کرونا و فقر اقتصاد شهری

واقعیت آن است که اگر از روی سکوی اقتصاد شهر پیامدهای کرونا را ببینیم، چشم‌اندازی جز فقر شهری و در نتیجه آن، مهاجرت از شهرهای کوچک و روستاها به شهرهای بزرگ و توسعه اسکان غیررسمی پس از یک دوره کاهش رشد آن در دهه 90، فرسودگی بافت‌های مرکزی و با سابقه تاریخی و فقر خدمات شهری و مشخصا فرسودگی ستون فقرات آن، یعنی رشد منفی حمل‌ونقل عمومی فراروی‌مان نیست. بیکارشدن حدود سه میلیون نفر از شاغلان موجود، تعطیلی و فروپاشی بسیاری از بنگاه‌های کوچک و متوسط، به‌ویژه تعطیلی نسبتا گسترده بخش خدمات و باز به‌ویژه خدمات شهری در کنار رشد منفی سرمایه‌گذاری از یک‌سوی و توسعه بازارهای سوداگری از سوی دیگر ثمری جز شدت جریان دوقطبی‌شدن شهرها و توسعه فقر و سختی معیشت در شهرهای بزرگ ندارد. از این‌رو است که زندگی پیرامونی هم از دو سو مورد توجه قرار می‌گیرد: یکی پرتاب‌شدن گروهی از مرکز کلان‌شهرها به بیرون و دیگری فعال‌شدن مجدد جریان مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک به سمت کلان‌شهرها. 

تصویر پیش‌گفته واقعیت جریان توسعه شهری در شش دهه گذشته در ایران است که بر اثر کرونا شدت خواهد یافت. البته این روندی است که در بسیاری از نقاط دنیا نیز تجربه و جریان داشته‌است. در ایران مشکل این است که سیاستمدار تمایلی به دیدن و پذیرش این واقعیت ندارد. بیش از 10 میلیون نفر اسکان غیررسمی دارند ولی، او این پدیده را که به تنهایی حدود 18درصد جمعیت شهری است به رسمیت نمی‌شناسد. از نظر او اینها حاشیه‌نشین هستند. یعنی زندگی و تصرف‌شان مبتنی بر قانون نیست. بنابراین، روزی، روزگاری باید کلا برچیده شوند. بدون آنکه درکی از این برچیده‌شدن در ذهن سیاستمدار باشد. خب، برچیده‌شوند که چه بشود؟ و به کجا بروند؟ به همین سیاق، مراکز شهرها درحال فرسودگی و از دست‌دادن شرایط زیست و پرتاب کردن ساکنان خود به بیرون از شهر هستند. این محله‌ها در وضعیت حاضر چیزی در حدود 9 میلیون نفر ساکن دارند و بیش از 16درصد جمعیت شهری را شکل می‌دهند. از نظر سیاستمدار این مراکز نیز فاقد ارزش زیستی‌اند و ظرفیت اصلاح را ندارند. بنابراین، توجه به آنها اتلاف وقت است.  در چارچوب رویکرد بالاست که شما ارتباطی بین طرح مسکن مهر که بزرگ‌ترین مداخله دولت در امر مسکن است و بهبود زندگی شهری نمی‌بینید. چون اساسا، شهر به مثابه سازمان اجتماعی مورد توجه سیاستمدار نبوده و نیست. او مسکن را به یک ساخت‌وساز مستغلاتی تنزل داده، سفره‌ای پهن می‌کند تا موجب خشنودی عده‌ای و کسب محبوبیت از جیب ملت شود. برخی رندانی هم که منتفع می‌شوند البته از کف و سوت کم نمی‌گذارند. اندیشه بکوبیم و بسازیم نیز در همین بستر قابل ارزیابی است و وقتی به پیش نمی‌رود راهی جز روی‌آوردن مجدد به ساخت‌وساز دولتی تحت عنوان‌های جدید ندارد. و نتیجه آن، آنکه مساله فقر شهری، بدمسکنی و فروریزی اقتصاد شهری همچنان دست‌نخورده و در جای خود باقی است.

