پیشنهاد یارانه ای دانش جعفری : رقم یارانه نقدی را «شناور» کنیم
بیش از شش سال از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها می‌گذرد و به‌رغم انتقادات بسیاری که اقتصاددانان به این طرح داشته‌اند دولت‌ها اجرای این طرح را ادامه داده‌اند. انتظار می‌رفت دولت یازدهم -که مردان اقتصادی‌اش جزو منتقدان این طرح بودند- اقدام جدی در خصوص تغییر این رویه نادرست اجرا کند اما چنین اتفاقی رخ نداد و اکنون در آستانه آغاز به کار دولت دوازدهم انتظار می‌رود اقدام جدی در خصوص این طرح انجام و تغییراتی در شیوه اجرای این طرح ایجاد شود. رویه دولت در مسیر آینده این طرح چگونه باید باشد؟
من در پاسخ به این سوال باید مقدمه‌ای عنوان کنم و مروری بر شیوه و ایرادات اجرای این طرح داشته باشم و از دل آن به مسیر آینده‌ای که برای این طرح باید در پیش گرفت، اشاره کنم. اقتصاد ایران اگر نتواند در سال‌های آینده سهم بخش خصوصی را در اقتصاد افزایش دهد، قطعاً با چالش‌های جدی مواجه خواهد شد دلیل آن هم این است که هزینه‌های در حال افزایش دولت، منابع سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد و این مساله رشد اقتصادی را با مشکل جدی مواجه می‌کند. امروزه اقتصادی قدرتمند است که سهم بخش خصوصی آن بالا باشد. این تجربه همه کشورهای توسعه‌یافته و کشورهایی مانند چین، هند و روسیه است. اقتصاد این کشورها وقتی توسعه یافت که به بخش خصوصی میدان دادند و از اقتصاد دولتی فاصله گرفتند. اما اقتصاد ایران به گونه‌ای است که نه به بخش خصوصی میدان می‌دهد و نه بخش خصوصی تمایلی برای ورود به برخی از بخش‌ها دارد. بگذارید مثالی برای شفاف شدن بحث بزنم. یکی از طرح‌های مهم کشور که از چند دولت قبل در دستور کار بوده، طرح راه‌آهن سریع تهران-مشهد است. طرحی که می‌تواند کاملاً اقتصادی باشد اما اگر قیمت بلیت پایین باشد و اصرار دولت بر استفاده اقشار کم‌درآمد از آن، سبب می‌شود ورود به این طرح برای بخش خصوصی اقتصادی نباشد. بنابراین هر جایی که یارانه وجود دارد به معنای علامت ورود ممنوع زدن برای بخش خصوصی است و از این‌رو دولت باید خودش این کار را با بودجه دولت انجام دهد.
شما می‌گویید یارانه مانند علامت ورود ممنوع بخش خصوصی است. اما هدف دولت از اجرای طرح هدفمندی این بود که مصرف انرژی را کاهش دهد و منابع حاصل از یارانه انرژی را به بخش تولید ببرد.
بله، آنچه سبب اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها شد، قاچاق سوخت و مصرف بالای انرژی در ایران بود. مصرف انرژی برای هر واحد تولید ناخالص داخلی در ایران بسیار بالاتر از استاندارد جهانی است. قیمت پایین انرژی، فناوری تولید را در ایران در سطح پایین نگه داشته بود. قیمت پایین انرژی مشوقی است که ما همیشه از فناوری‌های با بهره‌وری پایین استفاده کنیم و این یک علامت بسیار بد در اقتصاد است. مهم‌ترین فلسفه اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها کاهش مصرف انرژی بود. اقتصاددانان دو راه برای کاهش مصرف انرژی پیشنهاد دادند، یک راه‌حل سهمیه‌بندی انرژی با قیمت پایین بود که نتوانست موفق باشد و نشان داد اجرای آن همراه با فساد است. راه‌حل دوم افزایش قیمت انرژی بود. چون این یک اصل اقتصادی است که با افزایش قیمت، تقاضا برای مصرف کم می‌شود. در طرح هدفمندی هم فلسفه اصلی این بود که با افزایش قیمت رفتار اقتصادی مصرف‌کنندگان تغییر کند و میزان مصرف انرژی کاهش یابد. قرار بود طی پنج سال مرحله به مرحله قیمت حامل‌های انرژی افزایش یابد مثلاً قیمت نفت خام مصرف داخل به 95 درصد قیمت‌های جهانی، قیمت گاز به 75 درصد و قیمت برق هم به مرور به قیمت تمام‌شده برسد. سپس همه منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی به صندوقی واریز شده و در بخش‌های مختلف به کار گرفته شود. مهم‌ترین هدف طرح هم این بود که ظرفیت مالی جدید