییز 1398، زنان به‌طور متوسط در حدود 43 درصد از افزایش جمعیت در سن کار را تشکیل می‌دهند اما در این فصل این نسبت به 53 درصد رسیده است. با این حال با وجود افزایش 351 هزارنفری جمعیت در سن کار زنان، در حدود 407 هزار نفر زن (بیش از صد درصد) به جمعیت غیرفعال اضافه شده‌اند که بررسی دلایل و علل عدم ورود این قشر به بازار کار در جای خود بسیار پراهمیت و حائز توجه ویژه است.

تغییرات نرخ مشارکت و اهمیت جمعیت غیرفعال

نرخ مشارکت اقتصادی در پاییز 1398، معادل 3/44 درصد بوده است که نسبت به پاییز 1397، تنها 2/0 درصد کاهش داشته است ولی نرخ مشارکت زنان طی این دوره 4/0 درصد کاهش داشته و به 5/17 درصد رسیده و نرخ مشارکت مردان در حدود 1/0 درصد کاهش را تجربه کرده و به 71 درصد رسیده است.

همچنین در پاییز 1398 نسبت به پاییز 1397، حدود 472 هزار نفر به جمعیت شاغلان اضافه شده است که 477 هزار نفر به شاغلان مرد اضافه و حدود پنج هزار نفر از شاغلان زن کاسته شده است. این در حالی است که به‌طور متوسط در سه سال منتهی به پاییز 1398، جمعیت شاغل 654 هزار نفر افزایش را نشان می‌دهد و در این میان سهم مردان و زنان از افزایش اشتغال به ترتیب حدود 48 و 52 درصد بوده است. اما در پاییز 1398، سهم زنان از افزایش اشتغال به صفر (و به بیانی کمتر از صفر) رسیده است.

ضمن آنکه گزارش مرکز آمار ایران نشان می‌دهد که 1/83 درصد شاغلان پاییز 1397 در پاییز 1398 نیز همچنان شاغل بوده‌اند و 7/3 درصد از شاغلان (معادل 887 هزار و 35 نفر) نسبت به پاییز قبل شغل خود را از دست داده و بیکار شده‌اند و حدود 13 درصد از شاغلان (معادل سه میلیون و 116 هزار و 610 نفر) از بازار کار خارج شده‌اند.

همچنین 5/38 درصد از بیکاران پاییز 1397 در پاییز 1398 موفق به یافتن شغل شده‌اند و مابقی یا همچنان بیکارند (7/35 درصد) یا به علت دلسردی از یافتن شغل از بازار کار خارج شده‌اند (7/25 درصد). در واقع به‌طور تقریبی می‌توان بیان کرد از هر سه نفر بیکار در پاییز 1397 تنها یک نفر موفق به یافتن شغل تا پاییز 1398 شده است.

همچنین نرخ بیکاری برای جوانان 24-15ساله و فارغ‌التحصیلان آموزش عالی رقمی معادل 2/1 درصد کاهش را نشان می‌دهد. نرخ بیکاری شهری در پاییز 1398 نسبت به پاییز 1397، معادل 5/1 درصد و نرخ بیکاری روستایی 6/0 درصد کاهش را نشان می‌دهد.

نرخ بیکاری کل نیز در فصل پاییز 1398 نسبت به فصل مشابه در سال 1397 معادل 2/1 درصد کاهش داشته است و به 6/10 درصد رسیده است اما باید توجه داشت که در این فصل، حدود 22 درصد از جمعیت در سن کار به جمعیت فعال و 78 درصد مابقی به جمعیت غیرفعال اضافه شده است. از این‌رو کاهش نرخ بیکاری را نمی‌توان خوش‌بینانه نگریست و به‌جای آن باید به وجود جمعیت غیرفعال رو به گسترش، ترکیب و جنسیت این افراد، دلایل و علل این رویداد، بسیار توجه داشت.