حال اگر یک‌بار دیگر به صحنه اقتصاد شهری در روزگار کرونایی نگاه کنیم و به ظرفیت‌های آن در کنار هزارویک مشکلی که دارد توجه کنیم می‌توانیم چشم‌اندازهای روشنی را برای خروج از وضعیت ترسیم کنیم. واقعیت این است که امکان تحریک تقاضا در این فضاهای شهری بسیار بیشتر از سایر فضاهاست. تقاضا برای بهبود کیفیت زندگی به اندازه حداقلی متناسب با اقتصاد خانوار در این محله‌ها واقعی است و به‌رغم فقر شهری تجربه وزارت راه‌وشهرسازی در ایران و تجربیات سایر کشورها حاکی از آمادگی ساکنان برای سرمایه‌گذاری است. دقیقا بر خلاف آنچه که انجام می‌شود اهرم‌کردن اندک منابع مداخله دولت در این محله‌ها در تامین خدمات زیربنایی و روبنایی شامل بهسازی معابر، تامین شبکه‌های آب و فاضلاب، برق و گاز و تلفن و همچنین خدمات روبنایی چون خدمات بهداشتی، پزشکی، آموزشی، ورزشی، فرهنگی و خدمات شهری، امنیت و امکان دسترسی به حمل‌ونقل عمومی به‌جای ساخت‌وساز مسکن موجب تشویق سرمایه‌گذاری گسترده ساکنان در حوزه ساخت و بهبود مسکن و احداث ساختمان‌های تجاری و اداری و عرصه شهری در این محله‌ها خواهد شد. البته این کار نیازمند یک مدل تامین مالی برای کمک به خانوارها برای بهسازی یا نوسازی واحدهای مسکونی‌شان است. کاری که دقیقا خلاف آن درحال انجام است. 

از دولت نهم به بعد، دولت خود را درگیر ساخت‌وساز مسکن در چند پروژه کرده، عده‌ای از سیاسیون نیز او را تشویق می‌کنند و 19میلیون نفر را در فقر شهری رها کرده‌است. طرفه آنکه داشتن برنامه مسکن توسط دولت به مداخله در ساخت مسکن که دقیقا بر خلاف سنت اقتصاد مسکن در ایران و جهان است و همچنین بر خلاف سیاست‌های ابلاغی رهبری است تبدیل به سیاست معیار شده‌است.  چند نکته دراینجا نیاز به توضیح بیشتر دارد. اول آنکه تصویری از اندازه کار داشته باشیم. اندازه جریان اقتصادی در این محله‌ها در ایران و جهان به‌هیچ‌وجه اندک و قابل اغماض نیست. اخیرا خلاصه کتاب راز سرمایه نوشته هرناندو دسوتو با ترجمه آقای دکتر غنی‌نژاد را می‌خواندم به نکات و اعداد جالب توجهی اشاره داشت. «رعایت نکردن قوانین توسط مهاجرین به این معنا نیست که آنها آدم‌‌های عاطل و باطلی هستند. در تمام کشورهای جهان سوم و کشورهای کمونیستی پیشین، بخش‌‌هایی که سرمایه کم ‌توان دارند سرشار از کار و مهارت است. تمام خیابان‌‌ها مملو از کارگاه‌های صنعتگرانی است که از کفش و لباس گرفته تا ساعت‌های تقلبی کارتیه (Cartier) تولید می‌کنند، کارگاه‌هایی برای ساختن و بازسازی دستگاه‌های مختلف، اتومبیل و حتی اتوبوس وجود دارد.» هرچند تک‌تک بناهای این محله‌ها کم‌ارزش و حقیر به‌نظر می‌رسند لیکن، جمع جریان اقتصادی این محله‌ها بسیار کلان است. 

«در پرو ارزش ساختمان‌هایی که خارج از محدوده قانون هستند بالغ بر ۷۴ میلیارد دلار است. این مبلغ پنج برابر مجموع ارزش سرمایه‌های بورس لیما قبل از کاهش سال ۱۹۹۸، 11 برابر ارزش مجموعه بنگاه‌ها و نهادهای دولتی‌ است که بالقوه قابل خصوصی‌سازی هستند و 14 برابر تمام سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی در پرو، از زمانی است که تاریخ این کشور را نوشته‌‌اند.» در فیلیپین «ارزش ساختمان‌های بدون سند ۱۳۳ میلیارد دلار است، یعنی چهاربرابر مجموع سرمایه‌های ۲۱۶ شرکت محلی ثبت شده در بورس مانیل، ۷ برابر سپرده بانک‌های تجاری کشور، ۹ برابر سرمایه بنگاه‌های ملی‌شده و ۱۴ برابر سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی» است. یا در مصر ارزش همین ساختمان‌های حقیر «۲۴۰ میلیارد دلار است، این مبلغ ۳۰ برابر ارزش تمام سهام در بازار مصر و ۵۵ برابر سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی در این کشور است.»