ایجاد کند و منجر به افزایش سرمایه‌گذاری، افزایش تولید و اشتغال شود. اما توزیع پول نقد جزو اهداف این طرح نبود. بحث توزیع پول و پرداخت نقدی از آنجایی آغاز شد که برای جبران کاهش قدرت خرید ناشی از افزایش قیمت‌ها، کمک نقدی به خانوارها پرداخت شود. در مجموع بر اساس اطلاعات حسابداری ملی ایران تصمیم گرفته شد 50 درصد منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی، در اختیار تولید قرار گیرد و 50 درصد دیگر را برای جبران رفاه مردم قرار دهند. این وضعیت ایده‌آل بود. اما وقتی طرح اجرا شد چند اتفاق رخ داد که سبب شد ما از این اهداف فاصله بگیریم. توجه به این ایرادات از آن جهت مهم است که به ما نشان می‌دهد ما در اقدامات آینده باید به چه مواردی توجه کنیم تا مشکلات گذشته، تکرار نشود. اولین اشتباهی که صورت گرفت ثابت کردن رقم پرداختی یارانه‌های نقدی بود. این در حالی است که رقم یارانه نقدی باید بر اساس نوسانات قیمت نفت تعیین می‌شد. یعنی زمانی که قیمت جهانی نفت 100 دلار است با وقتی که 30 دلار است، رقم تغییر نمی‌کند. دولت به اشتباه خود را متعهد کرد ماهانه نفری 45 هزار تومان یارانه نقدی بدهد که مبنای درستی نداشت.
یعنی رقم یارانه‌ها در قانون هدفمندی متغیر در نظر گرفته شده بود؟
بله، قانون این اجازه را داده بود که مصارف را متناسب با منابع تعریف کنند. در ماده 2 قانون هدفمندی یارانه‌ها این جمله آمده که اگر تغییرات قیمت جهانی نفت بیش از 25 درصد یا منهای 25 درصد باشد در این صورت باید پرداختی‌ها تغییر کند. اما این اجرا نشد. اشتباه اصلی این بود که یارانه‌ها را یک رقم ثابت فرض کردیم. این موضوع سبب شد در مواقعی که قیمت جهانی نفت کاهش می‌یابد، دولت در پرداخت یارانه‌ها با مشکل مواجه شود و تعهد پرداخت یارانه‌ها به بودجه دولت فشار وارد کند. این موضوع طرح را از هدف اصلی خود دور کرد و آن 50درصدی که قرار بود به بخش تولید و افزایش سرمایه‌گذاری اختصاص یابد، هیچ‌گاه محقق نشود. به عبارتی طرحی که هدف کلیدی آن تقویت تولید و سرمایه‌گذاری بود تبدیل به طرحی شد که تنها هدف آن توزیع پول نقد در میان مردم شد. در سال 93 مجموع پرداخت نقدی و غیرنقدی بخش تولید حداکثر می‌تواند 8 /2 درصد از کل منابع باشد در حالی که بیش از 90 درصد آن صرف پرداخت نقدی شده است. هدف این طرح رشد و شکوفایی تولید بود اما در حقیقت به ضد تولید تبدیل شد.
چرا دولت چنین اصل قانونی را اجرا نکرد؟ آیا دولت‌ها نگران تبعات سیاسی این موضوع بودند؟
به نظر می‌رسد دلیل اصلی همین است. یکی از دلایل انحراف طرح این بود که هدفمندی یارانه‌ها به ابزاری سیاسی برای رای‌آوری تبدیل شد و این مساله به نظر من در تحلیل آنچه در آینده باید انجام دهیم، بسیار مهم است. قیمت حامل‌های انرژی باید در یک بازه پنج‌ساله به‌صورت مستمر افزایش می‌یافت اما هر بار که مساله افزایش قیمت‌ها مطرح می‌شد یک‌بار دولت و یک‌بار مجلس به دلایل سیاسی با آن مخالفت می‌کردند. هیچ‌گاه این اتفاق‌نظر در میان تصمیم‌گیران وجود نداشت. مساله دیگر این بود که طبیعتاً بعد از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها به دلیل افزایش قیمت حامل‌های انرژی سطح قیمت‌ها بالا می‌رفت. زمانی که سطح قیمت بالا می‌رود تولید کاهش پیدا می‌کند. یعنی مصرف مردم کاهش می‌یابد. پیش‌بینی این بود که بعد از اجرای طرح هدفمندی میزان تولید کشور کاهش می‌یابد. سوال این بود که اگر قیمت‌ها بالا برود و تولید کاهش یابد، پس طرح هدفمندی چه سودی برای اقتصاد دارد؟ در بحث‌های نظری گفته می‌شد سود طرح هدفمندی از محل بهبود فناوری و سرمایه‌گذاری‌های جدید است. یعنی یک نیروگاه با راندمان 38 درصد وقتی به 60 درصد می‌رسید خود به خود ظرفیت تولید افزایش پیدا می‌کرد. این اما نیازمند سرمایه‌گذاری‌های جدید بود که انجام نشد و از این‌رو طرح با مشکل مواجه شد و به انحراف رفت.