آنچه به‌طور خلاصه از شرایط بازار کار کشور بیان شد به روشنی نشان می‌دهد که باید در این شرایط از هرگونه خطا در سیاستگذاری پرهیز کرد. زیرا تداوم وضع موجود به تنهایی می‌تواند مخاطره‌آمیز باشد، حال اگر سیاست نادرستی منجر به تشدید شرایط نامساعد کنونی شود، بروز بحران‌های اجتماعی ناشی از شرایط وخیم بازار کار حتمی است. از این‌رو لازم است احتمال خطا در سیاستگذاری به حداقل رسانده شود و امکان دستیابی به سیاست‌هایی صحیح و کم‌هزینه، متناسب با مبانی علمی و تجارب سایر کشورها، فراهم شود.

عملکرد سیاست‌های اتخاذشده

مهم‌ترین قوانین و سیاست‌های اشتغال‌زایی در سال 1398، اجرای قانون اشتغال روستایی و بند الف تبصره 18 قانون بودجه سال‌های 1397 و 1398 بوده است که در ادامه مروری بر عملکرد این دو سیاست خواهیم داشت.

1- عملکرد قانون اشتغال روستایی

بر اساس قانون اشتغال روستایی معادل ریالی 5/1 میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی در قالب قرارداد سپرده‌گذاری باید در اختیار بانک‌های عامل قرار گیرد. بر اساس مستندات ارائه‌شده توسط صندوق توسعه ملی، منابع قانون مزبور تا خردادماه 1398 جمعاً به مبلغ 66 هزار و 900 میلیارد ریال (معادل یک میلیارد و ۲۵۵ میلیون دلار) طی چهار مرحله تخصیص یافته است و مجموع منابع باقی‌مانده ابلاغ‌نشده موضوع قانون، معادل 53 هزار و 900 میلیارد ریال است.

همچنین گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه کشور تا خرداد 1398 نشان می‌دهد:

- متوسط سرانه تسهیلات پرداخت‌شده به ازای هر شغل جدید حدود 8/37 میلیون تومان بوده است.

- نسبت ارزش تسهیلات پرداخت‌شده به تفکیک بخش‌های اقتصادی (کشاورزی، صنعت و خدمات) به ترتیب 71، 16 و 13 درصد بوده است. همچنین 63 درصد از اشتغال پیش‌بینی‌شده در بخش کشاورزی، 25 درصد در بخش صنعت و 12 درصد در بخش خدمات بوده است.¹

- 79 درصد ارزش تسهیلات به مقاطع تحصیلی دیپلم و زیردیپلم پرداخت شده است.

- ارزش تسهیلات پرداخت‌شده به تفکیک جنسیت نشان می‌دهد 81 درصد دریافت‌کنندگان وام مرد و 19 درصد زن بوده‌اند. همچنین 60 درصد اشتغال پیش‌بینی شده برای مردان و 40 درصد برای زنان بوده است.

- بررسی اندازه و مقیاس طرح‌ها به لحاظ میزان تسهیلات و میانگین اشتغال آنها نشان می‌دهد که بیش از 97 درصد طرح‌ها در زمره طرح‌های خرد و خوداشتغالی و کوچک بوده است. البته این موضوع به واسطه ماهیت طرح‌های روستایی و سنتی بودن اقتصاد روستا امری عادی است. ضمن اینکه حدود 20 درصد از منابع قانون در اختیار نهادهای حمایتی قرار گرفته است که سقف وام آنها 50 میلیون تومان به ازای هر متقاضی است. این موضوع عملاً منجر به سوق‌دهی حداقل یک‌چهارم از منابع (علاوه بر بخشی از متقاضیان عادی) به طرح‌های خرد و خوداشتغالی شده است که معمولاً این طرح‌ها از پایداری بالایی برخوردار نیستند و عملاً با هدایت این منابع به متقاضیان یادشده، هدف قانون در دستیابی به اشتغال پایدار را متزلزل می‌کند.

2. عملکرد برنامه‌های اشتغال‌زایی قوانین بودجه سال‌های 1398-1397

بر اساس مستندات سازمان برنامه و بودجه کشور تا آبان‌ماه 1398، عملکرد تخصیص منابع اشتغال‌زایی قانون بودجه 1398 از محل منابع بودجه عمومی حدود 28 درصد و از محل منابع تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی حدود 43 درصد بوده است و از 991 هزار و 839 نفر اشتغال برنامه‌ریزی‌شده، تنها به تعداد 95 هزار و 459 نفر تعهد اشتغال ایجاد شده است.