هر چند در ایران ارزیابی مشخصی از جمع ثروت در دستان تهیدستان که توسط آنان خلق شده و در جریان است وجود ندارد، ولی با توجه به نمونه‌هایی که ذکر شد می‌توان حدس زد انباشت سرمایه جمعیت 19 میلیونی رقمی چندین هزارمیلیاردی است که کارآیی و کارآمدی آن با سرمایه تکمیلی قابلیت رشد چندین برابری دارد. شایسته‌است دقیقا به این نکته تکمیلی توجه شود، این سرمایه را نمی‌توان کوبید و دور ریخت. فقط باید آن را به رسمیت شناخت و مدل‌های افزایش بهره‌وری آن را کشف کرد. کاری که نیاز به حوصله و ثبات در سیاست‌گذاری دارد. ارزش این دارایی‌ها از کل دارایی‌های دولت و بنگاه‌های بزرگ و مبالغ سرمایه‌گذاری خارجی بیشتر است. این همان نقطه بازگشت سیاست‌گذاری شهری است که پوپولیست‌ها در هماهنگی با سوداگران دشمن آن و مانع توجه به آنند. 

برای بازآفرینی اقتصاد پساکرونا از بزرگی مساله نباید هراسید. مساله را نمی‌توان دور زد و از کنار آن گذشت. باید به دل مساله رفت، آن را شناخت و برای آن راه‌حل پیدا کرد. «ارزش کل ساختمان‌هایی که تهیدستان جهان سوم در اختیار دارند ولی مالک قانونی آن نیستند بالغ بر ۹/ ۳ هزار میلیارد دلار می‌شود. این رقم انسان را به فکر فرو می‌برد: ۹/ ۳ هزار میلیارد دلار معادل دوبرابر حجم پول جاری در ایالات‌متحده است. با تفاوت کمی، تقریبا معادل ارزش تمام شرکت‌های ثبت‌شده در بازار بورس ۲۰ کشور توسعه‌یافته جهان است.» بنابراین، دومین گام پذیرش رسمیت این حجم از سرمایه، اجازه قانونی تبدیل به احسن‌شدن و انجام سرمایه‌گذاری جدید در آنهاست. این موضوع در سند بازآفرینی شهری که به تصویب هیات وزیران هم رسیده‌است پیش‌بینی شده ولی، در عمل از اجرای آن سر باز زده می‌شود. گویا نمی‌دانند که چه تصویب کرده‌اند. از همین‌رو است که سیاست رسمی بکوبیم و بسازیم، مداخله دولت در ساخت مسکن به‌جای تامین زیرساخت‌ها و روساخت‌های شهری و عمومی، دوری‌گزینی از فراهم‌سازی زیرساخت‌های حقوقی و مالکیتی است. اگر دستور عمل به‌عکس داده‌می‌شد بهتر از این نمی‌شد انجام داد.

سوم ضرورت طراحی یک مدل تامین مالی حمایت از خانوار است. بی‌گمان اگر مسائل حقوقی مالکیت این اراضی و واحدهای ساختمانی حل‌وفصل شود که دارای دستورکار مشخص قانونی است، امکان توثیق آنها برای دریافت تسهیلات بهسازی و احداث بنا حاصل خواهد شد. تامین مالی جهت ارائه تسهیلات از مجرای صندوق‌های مسکن محلی و پروژه‌ای و همچنین صندوق پس‌انداز مسکن قابل تحقق است. هزینه مالی دولت برای حمایت از این سیاست از هزینه‌های جاری که انجام می‌دهد بسیار کمتر است.

به‌عنوان نکته چهارم، از جمله باید سیاست بازآفرینی شهری را در تلفیق با سیاست توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل عمومی به اجرا گذاشت. مدت‌هاست که حمل‌ونقل عمومی درون‌شهری و حومه، نقش محوری را در برنامه‌ریزی شهری و حتی تامین مسکن ایفا می‌کند. فرض توسعه بی‌نهایت و نامحدود شهر، فرض مردودی است. بنابراین، در جهت تامین زمین برای توسعه شهر، موضوع حمل‌ونقل عمومی از دو حیث مورد توجه قرار گرفته‌است. یکی افزایش نرخ بهره‌وری از اراضی موجود شهری بدون اتکا به حمل‌ونقل خصوصی و با تکیه بر حمل‌ونقل عمومی است. در حمل‌ونقل عمومی نیز بیشترین تکیه بر حمل‌ونقل ریلی اعم از ریل سنگین یا سبک است. دوم، حمل‌ونقل عمومی و باز ریل‌پایه بین مرکز کلان‌شهرها و حومه است که امکان افزایش بهره‌وری از اراضی پیرامونی را بدون نیاز به توسعه پیوسته فراهم آورد.  

البته که بحث اقتصاد شهری بحث پردامنه‌ای است. اما به‌عنوان نکته پنجم می‌توان موضوع بازآفرینی شهری آن را از منظر زنجیره ارزش در حوزه سیاست‌گذاری اقتصادی مورد ارزیابی قرارداد. در بحث‌های عمومی بسیار از نقش زنجیره‌ای بخش ساختمان در رونق اقتصاد و تاثیر مثبت آن بر خروج از رکود یاد می‌شود. این حکم در کلیتش درست است. ولی نکته مهم در آن نحوه فعال‌سازی این زنجیره است. تمام بحث این نوشته این بود که زنجیره صنعت ساختمان از مجرای اجرای چند پروژه ساختمانی توسط دولت فعال نمی‌شود. بلکه راهکار تحریک تقاضا در صنعت ساختمان اجرای سیاست بازآفرینی شهری است.