تا اینجای بحث به اشکالات اجرای طرح در گذشته پرداختیم. اما اگر اکنون قرار باشد قدم جدی در مسیر اجرای طرح برداشته شود، چه باید کرد؟
اگر قرار باشد طرح هدفمندی یارانه‌ها اصلاح شود شاید راهکار مناسب این باشد که از مکانیسم تعدیل قیمت‌ها در جهت افزایش تولید استفاده کنیم. نکته دوم این است که اصلاح قیمت‌ها در طرح هدفمندی یک منظومه به هم پیوسته است اگر همه اجزای طرح با هم اصلاح نشود، مشکل ایجاد می‌شود. یکی از مشکلات این بود که در شروع طرح، همه اصلاحات به قیمت‌های انرژی محدود شد اما غافل از اینکه کل اقتصاد یک منظومه به هم پیوسته است. اگر قیمت حامل‌های انرژی افزایش یابد، قیمت در همه بخش‌ها افزایش می‌یابد. اگر قرار است طرح هدفمندی اصلاح و اجرا شود ما باید ظرفیت اجرایی کشور در این حوزه را تقویت کنیم و اتاق فکر این طرح باید متناسب با اهمیت آن، تقویت شود تا بتواند بسیاری از سوالات فنی را که در اجرای طرح پیش می‌آید پاسخ دهد.
مساله پرداخت‌های نقدی را چگونه باید ادامه داد؟ چون گویا مسوولیت فقرزدایی از بخشی از اقشار جامعه را بر عهده این طرح گذاشته‌اند.
برخی طرح هدفمندی را از منظر فقرزدایی نگاه می‌کنند. زمانی که طرح هدفمندی اجرا شد سبب بهبود ضریب جینی و بهبود قدرت خرید خانوارها در یک دوره موقتی شد. اما باید توجه کنیم که شاید در ابتدای اجرا چنین تاثیری چشمگیر بود اما به مرور که به جلو حرکت کردیم از آثار تامین مالی این طرح کاسته شد. چون هم مبلغ پرداختی در این طرح ثابت بوده و هم تورم وجود دارد. اما اگر بخواهیم از منظر فقرزدایی به این طرح نگاه کنیم باید تاکید کنم که از سال 90 به بعد به دلیل وجود تورم بالا در کشور به دلیل افزایش تورم ما با کاهش قدرت خرید مردم مواجه شدیم. اما راه‌حل حفظ قدرت خرید مردم، کنترل تورم است نه پرداخت یارانه نقدی. اما اگر بخواهیم از این منظر هم به موضوع نگاه کنیم، باید بگویم اگر ما بتوانیم یارانه دو دهک بالا را حذف و همان منابع را به یارانه دهک‌های پایین اضافه کنیم، مشکلات افزایش فقر در سال‌های اخیر از بین می‌رود و ما به همان حالت اول باز‌می‌گردیم. اما اگر بخواهیم پرداختی اضافه به دو دهک اول و دوم را هم به بودجه تحمیل کنیم این خود مشکل جدیدی به وجود می‌آورد که فشار جدیدی به تولید خواهد آورد. افزایش یارانه دهک‌ها راهکار درستی نیست. راهکار درست هدفمند کردن این پرداخت‌هاست.
نسخه شما برای ادامه طرح هدفمندی یارانه‌ها چیست؟
ما باید راهی برای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی یا یارانه شدیدی که در بخش انرژی پرداخت می‌شود پیدا کنیم. اگر ما نمی‌توانیم این طرح پیچیده را اجرا کنیم می‌توانیم یک برنامه ساده را جایگزین آن کنیم. باید با توجه به تعداد حامل‌های انرژی در کشور مشخص کنیم که طی سال‌های آینده میزان قیمت این حامل‌ها باید به چه رقمی برسد و بر اساس همان رقم مشخص کنیم که قیمت هر کدام از حامل‌های انرژی سالانه چند درصد باید افزایش یابد و این افزایش را مبنا قرار دهیم. یعنی همه بدانند که طی پنج سال آینده هرساله قیمت بنزین 10 درصد افزایش می‌یابد. قبل از اجرای طرح هدفمندی همین مساله وجود داشت که هر سال قیمت حامل‌های انرژی درصد مشخصی افزایش می‌یافت. اما بعد از اجرای طرح هدفمندی این روش متوقف شد. اقتصاد ما برای رشد و توسعه نیاز به باز‌تعریف مصرف این یارانه‌ها دارد تا بخش خصوصی بتواند توسعه یابد. در غیر این‌صورت همه چیز به منابع دولتی خلاصه می‌شود که این منابع هم با بزرگ شدن بدنه دولت، مدام در حال کاهش است و منابعی برای سرمایه‌گذاری و توسعه باقی نمی‌ماند. اگر این روند بخواهد ادامه پیدا کند اقتصاد ایران وارد چالش‌های جدی می‌شود.