به عبارت دیگر متناسب با 28 درصد تزریق منابع بودجه عمومی، صرفاً 10 درصد اشتغال پیش‌بینی‌شده محقق شده است. هرچند یکی از مهم‌ترین دلایل آن، عدم تحقق منابع مالی پیش‌بینی شده است اما بررسی‌ها2 نشان می‌دهد که علاوه بر محدودیت‌های مالی، چالش‌ها و موانع متعددی در تحقق اهداف و برنامه‌های اشتغال‌زایی سال 1398 موثر بوده است که بدون توجه و اقدام در جهت رفع این موارد، سال 1399 نیز تکرار مکررات سنوات قبل خواهد بود که مهم‌ترین این موارد در ذیل اشاره می‌شود:

آسیب‌شناسی سیاست‌های اشتغال‌زایی

بررسی و آسیب‌شناسی سیاست‌های اشتغال‌زایی طی پنج سال اخیر نشان می‌دهد که متاسفانه موضوع اشتغال کمافی‌السابق صرفاً به عنوان شعار مطرح است نه هدف. از مهم‌ترین دلایل و علل ناکارایی سیاست‌های اتخاذشده موارد زیر است:

1- عدم ثبات اقتصاد کلان

در فاصله زمانی بین تدوین و تصویب دو سیاست اشتغال‌زایی قانون اشتغال روستایی و برنامه‌های بند الف تبصره 18 قانون بودجه و اجرای این دو برنامه، شرایط اقتصاد کلان به شکل قابل ملاحظه‌ای تغییر کرد. با خروج آمریکا از برجام در اردیبهشت 1397، بخشی از تحریم‌هایی که بعد از برجام به حالت تعلیق درآمده بودند، مجدداً اجرایی شدند. به این ترتیب، میزان درآمدهای حاصل از صادرات نفت و دسترسی این منابع با محدودیت‌های جدی روبه‌رو شد. علاوه بر این، تنش‌های ارزی که از نیمه دوم سال 1396 شدت گرفته بود، در سال 1397 به سطوح کم‌سابقه‌ای افزایش یافت. همچنین، به دلیل تکانه وارده به عرضه کل اقتصاد و جهش‌های ارزی موج تورمی جدیدی در اقتصاد کلان به راه افتاد. به دلیل وقوع این شرایط، اولویت‌های سیاستگذاری اقتصاد کلان کشور نیز دستخوش تغییر شد. این در حالی بود که هنگام تدوین و تصویب این دو برنامه، تقریباً امکان وقوع هیچ کدام از این شرایط و پیامدهای آن در نظر گرفته نشده بود. به این ترتیب، تحولات محیط اقتصاد کلان پیامدهای منفی بر اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال داشت. برای نمونه، سهم سرانه تسهیلات در نظر گرفته‌شده برای ایجاد هر شغل در برخی از برنامه‌ها با میزان تسهیلات لازم برای ایجاد هر شغل تفاوت قابل ملاحظه‌ای پیدا کرده است. این موضوع نشان می‌دهد که توجه به واقعیت‌های اقتصادی کشور هنگام تنظیم قوانین و مقررات و همچنین، سیاستگذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها ضروری است.

2- عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی

عملکرد ضعیف اشتغال‌زایی قوانین بودجه سال‌های 1397 و 1398، در کنار وضعیت اقتصاد کشور نشان می‌دهد تعیین هدف کمی ایجاد یک میلیون فرصت شغلی آن هم با اعمال سیاست خاص و تزریق منابع چه میزان دور از انتظار است.