ششم آنکه تمام بحث‌های پیش‌گفته را بدون یک نظام حکمروایی شهری نمی‌توان به‌کار بست. در ایران حکمرانی شهری هنوز به‌رسمیت پذیرفته نشده‌است. تنها یک سیستم حکمرانی تک سطحی و متمرکز وجود دارد. این سیستم از حیث رسمی تنها کالای عمومی ملی تولید می‌کند و به خلق کالای عمومی شهری و در مقیاس شهر اعتنا و باور ندارد. هر چند در عمل، سیستم در درون خود شعبه است و در تولید کالای عمومی ملی نیز با چالش‌های جدی روبه‌رو است. به‌هرروی، در ایران نظام حکمرانی شهری به‌عنوان یک سطح از حکمرانی که بتواند کالای عمومی در مقیاس شهر تولید کند و بین کالاهای عمومی شهرهای متفاوت، تفاوت قائل شود تا منجر به رقابت بین شهری شود عملیاتی نشده و همین موضوع باعث شده که شهروندان از حق انتخاب‌های محلی محروم شوند. نبود نظام حکمرانی شهری ریشه بسیاری از نابسامانی‌های شهری موجود است و تحت‌تاثیر کرونا شدت خواهد یافت. چرا که در نظام حکمرانی متمرکز و تک‌سطحی موجودیت حقوقی شهرها و هویت محلی آنها که لازمه زندگی در حوزه تمدنی ایران است مورد انکار قرار می‌گیرد و بالطبع مفهومی تحت عدالت شهری نیز از حیز انتفاع ساقط می‌شود.  مردم هر شهر خدماتی لازم دارند که این خدمات در واقع همان کالای عمومی شهری است. کالای عمومی هم مثل کالای خصوصی رایگان تولید نمی‌شود و هر خدمتی مثل تعریض معابر، حمل‌و‌نقل،گرمخانه، رفت‌وروب برف و... همه و همه هزینه بر است. مساله امروز ما این است که نظام حکمرانی متمرکز است. این سیستم به‌طور متمرکز دستور می‌دهد ولی نسبت به ایفای تعهد خود به شهرداری‌ها متعهد نیست. نحوه حمایت سیستم از تامین هزینه شهرداری‌ها در‌ هاله‌ای از تردید قرار دارد. وقتی عموم شهرداری‌ها در مناطق مختلف با کسری بودجه مواجهند، و این کسری بر اثر کرونا تشدید خواهد شد، آنها مجبور به روی‌آوردن به درآمدهای غیرمستمر، غیرپایدار و به اعتقاد من سمی می‌شوند. این درآمدها را سوداگران تامین می‌کنند، یعنی کسانی که با شهرداری وارد معامله می‌شوند و در جهت خرید منافع عمومی رقمی را پرداخت می‌کنند و کالایی که برای مردم ارزش بهره‌برداری اجتماعی بالایی دارد را به قیمت بسیار نازلی می‌خرند. در عمل، شکل‌گیری این فرآیند منجر به شکل‌گیری طبقه جدید سوداگر با حراج کالای عمومی در شهر شده‌است. در نهایت این طبقه و گروه اجتماعی یا به قولی الیگارشی جدید که ایجاد شده بخش اعظم ثروت شهر را از طریق سوداگری و بدون ایجاد ارزش‌افزوده برای شهر به‌دست می‌آورد. 

بحث‌های صورت‌گرفته را این‌گونه می‌توان جمع‌بندی کرد که تاثیر کرونا بر اقتصاد شهری ایران از دو مجرای تشدید مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک به سمت شهرهای بزرگ و مهاجرت بخشی از نقدینگی از بازار سهام، ارز و طلا به سمت مستغلات صورت خواهد گرفت. بی‌گمان این دو پدیده موجب تشدید فقر شهری شده و زندگی ساکنان شهرها را در تنگنای سخت‌تری قرار خواهد داد مگر آنکه دولت با سیاست‌گذاری درست و تحریک تقاضا از مجرای سیاست‌بازآفرینی شهری تقاضای واقعی برای بهبود کیفیت زندگی و حرکت‌پذیری در شهرها را با پذیرش رسمی نظام حکمروایی شهری پاسخ مثبت دهد. این سیاست در چرخه مثبت خود موجب افزایش کارآیی و افزایش نرخ بهره‌وری انباشت سرمایه شهری حتی در مناطق فقیرنشین و با کیفیت نازل شهری خواهد شد.