اصل این طرح که کمک به بخش تولید و شکوفایی اقتصاد بود به یک بخش فرعی بسیار کوچک تبدیل شد و یارانه نقدی که بخشی از طرح بود، هدف کلی و دغدغه اصلی سیاستمدار شده است. به نظر می‌رسد ما ابتدا باید چاره‌ای برای پرداخت نقدی یارانه پیدا کنیم. این دغدغه را دولت چگونه حل کند؟
دو اشتباه در این طرح رخ داد؛ اول اینکه سهم 50 -50 کمک به تولید و یارانه نقدی رعایت نشد و مشکل دوم این بود که پرداخت نقدی را ثابت کردیم. اگر پرداخت نقدی متغیر شود و مردم به این پرداختی هم مانند سود بورس نگاه کنند، بخشی از مشکل ما حل می‌شود. چون دیگر در شرایطی که قیمت نفت به 30 دلار در بشکه رسیده دولت مجبور نیست همه منابع خود را صرف هدفمندی یارانه‌ها کند. هرگاه قیمت نفت بالا رفت پرداختی بیشتر می‌شود و هر وقت قیمت نفت افت کرد، پرداختی کم می‌شود.
بودجه سازمان هدفمندی در سال‌های اخیر 46 هزار و 800 میلیارد تومان بوده است. از این رقم، حدود 35 هزار و 500 میلیارد تومان آن از محل افزایش قیمت‌ها به دست آمده و 11 هزار میلیارد تومان آن از منابع بودجه عمومی است. درآمد حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در حالی 35 هزار میلیارد تومان است که دولت سالانه 42 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی به مردم می‌دهد، با این حساب یعنی پرداخت نقدی 18 درصد از منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی بیشتر است! یعنی نه‌تنها نیمی از منابع به بخش تولید نرفته، بلکه 18 درصد هم بیشتر از کل منابع صرف پرداخت یارانه‌ها شده است. من می‌گویم اگر دولت می‌خواهد از تشویش ماهانه یارانه‌های نقدی خلاص شود، باید به قانون بازگردد. قانون امکان شناور کردن پرداخت را پیش‌بینی کرده است. چه کسی گفته دولت باید ماهانه یک رقم مشخص صرف یارانه نقدی کند؟
نمی‌توان گفت دولت در این سال‌ها اصل قانون را نمی‌دانسته. به نظر می‌رسد خواسته عمومی برای دریافت یارانه نقدی ثابت به گونه‌ای است که دولت چاره‌ای جز پرداخت آن ندارد.
چنین خواسته‌ای شکل گرفته چون سال‌ها رقم ثابتی به حساب افراد واریز شده است. اگر مردم یاد گرفته بودند که این پرداخت ثابت نیست، این درآمد را جزو منابع درآمدی دائم خود فرض نمی‌کردند. یعنی رفتار اقتصادی افراد تغییر می‌کرد. با توجه به اینکه مصرف همواره از درآمد دائمی ایجاد می‌شود، فاجعه از جایی آغاز شد که یارانه نقدی به یک درآمد ثابت در خانوارها تبدیل شد. در حالی که این درآمد بایستی شناور می‌بود، یک‌بار بالاتر از پرداختی قبلی و یک‌بار پایین‌تر از آن. اجرای چنین طرح‌هایی شاید پیچیده باشد اما حتماً امکان‌پذیر است. پیشنهاد من پرداخت شناور یارانه‌هاست. اما اگر حوصله و توان اجرای طرح‌های دشوار را نداریم همان طرح ساده افزایش ثابت سالانه قیمت حامل‌های انرژی را اجرا کنیم و پرداخت یارانه را هم با همین شیوه ادامه دهیم. با افزایش اطلاعات خانوارهای ثروتمند از سوی دولت می‌توان به مرور خانوارهای ثروتمند را حذف کرد. اما به این نکته توجه کنیم که انحراف طرح از جایی آغاز شد که به ابزار سیاسی برای رای آوردن تبدیل شد، در انتخابات اخیر هم همه نامزدها وعده افزایش یارانه را دادند.