3- فقدان برنامه و راهبرد جامع و مشخص برای اشتغال‌زایی در کشور

فقدان برنامه و راهبرد جامع و مشخص برای اشتغال‌زایی در کشور یکی از مهم‌ترین دلایل ناکارایی در سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغال‌زایی است. به عنوان مثال به منظور کاهش عدم تطابق شغلی باید یک برنامه اجرایی جامع و بلندمدت با هماهنگی دستگاه‌های مربوط از جمله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان برنامه و بودجه، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت آموزش و پرورش و سازمان فنی و حرفه‌ای کشور تدوین و پیش‌بینی شود که تاکنون هیچ اقدامی صورت نگرفته است. همچنین تاکنون نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار به‌طور جد مطرح و پیگیری نشده است در حالی که می‌توان این موارد را در برنامه بلندمدت بازار کار تدوین کرد و پیشنهاد داد و متناسب با سیاست‌های کوتاه‌مدت، پیگیری و اجرا کرد.

4- تنگناهای بودجه‌ای دولت و عدم تامین منابع

تجربه سال‌های اخیر نشان داده است که رویه کلی قوانین و سیاست‌های پیشنهادی جهت اشتغال‌زایی، تزریق منابع مالی و ایجاد حجمی از تعهدات مالی بر دوش دولت و سیستم بانکی بوده است. در واقع تصور غالب در میان سیاستگذاران و قانونگذاران این بوده است که با پول و صرف منابع مالی می‌توان اشتغال ایجاد کرد. اما در اجرا به دلیل عدم تامین منابع پیش‌بینی‌شده، عملکرد سیاست‌های پیشنهادی با موفقیت همراه نیست. به عنوان مثال، مستندات سازمان برنامه و بودجه کشور تا آبان‌ماه 1398 نشان می‌دهد که عملکرد اشتغال‌زایی قوانین بودجه سال‌های 1397 و 1398 از محل اجرای بند الف تبصره 18 در حدود تزریق 28 درصد از منابع کل و تحقق 10 درصد از اشتغال برنامه‌ریزی شده است. ضمن آنکه اولویت‌بندی مشخصی در ارائه تسهیلات و تزریق منابع متناسب با چالش‌های بازار کار وجود ندارد و به دلیل عدم نظارت کافی و پاسخگویی برای اجرای این سیاست‌ها، ضمانت اجرای این موارد ضعیف بوده و علاوه بر آن به دلیل توجه ویژه بر نحوه تزریق منابع، میزان اثربخشی و اشتغال‌زایی (اشتغال پایدار) این سیاست‌ها همواره بدون توجه و مبهم می‌ماند.

5- عدم انسجام و هماهنگی

سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغال‌زایی، به صورت پراکنده و بدون برخورداری از انسجام و سازگاری لازم با یکدیگر صورت گرفته است و یکی از مهم‌ترین دلایل این عدم انسجام، فقدان متولی مشخص برای برنامه‌های اشتغال‌زایی کشور و نامشخص بودن نحوه هماهنگی و تعامل بین نهادهای ذی‌ربط است و این امر در اجرای برنامه‌های اشتغالزای بند الف تبصره 18 قانون بودجه سال‌های 1397 و 1398 کاملاً مشهود است.

6- عدم توجه به کیفیت و پایداری مشاغل

از سوی دیگر نتایج مطالعات³ نشان می‌دهد که بیش از 80 درصد از اشتغال‌زایی در سال‌های 1384 تا 1396 برای بنگاه‌های زیر پنج نفر کارکن بوده است که عمدتاً در بخش خدمات و بنگاه‌های بسیار کوچک (دارای کمتر از چهار نفر کارکن) و با وضعیت شغلی «کارکن مستقل» قرار دارند که سهم کمتری از این اشتغال ایجادشده (نسبت به گذشته) دارای پوشش بیمه به واسطه شغل خود بوده‌اند و سهم بیشتری (نسبت به گذشته) دارای اشتغال ناقص هستند و تمایل دارند شغل تمام‌وقت دیگری داشته باشند. از این‌رو نوع و کیفیت مشاغل و پایداری آن نیز بسیار مهم است که در سیاست‌های اشتغال‌زایی دولت، کمتر به آن توجه می‌شود.

منبع: چکیده نتایج طرح آمارگیری نیروی کار مرکز آمار ایران در پاییز 1398

منبع: معاونت امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور، گزارش برنامه تولید و اشتغال